II SAB/Wa 413/20

II SAB/Wa 413/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Karolina Kisielewicz
Sławomir Antoniuk
Tomasz Szmydt /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 6257/21 - Wyrok NSA z 2023-02-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 16, art. 4 ust. 3, art. 21
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. F. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku D. F. z dnia [...] marca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego D. F. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
D. F. (dalej "skarżący"), pismem z [...] marca 2020 r., wniesionym za pośrednictwem e-maila zwrócił się do Kancelarii Prezydenta RP (dalej jako: "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia tego wniosku". Ponadto skarżący oddzielnym pismem z [...] marca 2020, wniesionym za pośrednictwem e-maila, wniósł do Kancelarii Prezydenta o udostępnienie wykazu umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od moja 2015 r. do dnia rozpatrzenia tego wniosku.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] marca 2020 r. organ poinformował skarżącego, że ze względu na konieczność zgromadzenia i analizy danych przedłuża rozpoznanie zapytania z [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r.
Następnie pismem z [...] czerwca 2020 r. wskazano skarżącemu, że termin udzielenia odpowiedzi na wniosek został przedłużony, następnie uległ zawieszeniu i w związku z uchyleniem regulacji zawieszających zaczął dalej biec. Ponadto wezwano skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności udostępnienia dla interesu publicznego w zakresie wniosku dotyczącego udostępnienia skanów umów.
W dniu [...] czerwca 2020 r. skarżący w korespondencji e-mail wskazał, że interesem publicznym stojącym za wnioskiem o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych jest poinformowanie opinii publicznej o wykorzystywaniu środków publicznych. Równocześnie doprecyzował wniosek w zakresie wykazu umów, ponownie prosząc o udostępnienie w formie arkusza kalkulacyjnego wykazu umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od maja 2015 r. do dnia rozparzenia tego wniosku poprzez podanie stron umów, przedmiotu umowy, kwoty, daty zawarcia umowy.
Skarżący, pismem z dnia 3 lipca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] marca 2020 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na złożony wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że organ do dnia wniesienia skargi nie przedłużył terminu wniosku, który jest przedmiotem niniejszej skargi ani nie udostępnił wnioskowanej informacji. Podkreślił, że prezentowana w piśmie organu z [...] czerwca 2020 r. informacja jest prawdziwa jedynie w odniesieniu do innego wniosku, który skierował do Kancelarii Prezydenta w dniu [...] marca 2020 r. o godz. 11:34. Podniósł, że wskazany przez ustawodawcę czternastodniowy termin odpowiedzi na wniosek, wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął, a organ nie poinformował także o potrzebie wydłużenia terminu odpowiedzi.
Pismem z [...] lipca 2020 r., Organ, odnosząc się do żądania udostępnienia skanów umów za lata 2015-2018, wskazał zasady dostępu do materiałów archiwalnych znajdujących się w Archiwum Prezydenta RP, natomiast w zakresie skanów umów za lata 2019-2020 poinformował, że sprawa nadal podlega rozpatrzeniu. Równocześnie, w korespondencji z dnia [...] lipca 2020 r. częściowo udostępnił żądane informacje i częściowo udzielił wyjaśnień.
Następnie, w korespondencji e-mail z [...] lipca 2020 r., poinformowano skarżącego, że w zakresie skanów umów za lata 2019-2020 nie wykazał on przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ wezwał skarżącego do złożenia podpisanego (podpisem własnoręcznym lub elektronicznym) wniosku zawierającego żądanie udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta - w zakresie skanów umów za lata 2019-2020, wskazanie osoby, od której pochodzi oraz jej adresu. Równocześnie wskazano, że jeżeli skarżący składa wniosek w imieniu redakcji, winien wykazać swoje umocowanie do działania w jej imieniu.
Wobec nieuzupełnienia przez skarżącego braków formalnych wniosku, pismem z dnia [...] września 2020 r. organ powiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku we wskazanej powyżej części bez rozpoznania. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 64 § k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie bowiem została ona wniesiona przez skarżącego w imieniu Redakcji [...]. Wobec nie podzielenia argumentacji, organ wniósł ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując, że na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19"), wobec epidemii koronawirusa, przyjęto początek zawieszenia terminu realizacji sprawy na dzień [...] marca 2020 r. Następnie w dniu [...] marca 2020 r. (w trakcie zawieszenia), zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin realizacji przedmiotowej sprawy został wydłużony do dnia [...] maja 2020 r. Dalej wskazał, że organowi pozostało zatem 52 dni terminu maksymalnego na rozpatrzenie wniosku. Termin ten rozpoczął bieg w dniu [...] maja 2020 r. i zakończył się w dniu [...] lipca 2020 r. Organ podkreślił przy tym, że wielu pracowników świadczyło pracą zdalnie, co uniemożliwiało tym samym bezpośredni dostąp do akt spraw i niosło za sobą brak możliwości przystąpienia do analizy sprawy.
Kancelaria wskazała, że zrealizowała częściowo wniosek z [...] marca 2020 r. w zakresie żądanych wykazów umów, jak również udzieliła informacji w zakresie części wniosku dotyczącej skanów umów. Wobec uznania, że w zakresie skanów umów za lata 2019-2020 skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, poinformował o prowadzeniu dalszego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Powiatu [...] w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.").
Oceniając przedmiotową skargę według powyższych kryteriów, uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę, dotyczący odrzucenia skargi na podstawie art. 29 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Stroną niniejszego postępowania, jak również postępowania zainicjowanego wniosek z [...] marca 2020 r. jest D. F. – osoba fizyczna, powołujący się w treści wniosku wprost na ustawę o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p."). W myśl art. 2.u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5. Skarżący wnosząc wniosek we własnym imieniu, nie powołał się w jego treści na regulacje dotyczące informacji prasowej, a wprost wskazał na ustawę o dostępie do informacji publicznej jako materialnoprawną podstawę wnioskowania o udostępnienie żądanych dokumentów. Wobec powyższego należało przyjąć, że wniosek ten został wniesiony przez D. F. działającego we własnym imieniu, a zatem również nie było podstaw do przyjęcia, by skarga z dnia 3 lipca 2020 r. została wniesiona przez podmiot nieuprawniony.
Przechodząc do analizy meritum sprawy, należy wskazać, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania w drodze decyzji administracyjnej.
Wracając do meritum sprawy należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że Kancelaria Prezydenta RP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Podstawowe znaczenie przy analizie tej kwestii, w rozpoznawanym przypadku, ma analiza wpływu na sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej regulacji zawartej w art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 i 567, dalej: jako: "ustawa o zwalczaniu COVID"), do której to na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) dodano art. 15zzs, który obowiązywał od 31 marca 2020 r.
Dokonując wykładni ww. przepisów, w ocenie Sądu, Szef Kancelarii Prezydenta RP pozostaje w błędnym przeświadczeniu, że z uwagi na treść art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy, terminy w kontrolowanym postępowaniu uległy zawieszeniu. Zgodnie bowiem z art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ww. ustawy w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei w art. 15zzs ust. 2 ustawy o COVID wskazano, że wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy terminów w rozpoznawanych przez sądy sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5. Zgodnie z treścią art. 14a ust. 5 ustawy o COVID sprawami pilnymi są sprawy, w przypadku których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd. Przepis ten wskazuje zatem na sprawy, które ustawodawca uznał za pilne, a zatem takie których nie dotyczy wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów.
Do takich spraw należą sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej. Przepis art. 21 u.d.i.p. wprost skraca termin na przekazanie akt i odpowiedzi na skargę do Sądu do 15 dni od dnia otrzymania skargi, a także określa 30-dniowy termin na rozpatrzenie wniesionej skargi, liczony od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Z powyższego wynika zatem, że terminy w kontrolowanym postępowaniu nie uległy zawieszeniu. (Podobne stanowisko zajął również WSA w Łodzi w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 12/20, a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 374/20, oba publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zasadność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od powodów niepodjęcia czynności czy wydania aktu, a w szczególności od zawinionej czy niezawinionej opieszałości organu, czy od przekonania, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. I choć postępowanie organu w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, w oczywisty sposób jest naganne, to nie sposób dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności, w tym niepozostawanie przez organ biernym w stosunku do wniosku skarżącego, uzasadniają stwierdzenie, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego. Organ informował bowiem o przedłużeniu terminu realizacji wniosku, a także powodach, dla których nie jest w stanie podjąć czynności w terminie. Nie należy stracić z uwagi, że organ pozostawał w błędnym co prawda przeświadczeniu o zawieszeniu terminu rozpoznania wniosku, co również miało wpływ na podejmowane czynności.
W zakresie orzeczonego w pkt 1 wyroku zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2020 r., należy wskazać, że w odpowiedzi na skargę organ zajął stanowisko, zgodnie z którym zrealizował częściowo wniosek z [...] marca 2020 r. w zakresie żądanych wykazów umów, jak również udzieliła informacji w zakresie części wniosku dotyczącej skanów umów.
Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nie jest wniosek skarżącego dotyczący udostępnienia wykazu umów, a jedynie wniosek dotyczący skanów. Wobec powyższego samo poinformowanie skarżącego o możliwości dostępu do żądanych umów na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r., poz. 164) nie może stanowić prawidłowego sposobu rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy bowiem wskazać, że Państwowy zasób archiwalny (w myśl przepisów ww. ustawy) tworzą, co do zasady, materiały powstałe w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 15 ust. 1 ww. ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach). Jak z kolei wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (w tym także podmioty wykonujące zadania publiczne), będące w posiadaniu takich informacji. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, nie stanowi w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej lex specialis, które mogłoby ograniczać możliwość wnioskowania na podstawie u.d.i.p. o dostęp do materiałów znajdujących się w archiwum. Również samo wskazanie przez podmiot, który dokumenty do archiwum przekazał, iż brak jest możliwości realizacji wniosku z tego powodu nie jest prawidłowe. Stoi ono bowiem w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Okoliczność, iż organ przekazuje wytworzone w wyniku swojej działalności dokumenty do zasobu archiwalnego, nie oznacza, iż podmiot posiadający dokument obejmujący informację publiczną, zwolniony jest z obowiązku rozpoznania wniosku o udostępnienie tych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. (podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 273/14, publ. jw.). Rzeczą organu będzie zatem dokonanie analizy wniosku skarżącego z [...] marca 2020 r. w zakresie udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta w latach 2015-2018, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu i jego rozpoznanie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd postanowił w pkt 3 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.