II SAB/WA 179/23

II SAB/Wa 179/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi D.F. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów umów 1. stwierdza, że Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów umów; 2. stwierdza, że bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz D. F. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. F. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") jest bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Szef Kancelarii Prezydenta RP", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia wniosku.
Z akt sprawy wynika, że D. F. wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Kancelarii Prezydenta RP o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia tego wniosku". Drugim wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r., także wniesionym w formie e-maila, wniósł o udostępnienie "wykazu umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia tego wniosku". Oba wnioski zostały podpisane "D. F. [...]" i zawierały żądanie udostępnienia informacji na adres: [...].
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. organ "odnosząc się do zapytania z dnia [...] marca br." poinformował wnioskodawcę, że ze względu na konieczność zgromadzenia i analizy danych przedłuża rozpoznanie wniosku z dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r. Odpowiedź ta została wystosowana w trybie odpowiedzi na wiadomość z dnia [...] marca 2020 r., którą wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie wykazu umów cywilnoprawnych.
Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., wystosowanym w trybie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych, organ poinformował wnioskodawcę, że termin udzielenia odpowiedzi na wniosek został przedłużony, następnie uległ zawieszeniu i w związku z uchyleniem regulacji zawieszających zaczął dalej biec. W piśmie tym organ zwrócił się również o sprecyzowanie zapytania dotyczącego wykazów umów zakreślając 7-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi oraz wskazując, że zapytanie ma szeroki zakres czasowy i nieprecyzyjnie odnosi się do "wykazów", bez wskazania jakie elementy wykazy te miałyby zawierać.
Udzielając w tej samej dacie odpowiedzi na ww. pismo wnioskodawca stwierdził, iż "włączając okres zawieszenia terminów oczekuje na odpowiedź 60 dni, czyli maksymalną długość dopuszczoną przez ustawę o dostępie do informacji publicznej". Jednocześnie zwrócił się o podanie ostatecznego dopuszczalnego przez ustawę terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2020 r. Zaznaczył, że prośba o doprecyzowanie wniosku nie dotyczy wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie skanów umów, a pismo to zostało skierowane "w odpowiedzi" na wniosek o udostępnienie skanów umów. W związku z tym wystąpił o niezwłoczne udzielenie odpowiedzi "na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłany [...] marca 2020 r.".
Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. wnioskodawca wystąpił o niezwłoczne udzielenie odpowiedzi na obydwa wnioski, wskazując, że w przeciwnym razie redakcja [...] będzie zmuszona zaskarżyć bezczynność organu do sądu administracyjnego i zawiadomić prokuraturę o nieudostępnieniu informacji publicznej na podstawie art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.".
W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. organ odnosząc się do wniosku o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych, mając na względzie wskazany w zapytaniu okres, tj. od maja 2015 r., wyjaśnił, że akta spraw zawierające umowy z lat 2015-2018 zostały przekazane do Archiwum Prezydenta RP i stanowią materiał archiwalny w rozumieniu ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r., poz. 164), dalej: "u.n.z.a.a.". Archiwum Prezydenta RP jest archiwum wyodrębnionym, wobec tego zasady i tryb udostępniania informacji są uregulowane w powołanej ustawie oraz rozporządzeniu wykonawczym. Ustawa ta stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Niezależnie od powyższego organ wskazał, że nie posiada gotowego zbioru skanów umów, zatem z uwagi na obszerny zakres czasowy wniosku, powodujący konieczność sięgnięcia do akt niemal 500 spraw i wyselekcjonowania żądanej informacji, informacja ta, zdaniem organu, ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z tego względu organ zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Organ zauważył również, że w jego ocenie termin do udzielenia odpowiedzi jeszcze nie upłynął z uwagi na zawieszenie biegu terminów procesowych ustanowione szczególnymi regulacjami w związku z epidemią COVID-19.
Odnosząc się do wniosku dotyczącego wykazu umów cywilnoprawnych, organ poinformował wnioskodawcę, że wobec niesprecyzowania wniosku, został on pozostawiony bez rozpoznania.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. wnioskodawca wskazał, że interesem publicznym przemawiającym za udostępnieniem umów cywilnoprawnych jest poinformowanie opinii publicznej o wykorzystywaniu środków publicznych. Podał, że informacja o tym, z kim Kancelaria Prezydenta RP zawiera umowy, na jakie usługi i za jaką cenę, stanowi podstawę transparentności funkcjonowania urzędu. W interesie publicznym jest możliwość zweryfikowania wydatków Kancelarii i powinno być to możliwe jeszcze przed zakończeniem kadencji Prezydenta RP.
Jednocześnie wnioskodawca stwierdził, że wezwanie do sprecyzowania wniosku było bezprzedmiotowe, skoro zostało skierowane w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych, a nie na wniosek o udostępnienie wykazu umów. Jednocześnie jednak wskazał, że domaga się - ponownie - udostępnienia w formie arkusza kalkulacyjnego wykazu umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia tego wniosku, poprzez podanie stron umów, przedmiotu umowy, kwoty oraz daty zawarcia umowy.
Pismem z dnia 3 lipca 2020 r. "D. F., Redakcja [...]" wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP - w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej "w sprawie z wniosku o informację publiczną z dnia [...] marca 2020 r. wysłanego o godzinie 11:35".
Skarżący zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie. W związku z powyższym wniósł o: stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu [...] marca 2020 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia tego wniosku. Organ do dnia sporządzenia skargi nie przedłużył terminu rozpatrzenia wniosku, ani nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej. Poinformował go natomiast, iż akta spraw zawierające żądane umowy z lat 2015-2018 zostały przekazane do Archiwum Prezydenta RP oraz wezwał do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, dla którego żądana informacja powinna być udostępniona. W związku z powyższym organ pozostaje w bezczynności na gruncie niniejszej sprawy.
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. - w odniesieniu do udostępnienia wykazu umów cywilnoprawnych - organ poinformował skarżącego, że akta spraw zawierające żądane wykazy umów z lat 2015-2018 zostały przekazane do Archiwum Prezydenta RP i stanowią materiał archiwalny w rozumieniu ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wyjaśnił, że Archiwum Prezydenta RP należy do kategorii archiwów wyodrębnionych, które podlega szczególnej regulacji w stosunku do pozostałych archiwów regulowanych wskazaną ustawą, w związku z czym rozpatrzenie sprawy o udostępnienie materiałów archiwalnych odbywa się na podstawie pisemnego zgłoszenia przez osobę zainteresowaną kierowanego do Szefa Kancelarii Prezydenta RP. Kwestię tę szczegółowo reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych (Dz. U. z 2011r. Nr 196, poz. 1161), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011r.".
Jednocześnie, w załączeniu do ww. pisma, przesłano wnioskodawcy wykaz umów cywilnoprawnych za okres 2019-2020, wskazując, że przekazywany rejestr ma charakter pomocniczy i jest prowadzony wyłącznie w celu nadania numerów porządkowych zawieranym umowom.
Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2020 r. - w odniesieniu do korespondencji dotyczącej skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP od maja 2015 r. - organ ponownie poinformował skarżącego, że umowy z lat 2015-2018 zostały przekazane do Archiwum Prezydenta RP i stanowią materiał archiwalny w rozumieniu ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wyjaśnił, że Archiwum Prezydenta RP należy do kategorii archiwów wyodrębnionych, które podlega szczególnej regulacji w stosunku do pozostałych archiwów regulowanych wskazaną ustawą, w związku z czym rozpatrzenie sprawy o udostępnienie materiałów archiwalnych odbywa się na podstawie pisemnego zgłoszenia przez osobę zainteresowaną kierowanego do Szefa Kancelarii Prezydenta RP w trybie ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r.
Natomiast w odniesieniu do kwestii udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych za okres 2019 - 2020 organ podtrzymał stanowisko, że ze względu na duży zakres materiału podlegającego przetworzeniu, a także biorąc pod uwagę konieczność dalszego utrzymywania reżimu sanitarnego przez pracowników, podejmie starania, aby w jak najszybszym czasie przygotować i udostępnić żądaną informację.
W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. "w nawiązaniu do korespondencji dotyczącej wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie informacji publicznej o charakterze przetworzonym" Kancelaria Prezydenta RP poinformowała, że w jej ocenie wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego o znaczeniu szczególnie istotnym. Przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wymaga, aby udostępnienie określonej informacji mogło mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, mogło wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W niniejszej sprawie przetworzenie informacji posiadanych przez organ, w celu zrealizowania wniosku, w żaden sposób nie wpłynie na poprawę i usprawnienie wykonywania zadań publicznych.
W dniu 23 lipca 2020 r. organ udzielił odpowiedzi na skargę z dnia 3 lipca 2020r. wnosząc o jej odrzucenie, ewentualnie - w przypadku uznania dopuszczalności skargi - o jej oddalenie jako niezasadnej.
Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarga została wniesiona przez D. F. w imieniu redakcji [...]. Wnoszący skargę nie jest redaktorem naczelnym Redakcji, a zatem, w przypadku niedopełnienia obowiązku z art. 29 w związku z art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", skarga winna być odrzucona.
Motywując natomiast wniosek o oddalenie skargi organ podniósł, że uwzględniając wydłużenie terminu realizacji wniosku na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. oraz zawieszenie biegu terminu wynikające z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa o zwalczaniu COVID - 19", termin realizacji wniosku zakończył się w dniu 14 lipca 2020r. i w tym dniu Kancelaria Prezydenta RP zrealizowała częściowo wniosek z dnia [...] marca 2020 r. w zakresie żądanych wykazów umów, a także udzieliła informacji w zakresie części wniosku dotyczącej skanów umów. Wobec uznania, że w zakresie skanów umów za lata 2019 - 2020 skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej, prowadzone jest dalsze postępowanie.
W dniu 18 sierpnia 2020 r., w wykonaniu zarządzenia z dnia 30 lipca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał skarżącego do sprecyzowania w terminie 7 dni, czy skargę wnosi jako osoba fizyczna, czy występuje w imieniu redakcji [...], pod rygorem uznania, że skargę wniósł jako osoba fizyczna. Zarządzeniem Sędziego z dnia 19 stycznia 2021 r., wobec braku odpowiedzi na wezwanie, uznano, że skarga została wniesiona przez osobę fizyczną.
W piśmie procesowym z dnia 17 września 2020 r. organ - reprezentowany przez pełnomocnika - poinformował, że wobec niewykazania przez skarżącego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej, tj. skanów umów cywilnoprawnych za lata 2019 - 2020, zaistniała konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części żądania wniosku, a w konsekwencji ustalenia podmiotu, od którego pochodzi wniosek. W związku z tym pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., wysłanym pocztą elektroniczną oraz tradycyjną, wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez złożenie podpisanego wniosku i wykazanie umocowania do działania skarżącego w imieniu redakcji [...]. Wobec braku odpowiedzi i nieusunięcia przez skarżącego braków formalnych wniosku, pismem z dnia [...] września 2020 r., które zostało wysłane zarówno pocztą elektroniczną, jak i tradycyjną, poinformowano skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych zawartych w latach 2019 - 2020.
W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2021 r. organ ponownie poinformował o podjętych czynnościach oraz podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 17 września 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021r. sygn. akt II SAB/Wa 413/20 zobowiązał Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku D. F. z dnia [...] marca 2020r., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził koszty postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że stroną niniejszego postępowania, jak również postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r., jest D. F. - osoba fizyczna, powołujący się w treści wniosku wprost na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Zauważył, że skarżący wnosząc wniosek we własnym imieniu, nie powołał się w jego treści na regulacje dotyczące informacji prasowej, a wprost wskazał na ustawę o dostępie do informacji publicznej jako materialnoprawną podstawę wnioskowania o udostępnienie żądanych dokumentów. Wobec powyższego należało przyjąć, że wniosek ten został wniesiony przez D. F. działającego we własnym imieniu, a zatem również nie było podstaw do przyjęcia, by skarga z dnia 3 lipca 2020 r. została wniesiona przez podmiot nieuprawniony.
Oceniając zasadność skargi Sąd uznał, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Kancelaria Prezydenta RP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Następnie Sąd wskazał, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż Szef Kancelarii Prezydenta RP dopuścił się bezczynności. Organ pozostaje bowiem w błędnym przeświadczeniu, że z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o zwalczaniu COVID-19, terminy w kontrolowanym postępowaniu uległy zawieszeniu.
Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ informował bowiem o przedłużeniu terminu realizacji wniosku, a także o powodach, dla których nie jest w stanie podjąć czynności w terminie. W zakresie orzeczonego w punkcie 1 wyroku zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2020 r., Sąd stwierdził, że w odpowiedzi na skargę organ zajął stanowisko, zgodnie z którym zrealizował częściowo wniosek z dnia [...] marca 2020 r. w zakresie żądanych wykazów umów, jak również udzielił informacji w zakresie części wniosku dotyczącej skanów umów.
Jednocześnie Sąd odnotował, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nie jest wniosek skarżącego dotyczący udostępnienia wykazu umów, a jedynie wniosek dotyczący skanów umów. Oceniając działanie organu Sąd uznał, że tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie stanowi w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej lex specialis, które mogłoby ograniczać możliwość wnioskowania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o dostęp do materiałów znajdujących się w archiwum. Również samo wskazanie przez podmiot, który dokumenty do archiwum przekazał, iż brak jest możliwości realizacji wniosku z tego powodu nie jest prawidłowe. Stoi ono bowiem w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Okoliczność, iż organ przekazuje wytworzone w wyniku swojej działalności dokumenty do zasobu archiwalnego, nie oznacza, iż podmiot posiadający dokument obejmujący informację publiczną, zwolniony jest z obowiązku rozpoznania wniosku o udostępnienie tych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że "rzeczą organu będzie zatem dokonanie analizy wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. w zakresie udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta w latach 2015-2018".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) polegające na błędnej wykładni art. 15zzs ust. 1 pkt 10 i ust. 2 oraz art. 14a ust. 5 ustawy o COVID-19 w związku z art. 21 u.d.i.p. polegającej na błędnym przyjęciu, że sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej ustawodawca uznał za pilne, a zatem takie, których nie dotyczy wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów, co dotyczyło też terminów w kontrolowanym postępowaniu, podczas gdy z literalnej wykładni przepisu art. 15zzs ust. 2 ustawy o COVID (w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r.) wynika, że przepis ten obejmował swoją dyspozycją wyłącznie sprawy rozpoznawane przez sądy, a nie ograny administracji na etapie postępowania administracyjnego,
2) polegające na błędnej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 22 ust. 1, art. 23, art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 17 ust. 3 u.n.z.a.a., poprzez przyjęcie, że tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie stanowi w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej lex specialis, które mogłoby ograniczać możliwość wnioskowania na podstawie u.d.i.p. o dostęp do materiałów znajdujących się w archiwum, podczas gdy szczególne unormowania, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zawiera u.n.z.a.a. oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, w zakresie, w jakim normują dostęp do informacji (dokumentów, innych materiałów) przechowywanych w archiwach wyodrębnionych, a w konsekwencji w odniesieniu do informacji publicznych znajdujących się w takich archiwach, wskazane unormowania szczególne mają pierwszeństwo przed ogólnymi regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej,
3) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z art. 15 ust. 1 u.n.z.a.a., podczas gdy działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego prowadzi państwowa sieć archiwalna, którą tworzą archiwa państwowe, archiwa państwowe wyodrębnione i archiwa zakładowe, a archiwum Prezydenta RP stanowi archiwum wyodrębnione, z którego materiały są udostępniane w szczególnym trybie i na szczególnych zasadach u.n.z.a.a. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r., a zatem udostępnianie materiałów archiwalnych z takiego archiwum jest instytucją odmienną od udostępniania informacji publicznej i u.n.z.a.a. oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze stanowią wyczerpującą, odrębną regulację dotyczącą zasad i trybu udostępniania informacji publicznych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych,
II. naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8-9 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), dalej: "p.u.s.a.", poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i błędne uwzględnienie skargi na bezczynność, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przedmiot żądania udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP w latach 2015-2018 stanowi materiał archiwalny, znajdujący się w wyodrębnionym Archiwum Prezydenta RP, przez co skarżący kasacyjnie był uprawniony do poinformowania uczestnika postępowania o możliwości dostępu do żądanych umów z lat 2015-2018 na podstawie przepisów u.n.z.a.a., co stanowiło prawidłowy sposób rozpatrzenia wniosku w sprawie i powinno skutkować oddaleniem skargi.
Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał na podstawy kasacyjne dotyczące błędu w ustaleniach faktycznych Sądu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
2) art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8-9 oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 22 ust. 1, art. 23, art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 17 ust. 3 u.n.z.a.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych sprawy i wadliwe zakwalifikowanie znajdującego się w aktach sprawy żądania udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP w latach 2015-2018 jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż żądanie wniosku w zakresie skanów umów z lat 2015-2018 obejmowało materiały archiwalne, znajdujące się w wyodrębnionym Archiwum Prezydenta RP, udostępniane w trybie i na zasadach u.n.z.a.a. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011r., przez co skarżący kasacyjnie był uprawniony do poinformowania uczestnika postępowania o możliwości dostępu do żądanych umów z lat 2015-2018 na podstawie przepisów u.n.z.a.a., co stanowiło prawidłowy sposób rozpatrzenia wniosku w sprawie i powinno skutkować oddaleniem skargi;
2) art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8-9 oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 22 ust. 1, art. 23, art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 17 ust. 3 u.n.z.a.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych sprawy i wadliwe pominięcie okoliczności powoływanych przez organ w korespondencji z wnioskodawcą (m.in. korespondencja z dnia [...] lipca 2020 r. w aktach sprawy), że Archiwum Prezydenta RP stanowi archiwum wyodrębnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż materiały archiwalne znajdujące się w takim archiwum udostępniane są w trybie i na zasadach u.n.z.a.a. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r., a nie w trybie i na zasadach u.d.i.p., przez co skarżący kasacyjnie był uprawniony do poinformowania uczestnika postępowania o możliwości dostępu do żądanych umów z lat 2015-2018 na podstawie przepisów u.n.z.a.a., co stanowiło prawidłowy sposób rozpatrzenia wniosku w sprawie i powinno skutkować oddaleniem skargi;
3) art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 8-9 oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 58 § 1 w zw. z art. 25 § 3, art. 29 oraz art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3a, art. 7 ust. 2 pkt 1 i 8, art. 25 ust. 1 ustawy Prawo prasowe poprzez błędne przyjęcie, że uczestnik postępowania wniósł wniosek w imieniu własnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uczestnik postępowania jest dziennikarzem i reprezentuje redakcję [...], ale nie wykazał działania w imieniu prasy, co powinno skutkować odrzuceniem skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono zarówno podstawy stanowiska organu o braku bezczynności z uwagi na regulacje ustawy o COVID-19, jak i podstawy stanowiska o odrębnym trybie dostępu do materiałów pozostających w zasobach archiwum wyodrębnionego. Podkreślono nadto, że z uzasadnienia wyroku nie sposób jednoznacznie odkodować ustalonego stanu faktycznego sprawy odnośnie do podstawy prawnej żądania wniosku, statusu prawnego Archiwum Prezydenta RP jako archiwum wyodrębnionego oraz statusu wnioskodawcy jako dziennikarza i przedstawiciela prasy. Podniesiono również nieuzasadnione pominięcie okoliczności sprawy wskazywanych przez organ.
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6257/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że skuteczne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania skutkujące wadliwym rozstrzygnięciem Sądu I instancji o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku również ze względu na niewyjaśnienie, jaki stan faktyczny przyjął Sąd za podstawę orzekania.
W ocenie NSA, Sąd I instancji nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, co uwidoczniło się nie tylko w niedbale wskazanym stanie faktycznym sprawy, lecz także we wstępnej części rozważań prawnych Sądu, który wskazał na kompetencje kontrolne sądu administracyjnego do rozpatrywania skarg na decyzje administracyjne oraz w następnym zdaniu stwierdził, że przedmiotem sprawy jest bezczynność Rady Powiatu [...]. Niedbałość zauważalna jest także w dalszej części uzasadnienia, w tym także w zakresie wyjaśnienia zajętego stanowiska, co legło ostatecznie u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej. W istocie bowiem uzasadnienie uznania stanu bezczynności organu sprowadza się do gołosłownego stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] marca 2020 r.
Sąd, wskazując na stan faktyczny, w którym złożono jednocześnie dwa wnioski w tym samym dniu i nie zwracając uwagi na tok działań podejmowanych przez organ, doszedł do przekonania, że "organ informował o przedłużeniu terminu realizacji wniosku" a ostatecznie "w odpowiedzi na skargę organ zajął stanowisko, zgodnie z którym zrealizował częściowo wniosek z dnia [...] marca 2020 r. w zakresie żądanych wykazów umów, jak również udzielił informacji w zakresie części wniosku dotyczącej skanów umów" (strona 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Okoliczności te nie znajdują bezpośredniego potwierdzenia w aktach sprawy w stosunku do wniosku, którego nieprawidłowe - w ocenie skarżącego - załatwienie zainicjowało postępowanie sądowe. Sąd opierając się na oświadczeniu organu w ogóle nie ocenił, czy do realizacji wniosku "w części" doszło, czy doszło w terminie określonym przepisami u.d.i.p. oraz w jakiej "części" wniosek ten został zdaniem Sądu zrealizowany. Jednocześnie - jak wynika z punktu 1 sentencji wyroku - Sąd zobowiązał organ do zrealizowania "wniosku z dnia [...] marca 2020 r." - w całości. Znamienne jest także i to, że uzasadnienie rozstrzygnięcia odnosi się wyłącznie do części wniosku o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia tego wniosku, w zakresie, w którym umowy te zostały przekazane do Archiwum Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (stanowisko Sądu o braku nadrzędności regulacji u.n.z.a.a. wobec u.d.i.p. także nie zostało wyjaśnione). Sąd pominął natomiast ocenę postępowania organu w odniesieniu do wniosku o udostępnienie skanów umów za lata 2019-2020, stwierdzając, że "rzeczą organu będzie zatem dokonanie analizy wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. w zakresie udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta w latach 2015-2018, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu i jego rozpoznanie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej".
NSA zauważył przy tym, że w realiach tej sprawy istotne jest przypomnienie, że usunięcie (o ile takie nastąpiło) przez podmiot zobowiązany stanu bezczynności po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy bezczynność zaistniała, ani z oceny charakteru tej bezczynności. Orzeczenie sądu wydane w tym trybie ma bowiem charakter deklaratoryjny i stwierdza retrospektywnie dopuszczenie się przez organ bezczynności lub przewlekłości w okresowym czasie trwania postępowania. Sąd nie podjął zatem próby wyjaśnienia, jaki i dlaczego przyjął stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie.
NSA wskazał, iż istotną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest także fakt, że - stosownie do zarządzenia z dnia 30 lipca 2020 r. - zwrócono się do skarżącego o doprecyzowanie, czy skargę wnosi on we własnym imieniu, czy w imieniu Redakcji [...], zobowiązując skarżącego do nadesłania do Sądu stosownych dokumentów upoważniających skarżącego do reprezentowania redakcji [...]. w przypadku, gdy działa on w imieniu redakcji. Powyższe oznacza, że Sąd powziął istotne wątpliwości, co do podmiotu, który wystąpił ze skargą. Jak wynika z nagłówka wniesionej skargi, skarżącym jest "D. F. Redakcja [...].". Podany w skardze adres jest adresem ww. redakcji. Także z akt organu wynika, że wnioskodawca wprawdzie wystąpił o informację w trybie u.d.i.p. posługując się jednak służbowym adresem mailowym, administrowanym przez [...] oraz w korespondencji z organem wskazując, że redakcja [...] zmuszona będzie wystąpić ze skargą na bezczynność organu do sądu administracyjnego.
Zdaniem NSA przyjęcie, że skargę wniósł skarżący w imieniu własnym było co najmniej przedwczesne. Jak wynika z akt sprawy, wezwanie skierowane do D. F., na wskazany przez niego adres (Redakcji) zostało doręczone - co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 17 akt sprawy) - "przedstawicielowi ustawowemu". Doręczenie wezwania było zatem nieskuteczne - co oznacza, że Sąd nie mógłby przyjąć na tej podstawie, że skarżący wniósł skargę w imieniu własnym, przy czym z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd w ogóle brał pod uwagę tę część akt sprawy. Przy czym orzekanie "na podstawie akt sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej ma obowiązek wziąć pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi m.in. wówczas, gdy sąd pominie istotną część akt sprawy.
W tych warunkach, w ocenie NSA, doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. ze zobowiązaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy do rzetelnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy na podstawie akt sprawy, jednoznacznego określenia zakresu podjętego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia podstaw zajmowanego stanowiska, po jednoznacznym ustaleniu, czy zachodzą podstawy do uznania, że skarga może być traktowana jako wniesiona w imieniu własnym - nawet w przypadku odebrania na obecnym etapie sprawy stanowiska strony ją wnoszącej, potwierdzającego taki zamiar.
NSA stwierdził jednocześnie, że wobec naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., przedwczesne byłoby wyrażanie stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Doszedł bowiem do przekonania, że jeżeli przyczyną postępowania kasacyjnego i uchylenia zaskarżonego wyroku była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana niepoprawnym skonstruowaniem uzasadnienia tego orzeczenia, tj. w sposób sprzeczny z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonej bezczynności, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd orzekał w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6257/21. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody Sądu I instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Stanowiłoby to bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 p.u.s.a.
Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki: SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, publ. OSNP z 1999 r., nr 15, poz. 486; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 342/05; NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, publ. CBOSA).
Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku (wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej). W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a., por. także: J.P. Tamo: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, s. 420 - 421; uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6257/21. Zatem Sąd obowiązany był orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W powołanym wyżej wyroku NSA stwierdził, że uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. ze względu na niewyjaśnienie przez Sąd I instancji - w sytuacji rozstrzygnięcia o bezczynności organu i zobowiązania do rozpoznania wniosku D. F. z dnia [...] marca 2020 r. w całości - jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął tenże Sąd za podstawę orzekania. NSA wskazał również, że Sąd I instancji przedwcześnie uznał, że skargę wniósł skarżący w imieniu własnym w sytuacji, gdy doręczenie wezwania o doprecyzowanie skargi (w wykonaniu zarządzenia z dnia 30 lipca 2020 r.), było nieskuteczne.
Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania NSA zobowiązał Sąd I instancji do rzetelnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy na podstawie akt sprawy, jednoznacznego określenia zakresu podjętego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia podstaw zajmowanego stanowiska po jednoznacznym ustaleniu, czy zachodzą podstawy do uznania, że skarga może być traktowana jako wniesiona w imieniu własnym - nawet w przypadku odebrania na obecnym etapie sprawy stanowiska strony ją wnoszącej, potwierdzającego taki zamiar.
Uwzględniając powyższe Sąd, pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r. - w wykonaniu zarządzenia z dnia 19 kwietnia 2023 r. - zwrócił się do D. F. o sprecyzowanie, kto jest stroną składającą skargę z dnia 3 lipca 2020 r. - czy jest to D. F., czy Redakcja [...], w imieniu której działa D. F.. W przypadku wskazania, że jest to Redakcja [...] Sąd zobowiązał D. F. do nadesłania do Sądu stosownych dokumentów upoważniających go do reprezentowania Redakcji [...] w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania po rygorem uznania, że wnosi on skargę jako osoba fizyczna.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r., a więc w terminie zakreślonym przez Sąd do dokonania tej czynności, D. F. poinformował, że składając wniosek do Kancelarii Prezydenta RP o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2020 r. oraz wnosząc skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia 3 lipca 2020 r. występował jako osoba fizyczna, a nie w imieniu Redakcji [...].
Mając na względzie powyższe, nie stwierdzając podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a., Sąd poddał skargę merytorycznej ocenie.
Z akt sprawy wynika, co szczegółowo opisano już w części sprawozdawczej uzasadnienia, że D. F. w dniu [...] marca 2020 r., skierował do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - w formie wiadomości e-mail - dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej (z akt administracyjnych wynika, że obie wiadomości e-mail wysłano o godz. 11:35), a mianowicie wniosek o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia wniosku oraz wniosek o udostępnienie wykazu umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia wniosku.
Skarga na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia 3 lipca 2020 r., jak jednoznacznie wynika z treści jej uzasadnienia, dotyczy wniosku o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia wniosku.
Zatem kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała skarga D. F. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP polegająca na nierozpatrzeniu, w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia wniosku.
Mając na względzie podmiotowy i przedmiotowy zakres kontrolowanej sprawy wskazać należy, że Szef Kancelarii Prezydenta RP jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś żądana we wniosku z dnia [...] marca 2020 r. informacja w postaci skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP w ww. przedziale czasowym - posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawie publicznej jest informacją publiczną.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - informacje, które wiążą się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowią informację publiczną.
W świetle powyższego wnioskowana informacja w postaci skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 5 lit. a u.d.i.p. Mieści się bowiem w zakresie przedmiotowym informacji o majątku Skarbu Państwa - środkach z budżetu państwa wydatkowanych na cele związane z prowadzoną przez Kancelarię Prezydenta RP działalnością i realizacją zadań publicznych.
Odnosząc się do kwestii terminu rozpatrzenia ww. wniosku z dnia [...] marca 2020r. wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że organ - w trybie przewidzianym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - przedłużył termin rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia wniosku. Wprawdzie organ poinformował skarżącego - pismem z dnia [...] marca 2020 r. w formie wiadomości e-mail - o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia [...] maja 2020r., jednakże wiadomość ta stanowiła odpowiedź na wniosek o udostępnienie wykazu umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia wniosku. Z treści ww. wiadomości e-mail nie wynika, aby informacja o przedłużeniu terminu dotyczyła obydwu wniosków, a zatem i wniosku o udostępnienie skanów umów. Potwierdza to dalsza korespondencja organu z dnia [...] czerwca 2020 r., która - jakkolwiek wygenerowana w trybie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie skanów umów - dotyczy wyłącznie wniosku o udostępnienie wykazu umów i jako taka stanowi dalszy ciąg korespondencji z dnia [...] marca 2020 r.
W związku z powyższym Sąd nie podziela stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym "chociaż tekst przedłużenia [rozpoznania zapytania z dnia [...] marca 2020 r. - uwaga Sądu] został nadpisany w mailu zawierającym żądanie udostępnienia wykazu umów cywilnoprawnych, to przedłużenie odnosiło się do obydwu e-maili wniesionych w dniu [...] marca o godzinie 11:35". Nie potwierdza tego ani treść wiadomości e-mail z dnia [...] marca 2020 r., która została wysłana w trybie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie wykazu umów cywilnoprawnych, ani wiadomość z dnia [...] czerwca 2020 r., która dotyczy potrzeby doprecyzowania elementów umów, jakie miałby obejmować wykaz wnioskowanych umów.
W istocie pierwszą reakcję organu na wniosek skarżącego o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych stanowi wiadomość e-mail z dnia [...] czerwca 2020 r. W piśmie tym organ wskazał mianowicie, że akta spraw zawierające umowy z lat 2015-2018 zostały przekazane do Archiwum Prezydenta RP i stanowią materiał archiwalny w rozumieniu ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Archiwum Prezydenta RP jest archiwum wyodrębnionym, wobec tego zasady i tryb udostępniania informacji są uregulowane w ww. ustawie oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r. Jednocześnie organ wskazał, że nie posiada gotowego zbioru skanów umów, zatem z uwagi na zakres czasowy wniosku, powodujący konieczność sięgnięcia do akt niemal 500 spraw i wyselekcjonowania żądanej informacji, informacja ta, zdaniem organu, ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na tej podstawie organ zwrócił się do skarżącego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W tym miejscu Sąd stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko organu, zgodnie z którym w odniesieniu do informacji publicznych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych, w tym w Archiwum Prezydenta RP, pierwszeństwo mają unormowania szczególne, zawarte w u.n.z.a.a. oraz ww. rozporządzeniu, przed regulacjami u.d.i.p., co wynika z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach reguluje zasady gromadzenia, rejestrowania i przechowywania materiałów archiwalnych tworzących narodowy zasób archiwalny i wskazuje podmioty do tego zobowiązane. Zgodnie z treścią 22 ust. 1 u.n.z.a.a. działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego prowadzi państwowa sieć archiwalna, którą tworzą: 1) archiwa państwowe; 2) archiwa wyodrębnione; 3) archiwa zakładowe organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych; 3a) archiwa zakładowe organów jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych. W myśl art. 23 ww. ustawy działalność archiwalna obejmuje gromadzenie, ewidencjonowanie, przechowywanie, opracowanie, zabezpieczenie i udostępnianie materiałów archiwalnych oraz prowadzenie działalności informacyjnej. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że Archiwum Prezydenta RP jest archiwum wyodrębnionym, a zatem archiwum z którego materiały są udostępniane w szczególnym trybie i na szczególnych zasadach unormowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r., wydanym na podstawie art. 17 ust. 3 u.n.z.a.a. Rozporządzenie to określa sposób i tryb udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych, z wyłączeniem archiwum wyodrębnionego Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (§ 1).
Przyjąć zatem należy, że ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r., w zakresie w jakim normują dostęp do informacji (dokumentów, innych materiałów) przechowywanych w archiwach wyodrębnionych, stanowią szczególne regulacje, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt I OSK 371/15; z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2984/12; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2518/19; publ. CBOSA). W odniesieniu do informacji publicznych znajdujących się w takich archiwach ww. unormowania mają pierwszeństwo przed ogólnymi regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skoro zatem skarżący żądał udostępnienia dokumentów z zasobów archiwalnych archiwum wyodrębnionego, to wniosek w odnośnym zakresie podlegał rozpatrzeniu w odrębnym trybie, tj. na podstawie przepisów szczególnych - u.n.z.a.a. i ww. rozporządzenia wykonawczego. W takim przypadku organ powinien pisemnie poinformować skarżącego w jakim trybie może on uzyskać dostęp do wnioskowanych informacji. Organ, jak wynika z akt sprawy, uczynił to w piśmie z dnia 29 czerwca 2020r., a doprecyzował swe stanowisko w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r.
Analizując dalszy przebieg postępowania wskazać należy, że odpowiedź skarżącego odnośnie spełnienia przesłanki udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wpłynęła do organu [...] czerwca 2020 r., jednak dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. organ - uznając, że względem wniosku o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych za lata 2019 - 2020 należy wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej - zwrócił się do skarżącego - pocztą elektroniczną oraz tradycyjną - o złożenie podpisanego wniosku (podpisem elektronicznym lub własnoręcznym), a w przypadku działania w imieniu i na rzecz redakcji [...] - o wykazanie umocowania do występowania w imieniu redakcji w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Następnie, pismem z dnia [...] września 2020 r. organ poinformował skarżącego, że wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] marca 2020r. o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP za okres 2019 - 2020, tj. wobec braku przedstawienia podpisanego wniosku, jak również braku przedstawienia stosownego umocowania do działania w imieniu redakcji [...], Kancelaria Prezydenta RP - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - pozostawiła wniosek w ww. części bez rozpoznania.
Sąd nie podziela również stanowiska organu co do tego, że wobec epidemii COVID-19 termin rozpoznania przedmiotowego wniosku z dnia [...] marca 2020 r. uległ zawieszeniu od dnia 14 marca 2020 r. na mocy art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-29, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ww. ustawy o zwalczaniu COVID-19, który wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r., "w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 6) postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. Należy zatem przyjąć, że od dnia 31 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych. Zgodnie z art. 15zzs ust. 10 ustawy o zwalczaniu COVID-19, w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11).
Powyższa okoliczność pozostaje jednak bez wpływu na ocenę terminowości rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca wprost wskazał w art. 15zzs ust. 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19, iż wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w art. 15zzs ust. 1, nie dotyczy terminów w rozpoznawanych przez sądy między innymi w sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Art. 14a ustawy o zwalczaniu COVID-19 wprowadził kategorię spraw "pilnych" (art. 14a ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19). W art. 14a ust. 5 tej ustawy określono, że "sprawami pilnymi, o których mowa w ust. 3, są sprawy, w przypadku, których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd oraz sprawy wniosków o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności". Ustawodawca zatem statuował zasadę, że zawsze, jeśli z przepisu wynika inny, szybszy w stosunku do zwykłych terminów procesowych, termin rozpoznania danej kategorii spraw - dla tego rodzaju sprawy nie mogą zostać zawieszone terminy na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID. Skoro zatem w art. 21 u.d.i.p. dla spraw z zakresu informacji publicznej wyznaczone są inne, krótsze terminy rozpoznawania ich przed sądami administracyjnymi uznać należy, iż należą one do kategorii "spraw pilnych", o której mowa w art. 14a ust. 5 ustawy o zwalczaniu COVID-19, a zatem bieg terminów dla rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie podlegał zawieszeniu na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o zwalczaniu COVID-19.
Powyższy pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach: z dnia 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 4923/21 oraz z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 7187/21 (publ. CBOSA).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że termin rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia wniosku nie został przez organ przedłużony w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ani nie podlegał zawieszeniu na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i 10 ww. ustawy o zwalczaniu COVID-19. Oznacza to, że termin do rozpatrzenia wniosku upłynął w dniu [...] marca 2020 r. (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Do tej daty organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w przewidziany prawem sposób. Uczynił to dopiero - w części wniosku dotyczącej udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP od maja 2015 r. do 2018 r. - w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. prawidłowo informując skarżącego, że w tym zakresie przysługuje odrębny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), zaś w części wniosku dotyczącej udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP w latach 2019 - 2020 - w piśmie z dnia [...] września 2020 r. prawidłowo pozostawiając wniosek w ww. zakresie bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia przez skarżącego braku formalnego wniosku w zakreślonym terminie (art. 64 § 2 k.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że czynności zmierzające do załatwienia drugiej części wniosku organ podjął w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. (wzywając skarżącego do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc również po upływie terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Oznacza to, że organ popadł w stan bezczynności w rozpatrzeniu całości przedmiotowego wniosku, przy czym bezczynność ta ustała do daty wyrokowania. Sąd nie miał zatem podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o co wnioskował skarżący. Sąd stwierdził jednak, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia wniosku. Czynności organu prowadzące do rozpatrzenia tego wniosku, jakkolwiek ostatecznie prawidłowe na gruncie u.d.i.p., zostały podjęte z naruszeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Bezczynność organu, w ocenie Sądu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował kiedy stan bezczynności ma charakter rażący, zatem uprawniony jest pogląd, że prawo do takiej kwalifikacji bezczynności zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16; publ. CBOSA). W rozstrzyganej sprawie Sąd uznał, że bezczynność organu była znacząca, mimo że nie było to uzasadnione stopniem skomplikowania sprawy. Pierwsza część wniosku (o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych za lata 2015 - 2018) została przez organ załatwiona pismem informacyjnym z dnia [...] czerwca 2020 r., a więc po upływie ponad trzech miesięcy, zaś druga część wniosku (o udostępnienie skanów tychże umów za lata 2019 - 2020) po upływie sześciu miesięcy od daty złożenia wniosku. Niemniej jednak Sąd uwzględnił argumentację organu, że na trudność w terminowym procedowaniu sprawy wpłynęły okoliczności przedstawione w odpowiedzi na skargę, tj. wprowadzone w Kancelarii Prezydenta RP ograniczenia sanitarne związane ze stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii COVID-19, w tym sytuacja personalna w organie wynikająca ze zdalnego świadczenia pracy przez większość pracowników Kancelarii, które uniemożliwiało bezpośredni dostęp do akt spraw. Sąd wziął również pod uwagę fakt, że organ ostatecznie rozpoznał wniosek przed datą wyrokowania. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa.
Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.