II SAB/Wa 404/12

II SAB/Wa 404/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Ewa Pisula-Dąbrowska
Stanisław Marek Pietras /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 623/13 - Wyrok NSA z 2013-07-30
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1, 2, 3, 4, 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. A. z siedzibą w W. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej (dotyczy raportów technicznych wraz z poprawkami opracowanych przez Konsultanta w ramach Umowy zawartej pomiędzy GDDKiA a Konsultantem) 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku B. S. A. z siedzibą w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B. S. A. z siedzibą w W. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2012 r. B. S. A., złożyła w siedzibie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o udzielenie drogą elektroniczną lub w formie kserokopii na adres przedstawiciela wykonawcy T. S. informacji publicznej w postaci raportów technicznych (wraz ze wszystkimi poprawkami – jeśli były), które zostały opracowane przez Konsultanta w ramach umowy o zamówienie publiczne – Umowa nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zawartej z GDDKiA na "Zarządzanie projektem unijnym w zakresie budowy drogi [...].
Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad odpowiedziała, że raporty nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie podlegają udostępnianiu w trybie jej przepisów i mają charakter ekspertyz sporządzonych na rzecz GDDKiA, zawierających wypowiedzi ocenne, postulatywne, które mogą być wykorzystane w zarządzaniu Budową [...]. Nie są natomiast zawarte w nich dane lub fakty będące podstawą konkretnych rozstrzygnięć GDDKiA. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Natomiast w dalszej części powołano się na stanowisko judykatury dodając, że okoliczności złożenia wniosku w przedmiocie raportów technicznych, a także sama jego treść może uprawdopodabniać złą wiarę wnioskodawcy, a realizacja żądania mogłaby pociągnąć za sobą zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania urzędu i realizacji jego statutowych zadań.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca B. S. A. wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku [...] czerwca 2012 r. nr [...] dostarczonego w dniu [...] czerwca 2012 r. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – przedstawiła stan bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś – powołując się na stosowne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej – stwierdziła, że żądana informacja ma walor informacji publicznej, bowiem jest nią każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a zatem obejmować będzie treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ogólnie rzecz ujmując, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi lub też w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną będą nie tylko treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez wymienione podmioty, ale również i te, których używają przy realizacji zadań nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich. W przedmiotowej sprawie wykonanie raportu zostało zlecone Konsorcjum firm: [...] w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych - Umowa nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Wykonanie raportów zostało więc sfinansowane ze środków publicznych w trybie zamówienia publicznego, a ich treść dotyczy w sposób bezpośredni spraw publicznych, tj. realizacji kontraktu: [...], który to Kontrakt też jest finansowany ze środków publicznych. Ten istotny w sprawie aspekt powoduje, iż zastosowanie ma w tym przypadku art. 139 ust. 3 ustawy Prawo o zamówieniach publicznych, który choć wprost nie reguluje materii jawności dokumentów związanych z wykonywaniem umowy o udzielenie zamówienia publicznego, to zapewniając jawność umowy odsyła do zasad udostępnienia informacji określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem B., przedmiotowe raporty mają charakter opinii technicznych o szczególnym znaczeniu dla interesu publicznego, ponieważ zawierają informacje o problemach technicznych i poważnych zmianach w dokumentacji projektowej, na podstawie której realizowana jest publiczna droga ekspresowa i tym samym bezpośrednio dotyczą bezpieczeństwa wszystkich użytkowników tej drogi. Skarżąca nie polemizuje z eksperckim charakterem raportów, skoro taki charakter przypisuje im organ, jednakże nie sposób zakwestionować, że Raporty te mają przede wszystkim charakter techniczny. W załączniku do umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zawartej pomiędzy organem reprezentującym Skarb Państwa oraz Konsultantem czytamy: "Konsultant będzie sporządzał raporty w czasie trwania Umowy w zakresie określonym poniżej: (...) 5. Raport techniczny: Raport ten będzie informował o problemach technicznych, jakie wystąpiły w trakcie realizacji robót. Taki raport będzie wymagany, kiedy wystąpią poważne zmiany w dokumentacji projektowej. Raport techniczny powinien zawierać:
założenia na podstawie których została opracowana dokumentacja projektowa,
zestawienie wszystkich nowych założeń projektowych konieczne do oceny zaproponowanej zmiany,
zestawienie rysunków powykonawczych pokazujących lokalizację i szczegółowe wymiary wszystkich wykonanych robót do dnia sporządzenia raportu,
kopie wszystkich wcześniej zatwierdzonych zmian projektowych i innych zmian,
kopie kalkulacji cen jednostkowych z oferty Wykonawcy Robót, które będą występowały w związku z wprowadzaną zmianą,
opis przyjętych projektowych założeń i różnice w założeniach projektowych w stosunku do oryginalnych, ofertowych rozwiązań,
nowy przedmiar pozycji kosztorysowych i koszty odpowiadające proponowanym zmianom projektowym w porównaniu z ofertą Wykonawcy Robót,
rysunki pokazujące dokładną lokalizację proponowanych zmian projektowych."
Nie jest zatem trafny argument organu, że raporty nie zawierają danych lub faktów będących podstawą konkretnych rozstrzygnięć GDDKiA, skoro właśnie przedstawienie tych danych i faktów jest głównym przedmiotem raportów. Wiedza o problemach technicznych i wynikających z nich poważnych zmianach w dokumentacji projektowej, które mogą wystąpić podczas realizacji umowy może również posłużyć do prawidłowego zarządzania Budową [...], której wykonawcą jest Konsorcjum z firmą B. jako Liderem, jak również być podstawą konkretnych rozstrzygnięć GDDKiA w tym zakresie. Uzasadnianie przez organ odmowy udostępnienia B. informacji publicznej okolicznościami złożenia wniosku, a także samą treścią wniosku uprawdopodabniającą rzekomą złą wiarę wnioskodawcy jest nieuprawnione i niezrozumiałe, nie mówiąc już o tym, że nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy. Co znamienne, organ nie wskazał jakie to okoliczności i jakie sformułowania wniosku B. dawałyby mu prawo do wypowiadania podobnych krzywdzących opinii. Nie ma też przepisu, który dawałby organowi prawo do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na rzekomą złą wiarę wnioskodawcy. Skarżąca podkreśliła, że działa dla dobra budowy [...], bo tylko takie działanie leży w jej interesie jako wykonawcy tej budowy. Ponadto stwierdzenie organu, że realizacja żądania – udostępnienie raportów technicznych dla budowanej obecnie drogi publicznej – mogłaby pociągnąć za sobą zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania urzędu i realizacji jego statutowych zadań. Stwierdzenie to jest absolutnie zaskakujące i niepokojące, zwłaszcza w kontekście faktu, że przedmiotem wniosku są raporty, których zadaniem jest identyfikacja problemów technicznych i wynikających z nich poważnych zmian w dokumentacji projektowej (a więc i weryfikacja prawidłowości sporządzonej dokumentacji projektowej), na podstawie której budowana jest obecnie droga publiczna. W tej sytuacji, mając choćby na uwadze bezpieczeństwo przyszłych użytkowników drogi, przedmiotowe raporty tym bardziej winny być jawne i poddane kontroli społecznej. Z kolei Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a raporty zostały wytworzone na zlecenie i odnoszą się do podmiotu wykonującego funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez niego zadań władzy publicznej i gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa, a w dalszej części wskazano na orzecznictwo sądów.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasową argumentację oraz ustalenia faktyczne i prawne powołano się na orzecznictwo co do tego, że informacja publiczna musi dotyczyć faktów, a nie kwestii ocennych czy postulatywnych i nie dotyczy materiałów sprowadzających się do wewnętrznych koncepcji oraz dokumentów prywatnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1. decyzje administracyjne;
2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;
8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.
Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej,
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).
Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy w zestawieniu z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), w myśl którego centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie budzi wątpliwości fakt, że powyższy organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej.
Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dodać ponadto należy, że – a co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie – zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Niezależnie od powyższego w myśl cytowanego przepisu, informacją publiczną są dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Stąd też w niniejszym stanie faktycznym, przedmiotowy raport z weryfikacji jest informacją publiczną, ponieważ odnosi się do działalności organu, w zakresie przygotowania i koordynowania budowy drogi [...]. Tytułem uzupełnienia co do faktu, iż żądanie zawarte we wniosku skarżącej posiada walor informacji publicznej dodać należy, że raport ma charakter techniczny, a nie prawny i był realizowany w trybie zamówienia publicznego, tj. z funduszy publicznych. Stosownie zaś do treści art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, do umów w sprawach zamówień publicznych zastosowanie mają przepisy o dostępie do informacji publicznej.
Reasumując, informacją publiczną jest żądany we wniosku raport tym bardziej, że organ znajduje się w jego posiadaniu i w żadnym wypadku nie ma on charakteru prywatnego, zaś ewentualna zła wiara skarżącej – na co powołuje się organ – nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia przy udzielaniu informacji publicznej. Podobnie rzecz się ma ze stwierdzeniem organu, iż realizacja żądania mogłaby pociągnąć za sobą zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania urzędu i realizacji jego statutowych zadań, bowiem jeśli istnieje owo – jak można się jedynie domyślać – ograniczenie, to w tej sytuacji organ może zastosować przewidziane prawem środki, tj., wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącej, czy też celowego wprowadzania jej w błąd. Z tego też samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.