II SAB/WA 403/25

II SAB/Wa 403/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski.
Danuta Kania
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 art. 120 art. 149 par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 4 art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. A. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpatrzenia wniosku P. A. z dnia [...] marca 2023 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz P. A. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] marca 2023 r. P. A. zwrócił się do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Ekspertyz i opinii prawnych zamówionych lub sporządzonych przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji na potrzeby postępowania w sprawie przedłużenia koncesji dla stacji [...] zakończonego wydaniem decyzji o udzielenie koncesji na kolejny okres o numerze [...] z dnia [...] września 2021 r. 2. Wskazanie czy ww. opinie były udostępniane innym organom administracji lub władzy państwowej (w tym sądom lub prokuraturze), a jeśli tak, to kiedy, na potrzeby jakiego postępowania i o jakiej sygnaturze akt lub znaku sprawy oraz komu zostały udostępnione.
Odpowiadając na wniosek, Prezes KRRiT w piśmie z [...] marca 2023 r. wskazał, że w zakresie pkt 1 wniosku żądana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej, z kolei w zakresie pkt 2 wniosku jest to informacja publiczna, lecz żądane dokumenty znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VI SAB/Wa 201/21. Organ zwrócił również uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź aktywność o charakterze technicznym, stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej, osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służącym realizowaniu przyznawanych zadań i kompetencji. Nie sposób uznać, że cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu, najdrobniejszy przejaw działalności osób piastujących funkcję organu, czy zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ, stanowi informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu. Organ zaznaczył, iż dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Niejednokrotnie opinie prawne są ze sobą sprzeczne i stąd powstaje konieczność korzystania z kilku źródeł opiniowania. Autorzy opinii prawnych nie podejmują się wykonania dzieła zakładając, że będzie ono publicznie dostępne, a takie założenie w zleceniu determinowałoby zupełnie inne stawki wykonania takiego dzieła, które dla organu mogłyby być nieosiągalne budżetowo. Organ mając na uwadze powyższe podkreślił, że wykonana analiza przy pomocy opinii prawnych służy jedynie Przewodniczącemu i Członkom Krajowej Rady dla celów utarcia poglądów wewnętrznie. Posiedzenia KRRiT odbywają się niejawnie, w związku z czym nie może dochodzić przez retencję dokumentów wewnętrznych do ujawniania sposobu kształtowania ostatecznego poglądu wyrażanego już w formule władczej oraz jawnej. Wspomniana analiza nie ma charakteru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wskazany w przepisie wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest dokument stanowiący oświadczenie woli lub wiedzy oraz skierowany na zewnętrz. Wspomniana analiza nie jest zaś skierowana na zewnątrz KRRiT lecz, jak zaznaczono powyżej - jedynie do celów wewnętrznych KRRiT. Dodatkowo organ wskazał na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu z dnia 13 listopada 2013 r. P 25/12 - OTK -A 2013, nr 8 poz. 122, w którym Trybunał podkreślił, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien myślowy proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale które nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Nadto organ zwrócił uwagę, że wniosek P. A. jest wnioskiem kolejnym, składanym tym razem w imieniu własnym, a nie jako [...]. Dwukrotne wnioski o dostęp do dokumentów wewnętrznych Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie mogły być uwzględnione z uwagi na brak kompetencji kontrolnych posła względem organu konstytucyjnego oraz z uwagi na obawę naruszenia dóbr osobistych autorów dzieł w postaci opinii prawnych. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sadowych.
P. A. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2023r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący podnosił, iż Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jest konstytucyjnym organem władzy publicznej. Jednocześnie Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest odpowiedzialny za kierowanie jej pracami, reprezentowanie na zewnątrz oraz wykonywanie zadań określonych w ustawie. Tym samym nie budzi wątpliwości, iż Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przedmiotowe stanowisko potwierdzone zostało w judykaturze: "Mając na uwadze, że Krajowa Rada jest organem kolegialnym, zasady jej reprezentacji zostały określone w art. 10 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, Przewodniczący Krajowej Rady kieruje jej pracami, reprezentuje Krajową Radę oraz wykonuje zadania określone w ustawie. Tym samym w przypadku uwzględnienia skargi sformułowanej jako bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w rozpoznaniu wniosku zasadnym jest zobowiązanie Przewodniczącego Rady do rozpoznania wniosku, albowiem to Przewodniczący kieruje pracami Rady i reprezentuje Radę, natomiast Rada jako organ kolegialny nie jest reprezentowana w inny sposób." (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt IOSK 3502/18).
Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy o dostępie informacji publicznej.
W ocenie skarżącego oba pytania wniosku z dnia [...] marca 2023 roku dotyczą informacji publicznych, które powinny być wnioskodawcy udostępnione w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na gruncie analogicznej sprawy uznał: "W ocenie Sądu zarówno ww. ekspertyza wykonana przez H. K, jak i umowa z H. K. na sporządzenie wzmiankowanej ekspertyzy stanowią informację o sprawach publicznych, są więc informacją publiczną. Ekspertyza sporządzona przez H. K. zatytułowana" (...) zwana dalej "(...)" została włączona do akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. (...) Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich." (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 23 maja 2018 r., II SAB/Wa 54/18).
Skarżący wskazał, że mając na uwadze, iż w oparciu o wnioskowane przez skarżącego opinie została przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji wydana decyzja z dnia [...] września 2021 roku w przedmiocie udzielenia koncesji na kolejny okres, bez wątpienia sporządzone na zlecenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji ekspertyzy stanowią informację publiczną i winny zostać skarżącemu udostępnione.
Ponadto, skarżący podnosił, iż w zakresie drugiego pytania wniosku organ co prawda przyznaje, iż przedmiotowa informacja stanowi informację publiczną, jednocześnie nie udzielając odpowiedzi na pytanie skarżącego. Przewodniczący Krajowej Rady poprzestaje jedynie na stwierdzeniu, że "dokumenty znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VI SAB/Wa 201/21." Jednocześnie organ nie odnosi się do przedmiotowej kwestii w uzasadnieniu pisma.
W ocenie Skarżącego, powyższego stwierdzenia nie można uznać za odpowiedź na pkt 2 wniosku, albowiem skarżący nie zwraca o dokumenty znajdujące się w aktach postępowania sądowego lecz o informacje o udostępnieniu opinii innym organom, którymi organ bez wątpienia dysponuje. Nie sposób również przyjąć aby organ z uwagi na przekazanie akt postępowania administracyjnego do Sądu nie był w stanie udzielić odpowiedzi na postawione przez skarżącego pytanie. Skarżący wskazał nadto, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa 201/21 zapadł w dniu 27 kwietnia 2022 roku. Z uwagi na skargę kasacyjną wniesioną przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji akta sprawy zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 10 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w przedmiotowej sprawie (sygn. akt II GSK 1391/22). Nie sposób jest zatem przyjąć zdaniem skarżącego, iż odpowiadając na pismo skarżącego z dnia [...] marca 2023 roku Przewodniczący KRRIT nie wiedział o zapadłym w sprawie orzeczeniu oraz związanym z przedmiotowym faktem zwrotem akt postępowania do organu, które nawet jeśli nie nastąpiło do dnia sporządzenia odpowiedzi na wniosek skarżącego, z pewnością powinno niebawem nastąpić. Jednocześnie bez wątpienia wniosek strony (pkt 2 pisma z dnia [...] marca 2023 roku) nie dotyczył udostępnienia dokumentów, lecz przekazania informacji, którą Przewodniczący Rady dysponuje. Ponadto z odpowiedzi organu nie wynika aby w aktach postępowania o sygn. VI SAB/Wa 201/21 znajdowały się jakiekolwiek dokumenty świadczące o udostępnieniu innym organom administracji lub władzy państwowej opinii wydanych na potrzeby postępowania przed KRRiT.
Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji reprezentowany przez adwokata wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2023 roku udzielił informacji publicznej w pkt 2 wskazując sygnaturę i sąd do którego przesłano akta postępowania sprawy z żądanymi dokumentami. Brak było podstaw do udzielania informacji o znaku sprawy, bowiem taki nie istnieje oraz informacji komu zostały udostępnione, gdyż organ nie posiada takiej wiedzy, gdy akta są przekazywane do podmiotu urzędowego, jakim jest sąd a nie konkretnej osoby. Odpowiedź zatem była precyzyjna w granicach wiedzy Organu i pełna. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie jest dysponentem informacji poruszanych przez skarżącego obecnie w skardze tj. obiegu dokumentów w sądach administracyjnych. Przy czym Przewodniczący KRRiT zauważa, że wniosek dotyczył "decyzji o udzielenie koncesji", a organ wydał "koncesję", zaś koncesja dotyczyła Spółki "[...]" S.A. a nie stacji "[...]", gdyż to jest jedynie program telewizyjny. Nie można zatem zarzucić Organowi braku należytego rozpoznania sprawy, pomimo oczywistego braku precyzji wniosku, którego sformułowanie obecnie staje się podstawą do zarzutu bezczynności Organu.
Organ wskazał, że w odniesieniu do punktu 1 wniosku wyjaśniono skarżącemu, że informacja o ekspertyzach i opiniach prawnych nie jest informacją publiczną. Jeżeli przyjąć, że skarżący pytał o informację o takich dokumentach, to należy uznać, że taki dokument nie jest w posiadaniu Organu. Z kolei jeżeli przyjąć, że Skarżący żądał przesłania mu skanów ekspertyz i opinii prawnych, to z jednej strony Organ musiałby posiadać te dokumenty, a one zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z drugiej strony - gdyby je posiadał - one, jako dokumenty wewnętrzne, nie podlegają udostępnieniu i nie stanowią informacji publicznej. Organ podtrzymał twierdzenie, że żądane dokumenty stanowią dokumenty wewnętrzne i jako takie nie stanowią informacji publicznej (zob. wyroki NSA z dnia 27.01.2012 r., I OSK 2130/11, z dnia 15 lipca 2010 r. I OSK 707/10 oraz z dnia 20.9.2016 r. I OSK 2649/15). Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że wykonana w Biurze Prezydialnym Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji analiza przy pomocy opinii prawnych służy jedynie Przewodniczącemu i Członkom Rady dla celów utarcia poglądów wewnętrznie.
Posiedzenia Rady odbywają się niejawnie, w związku z czym nie może dochodzić przez retencję dokumentów wewnętrznych do ujawniania sposobu kształtowania ostatecznego poglądu wyrażanego już w formule władczej oraz jawnej. Organ w takim przypadku pozbawiałby się jakiekolwiek możliwości zachowania sposobu kształtowania poglądów w granicach kompetencji mu przyznanych ze szkodą dla mechanizmu wydawania dalszych decyzji władczych, bowiem ujawnianie tego mechanizmu szerokiej opinii publicznej na etapie sporządzania dokumentacji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej dla rozstrzygnięcia, umożliwiać będzie stronie postępowania zwalczanie każdego stanowiska w toku postępowania sądowo - administracyjnego i będzie pozbawiać Organ możliwości obrony wypracowanego stanowiska. Interpretacja zmierzająca do nakazania Organowi udostępnienia wszelkich dokumentów wewnętrznych w skrajnym przypadku może prowadzić do wypracowania mechanizmu ujawniania dokumentów posiedzeń niejawnych, co jest obejściem przepisu prawa o niejawności. Organ zaznaczył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji (przykładowo wyrok NSA I OSK 2777/16). Znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku także mają przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, które przewidują w art. 6 ograniczenie retencji danych w postaci dokumentów chronionych prawem autorskim i prawami pokrewnymi oraz powiązanych z depozytami znajdującymi się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, o ile ich właściciele umownie wyłączyli możliwość ich udostępniania lub przekazywania w całości lub w określonym zakresie.
Organ wskazał m.in., że jeżeli skarżący stanie się stroną postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt VI SAB/Wa 201/21 to w tym trybie uzyska dostęp do akt sprawy bez naruszania przepisów prawa. Jednak, wedle wiedzy Organu, skarżący nie ma uprawnień strony w tym postępowaniu, co Sąd może zweryfikować z urzędu.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2023 r. podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze z dnia [...] kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu dodał m.in., że z odpowiedzi na wniosek skarżącego nie wynika, iż czy organ udostępnił wnioskowane opinie jedynie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na potrzeby postępowania o sygn. akt VI SAB/Wa 201/21 czy też udostępniał wnioskowane dokumenty innym organom administracji lub władzy państwowej. Nie sposób jest przyjąć również, iż organ nie ma możliwości udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie jedynie z uwagi na fakt przekazania akt sprawy do sądu administracyjnego. Pełnomocnik podniósł, że bez wątpienia w aktach ww. postępowania znajdują się opinie sporządzone na zlecenie organu jednakże nie wynika z nich fakt udostępnienia opinii innym podmiotom - z uzasadnienia wyroku wyraźnie wynika, iż "Pismem z [...] września 2021 r. Dyrektor Departamentu Prawnego KRRiT przekazała pismem wewnętrznym do Dyrektora Departamentu Regulacji KRRiT kopie trzech opinii prawnych - [...] W. M. i [...] K. S. z [...] lipca 2021 r., [...] M. 5. z [...] czerwca 2021 r. i [...] P. S. z [...] czerwca 2021 r. " (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 roku, sygn. akt VI SAB/Wa 201/21). Co więcej organ w odpowiedzi na wniosek skoncentrował się na "dokumentach", a nie jak wskazuje w odpowiedzi na skargę "informacjach o ekspertyzach i opiniach prawnych" bądź "dokumentach". Niewątpliwie organ nawet pomimo przekazania akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinien posiadać kolejne egzemplarze bądź kopie sporządzonych ekspertyz bądź opinii, w szczególności mając na uwadze fakt, iż dokumentacja przekazywana była członkom organu kolegialnego.
W zakresie argumentacji organu dotyczącej pkt 1 wniosku skarżącego pełnomocnik wskazał na niespójność argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, w szczególności porównując ją z treścią uzasadnienia odpowiedzi na wniosek skarżącego, gdzie organ podnosił jedynie, iż "żądana dokumentacja nie stano\vi informacji publicznej nie wskazując, iż wnioskowane dokumenty nie są w posiadaniu organu. Co istotne z odpowiedzi na wniosek nie wynika nawet czy organ zlecił sporządzenie ekspertyz i opinii prawnych czy ile takich ekspertyz i opinii powstało na potrzeby postępowania - poprzestając na stwierdzeniu, iż wnioskowana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej. Ponadto za całkowicie niewiarygodne należy uznać wyjaśnienia organu, iż wobec przekazania akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie posiada on wiedzy czy zlecał na potrzeby konkretnego postępowania wykonanie ekspertyz i opinii, jeśli tak to ile ich powstało, przez jakie podmioty zostały wykonane i czego dotyczyły, skoro dane te wynikają z treści wyroku, niewątpliwie znanego organowi, skoro sporządził on skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (w orzeczeniu udostępnionym w Centralnej Bazie Orzeczeń dane autorów opinii zostały zanonimizowane). Również mało prawdopodobne jest by organ nie posiadał po przekazaniu akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kolejnych egzemplarzy czy kopii sporządzonych na zlecenie organu opinii. Skarżący podtrzymał stanowisko, że nie sposób jest zrównywać wewnętrzne notatki, o których mowa w przywołanych w odpowiedzi na skargę orzeczeniach z ekspertyzami i opiniami prawnymi sporządzonymi na zlecenie organu przez profesjonalny podmiot i odgrywającymi zasadniczą rolę w procesie podejmowania decyzji przez ten organ.
Przedmiotowe stanowisko było wielokrotnie potwierdzane przez sądy administracyjne m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 roku: "Opinie i ekspertyzy sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p. Pełnią funkcję służebną w procesie podejmowania decyzji przez najwyższy organ władzy wykonawczej i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. " (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 roku, sygn. akt I OSK 2130/11).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 328/23 zobowiązał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpoznania wniosku skarżącego P. A. z [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącego P. A. kwotę 580 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2025 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 651/24, po rozpoznaniu na rozprawie skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 328/23 w pkt 1. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w pkt 2. zasądził od P. A. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji kwotę 477 (słownie: czterysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że nie doszło do spełnienia przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę. Sąd I instancji nie wskazał podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnił. Nie wyjaśnił bowiem na jakiej podstawie prawnej uznał, że żądane we wniosku z [...] marca 2023 r. skarżącego ekspertyzy i opinie prawne uznał za informacje publiczne. Tymczasem kwestia ta stanowiła istotę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Bowiem organ broniąc się przed zarzutem bezczynności twierdził, że żądana w punkcie pierwszym wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej, ponieważ dotyczy dokumentów wewnętrznych a to uwalniałoby organ od tego zarzutu.
Sąd I instancji ograniczył swoje uzasadnienie w tym zakresie do wskazania, że podziela wykładnię zaprezentowaną w wyroku NSA z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1741/13, iż umowy o pracę lub innego rodzaju umowy zawierane z osobami zatrudnionymi w sądzie stanowią informację publiczną, które to rozważania są całkowicie nieuzasadnione, jako, że nie są związane z przedmiotem niniejszej sprawy. Wniosek skarżącego z [...] marca 2023 r. nie obejmował umów zawieranych przez organ z autorami ekspertyz i opinii, a ekspertyzy i opinie są dokumentami dalece odmiennymi od umów o ich wykonanie.
Nadto Sąd I instancji nie odniósł się do treści skargi i odpowiedzi na skargę w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego wyroku, w szczególności z uwagi na fakt, iż nie skonfrontował treści informacji objętej punktem 1 wniosku z normami definiującymi pojęcie informacji publicznej, wyrażonymi w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust 1 i 2 u.d.i.p., ani z dorobkiem judykatury i doktryny w zakresie pojęcia dokumentu wewnętrznego, na które to powołuje się organ. Sąd I instancji zaniechał wskazania jakichkolwiek cech dokumentów objętych wnioskiem przemawiających za odmową ich kwalifikacji jako dokumentów wewnętrznych. Co prawda Sąd I instancji stwierdził, że objęte wnioskiem ekspertyzy i opinie prawne stanowią informację publiczną (bez wskazania podstawy prawnej) z uwagi na ocenę stacji [...] dokonaną przez ten Sąd, jednak trudno dociec z jaką podstawą prawną Sąd wiąże swoje rozważania dotyczące profilu stacji i społeczeństwa śledzącego jej programy jako mającymi wpływ na kwalifikację żądnych ekspertyz i opinii jako informacji publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż kwestią sporną w sprawie było również to, czy organ prawidłowo rozpoznał punkt 2 wniosku z [...] marca 2023 r. Organ twierdził, że nie mógł udzielić tych informacji ponieważ akta sprawy przekazał do sądu. Natomiast skarżący był zdania, że nie była to przeszkoda do udzielenia informacji z punktu 2 wniosku i przedstawił swoją argumentację. Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii jednym zdaniem. Stwierdził bowiem, że "to, iż w pozostałym zakresie informacja nie może zostać udostępniona bowiem dokumenty zostały przekazane do innej sprawy w WSA w Warszawie (pismo z dnia [...] marca 2023 r.) oznacza, że Organ uchybił ustawowemu – 14 dniowemu terminowi." To doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, iż "zachodzą podstawy do stwierdzenia, że pozostaje on (organ) w bezczynności". Trudno doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakiejkolwiek argumentacji faktycznej i prawnej na poparcie tego stanowiska. Co prawda skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną podaje okoliczności świadczące o tym, że organ w chwili rozpoznania wniosku dysponował już aktami, bowiem zostały już zwrócone przez Sąd ale są to okoliczności niezweryfikowane przed Sądem I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiały ocenę pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.
Sąd zwrócił się do pełnomocnika organu o nadesłanie informacji żądanej w punkcie 1 wniosku. Pełnomocnik organu w piśmie z dnia [...] lipca 2025 r. wyjaśnił, że nie jest dysponentem oryginałów lub poświadczonych za zgodność oryginałem kopii dokumentów stanowiących przedmiot punktu 1 wniosku, stąd nie może zrealizować wezwania. Jednocześnie poinformował, że wskazane dokumenty znajdują się w aktach koncesyjnych właściwego podmiotu. Organ w odpowiedzi na wezwanie Sądu do nadesłania żądanej przez wnioskodawcę w punkcie 1 informacji publicznej, w piśmie z dnia [...] lipca 2025 r. poinformował Sąd, że przedmiotowe ekspertyzy i opinie prawne stanowią dokumenty wewnętrzne, nieznajdujące się w aktach postępowania prowadzonego z wniosku Skarżącego z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Organ wskazał, że wewnętrzny charakter opinii prawnych i ekspertyz wynika z samego rodzaju dokumentu, a nie jego treści. Podniósł, że dokumenty objęte pkt. 1 wniosku P. A. nie przedstawiają stanowiska organu, nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, nie były wiążące co do sposobu załatwienia sprawy i służyły jedynie wewnętrznej wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 58-59).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej także p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym i prezentuje go także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozpoznając sprawę ponownie Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 651/24. Stosownie do art. 190 ustawy p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Charakter wiążący dla wojewódzkiego sądu administracyjnego mają też wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11,orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
Przechodząc do istoty sprawy, z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślenia wymaga, że przepisy p.p.s.a.
nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak,
że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś,
H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu
ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku,
a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwana dalej u.d.i.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. Wskazania wymaga, że do zadań KRRiT należy, zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy, m.in.: projektowanie w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów kierunków polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji; określanie, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez dostawców usług medialnych oraz dostawców platform udostępniania wideo; podejmowanie, w zakresie przewidzianym ustawą, rozstrzygnięć w sprawach koncesji na rozpowszechnianie programów, wpisu do rejestru programów, zwanego dalej "rejestrem", oraz prowadzenie tego rejestru; upowszechnianie umiejętności świadomego korzystania z mediów (edukacji medialnej) oraz współpraca z innymi organami państwowymi, organizacjami pozarządowymi i innymi instytucjami w zakresie edukacji medialnej; prowadzenie badań i dokonywanie oceny realizacji stanu edukacji medialnej, w tym oceny działań dostawców usług medialnych i dostawców platform udostępniania wideo w tym zakresie.
Podkreślenia wymaga przy tym, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jest organem kolegialnym, zasady jej reprezentacji zostały określone w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1722), zgodnie z którym, Przewodniczący Krajowej Rady kieruje jej pracami, reprezentuje Krajową Radę oraz wykonuje zadania określone w ustawie. Tym samym w przypadku skargi na bezczynność, to Przewodniczący KRRiT jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. (v. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3502/18).
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1
i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja
o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.c u.d.i.p.), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.e u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W przypadku dokumentów urzędowych chodzi o dokumenty podpisane przez funkcjonariuszy publicznych - treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
W ocenie Sądu żądane we wniosku z dnia [...] marca 2023 r. informacje, tj. żądane zarówno w punkcie 1 jak i 2, stanowią informację publiczną. Żądanie punktu 1 wniosku dotyczyło udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1. Ekspertyz i opinii prawnych zamówionych lub sporządzonych przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji na potrzeby postępowania w sprawie przedłużenia koncesji dla stacji [...] zakończonego wydaniem decyzji o udzielenie koncesji na kolejny okres o numerze [...] z dnia [...] września 2021 r., zaś w punkcie 2 wniosku żądano udzielenia informacji, czy ww. opinie były udostępniane innym organom administracji lub władzy państwowej (w tym sądom lub prokuraturze), a jeśli tak, to kiedy, na potrzeby jakiego postępowania i o jakiej sygnaturze akt lub znaku sprawy oraz komu zostały udostępnione.
Sąd nie podzielił tym samym twierdzenia organu wyrażonego w odpowiedzi do wnioskodawcy z dnia [...] marca 2023 r., że żądana w punkcie 1 wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej. W ocenie organu, którą to ocenę organ podtrzymał w odpowiedzi na skargę, żądane ekspertyzy i opinie prawne "zamówione lub sporządzone przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji na potrzeby postępowania w sprawie przedłużenia koncesji dla stacji [...] zakończonego wydaniem decyzji o udzielenie koncesji na kolejny okres o numerze [...] z dnia [...] września 2021 r." stanowią dokumenty wewnętrzne i nie są nośnikiem informacji publicznej. Podniesiono m.in., że wykonana analiza przy pomocy opinii prawnych służy jedynie Przewodniczącemu i Członkom Krajowej Rady dla celów utarcia poglądów wewnętrznie. Wskazano, że posiedzenia KRRiT odbywają się niejawnie, w związku z czym nie może dochodzić przez retencję dokumentów wewnętrznych do ujawniania sposobu kształtowania ostatecznego poglądu wyrażanego już w formule władczej oraz jawnej. Wskazano, że "wspomniana analiza" nie ma charakteru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Podniesiono, że "Wspomniana analiza nie jest (...) skierowana na zewnątrz KRRiT, lecz, jak zaznaczono powyżej – jedynie do celów wewnętrznych KRRiT"
Za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, wyrażonym w wyroku z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 18867/23 wskazania wymaga, że "(...) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa zakres i charakter prawa do informacji publicznej, zaś konkretyzacja obowiązków organów w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w przepisach u.d.i.p., w tym art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania końcowej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, E. Jarzęcka -Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/19). Zatem dokumenty służące jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej.(...)".
Sąd w sprawie niniejszej nie miał możliwości zapoznania się z żądaną w punkcie 1 wniosku informacją (nie została ona nadesłana przez organ do Sądu) stąd też oceny charakteru informacji żądanej w punkcie 1 wniosku Sąd dokonał w oparciu o wszystkie przedstawione w toku postępowania przez organ i skarżącego informacje oraz poglądy prezentowane w judykaturze i doktrynie.
Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że żądanie dotyczyło udostępnienia "ekspertyz i opinii prawnych" uzyskanych przez KRRiT na potrzeby konkretnego postępowania o udzielenie koncesji. Wskazanie we wniosku, że chodzi o przedłużenie koncesji dla "stacji [...]" w sytuacji, gdy postępowanie dotyczyło "stacji [...] S.A." w sytuacji powołania we wniosku numeru decyzji i daty, nie stanowi o niejasności żądania. Odnosząc się do odpowiedzi organu z dnia [...] marca 2023 r. podkreślenia wymaga jednocześnie, że wnioskodawca nie żądał analizy wykonanej przez KRRiT "przy pomocy opinii prawnych", ale opinii prawnych i ekspertyz sporządzonych na potrzeby konkretnego postępowania organu.
Biorąc pod uwagę powołane wyżej poglądy prezentowane w judykaturze, w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy, nie sposób stwierdzić – mimo nieprzedłożenia rzeczonych ekspertyz i opinii – aby stanowiły one informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki). Nie sposób też przyjąć, że żądane ekspertyzy i opinie prawne, o których mowa w punkcie 1 wniosku – sporządzone na potrzeby postępowania o wydanie koncesji na kolejny okres zakończonego decyzją organu – nie przesądzały o kierunkach działania organu w sytuacji, gdy organ sam wskazuje w odpowiedzi na skargę, że rzeczone opinie prawne (ekspertyzy) były przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze skargą na bezczynność Przewodniczącego KRRiT sygn. akt VI SAB/Wa 201/21, a zatem stanowiły akta administracyjne w sprawie, której dotyczył zarzut bezczynności.
Organ wprost podniósł nadto w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie – dotyczącej bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej – odwołując się do ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, że jeżeli skarżący stanie się stroną postępowania przed WSA w sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa 201/21 to w tym trybie uzyska dostęp do akt sprawy.
W tych okolicznościach faktycznych, za bezsporne przyjąć należało, że żądane opinie prawne (ekspertyzy) znajdowały się w aktach postępowania regulacyjnego o udzielenie koncesji na kolejny okres. Potwierdzeniem już tylko powyższego jest także informacja zawarta w piśmie pełnomocnika organu z dnia [...] lipca 2025 r., że "wskazane dokumenty znajdują się w aktach koncesyjnych właściwego podmiotu".
W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że mamy do czynienia z zapiskami, dokumentami roboczymi, dokumentami wewnętrznymi, które nie przesądzają o kierunkach działania organu. Wprost przeciwnie, zamieszczenie ich w aktach postępowania o udzielenie koncesji wskazuje, że posłużyły do podejmowanych przez organ decyzji. Z pewnością nie mamy do czynienia z aktywnością organu o charakterze technicznym, czy wewnętrznej korespondencji w ramach komórek organu (organ powyższego nie wykazał w toku niniejszego postępowania sądowego). W tych okolicznościach nie jest zrozumiałe twierdzenie organu w udzielonej wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] marca 2023 r. odpowiedzi, że "analiza przy pomocy opinii prawnych służy jedynie Przewodniczącemu i Członkom Rady dla celów utarcia poglądów wewnętrznie". Nie może być mowy o wewnętrznych dyskusjach opartych o wnioskowane opinie prawne w sytuacji, gdy opinie prawne stanowią akta sprawy o udzielenie koncesji. Niezrozumiałe jest twierdzenie o wewnętrznym charakterze żądanych opinii prawnych – z powoływaniem się na to, że posiedzenia odbywają się niejawnie – w sytuacji, gdy stanowiły one akta organu w sprawie o udzielenie koncesji i jak sam organ wskazywał – w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie (dotyczącej skargi na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o udzielenie informacji publicznej) przesłane były do WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa 201/21.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pojęcie "dokument wewnętrzny" stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Mogą one służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty takie mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem oficjalnego stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej (v. m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21; z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21; z 15 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1361/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe nie zmienia jednakże stanowiska Sądu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy organ włączył żądane opinie prawne (ekspertyzy) opracowane na potrzeby postępowania o udzielenie koncesji, do akt sprawy postępowania regulacyjnego stały się one dokumentami (materiałami), które organ brał pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, a zatem kształtowały one stanowisko organu. Przyjąć należy, że żądane opinie prawne (ekspertyzy) – w sytuacji włączenia ich do akt postępowania o udzielenie koncesji – odnoszą się do działalności organu, są z nią wprost związane. W przeciwnym razie nie byłoby podstaw do umieszczania ich w aktach postępowania w sprawie udzielenia koncesji. To zaś, że stanowią one część akt postepowania w sprawie udzielenia koncesji organ wprost stwierdził, wskazując nadto, że stanowiły akta sprawy przesłanej WSA w Warszawie do sprawy o sygn. akt VI SAB/Wa 201/21.
Odnosząc się do prezentowanego przez organ poglądu prezentowanego w doktrynie, zgodnie z którym "Organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 58-59)" Sąd powyższego poglądu nie kwestionuje. Sąd pogląd ten podziela. W okolicznościach jednakże stanu faktycznego tej sprawy nie mamy do czynienia z "nieoficjalnym utrwaleniem dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań". Organ sam zdecydował, poprzez zamieszczenie żądanych dokumentów w aktach postępowania, że opinie prawne żądane w punkcie 1 wniosku, stanowią element jego działalności skutkujący podjęciem konkretnego działania.
Pamiętać należy przy tym, że wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (v. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1607/14, LEX nr 1783332).
Z tego względu brak jest możliwości przyjęcia, że żądane w punkcie 1 wniosku opinie prawne (ekspertyzy) sporządzone na potrzeby postępowania w sprawie przedłużenia koncesji zakończonego wskazaną we wniosku decyzją, nie stanowią informacji publicznej (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn.. akt II SAB/Wa 54/18, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nie jest stroną danego postepowania prowadzonego przez KRRiT, zastosowanie w zakresie udostępnienia określonego dokumentu stanowiącego informację publiczną znajduje u.d.i.p.
Oczywiście całe akta administracyjne, czy akta postępowania o udzielenie koncesji nie stanowią informacji publicznej. Jednakże poszczególne dokumenty zawarte w tych aktach, w tym opinie prawne (ekspertyzy) zamówione przez organ na potrzeby tego postępowania, wskazane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wobec faktu umieszczenia ich w aktach postępowania o udzielenie koncesji, stanowią – jako dane publiczne wykorzystywane w ustawowej działalności organu – informację publiczną.
W ocenie Sądu należy uznać, że informacją publiczną będzie dokumentacja posiadana przez organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Ważne jest, by dokumenty służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (v. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 517/06 (publ. LEX nr 348001), wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W literaturze podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).
W żądaniu punktu 1 wniosku nie chodzi o jakiekolwiek posiadane przez organ opinie prawne, ale opinie prawne (ekspertyzy) zamówione przez organ na potrzeby postępowania w sprawie przedłużenia koncesji, zakończonego wskazaną we wniosku decyzją. W ocenie Sądu dokonanej z uwzględnieniem wszystkich przedstawionych przez strony informacji oraz poglądów judykatury i orzecznictwa należało przyjąć, że żądana w punkcie 1 wniosku informacja stanowi informację publiczną. Z pewnością nie jest to informacja o charakterze technicznym, nie są to zapiski robocze i nie jest to wymiana korespondencji między pracownikami. Organ pozostawał zatem w bezczynności tak na dzień udzielania wnioskodawcy odpowiedzi, jak też pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie.
Dokonując oceny charakteru informacji żądanej w punkcie 2 wniosku Sąd podzielił pogląd organu wyrażony w odpowiedzi z dnia [...] marca 2023 r. skierowanej do wnioskodawcy, że żądanie zawarte w punkcie 2 wniosku stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej.
Wnioskodawca żądał w tym punkcie udzielenia informacji, czy ww. opinie były udostępniane innym organom administracji lub władzy państwowej (w tym sądom lub prokuraturze), a jeśli tak, to kiedy, na potrzeby jakiego postępowania i o jakiej sygnaturze akt lub znaku sprawy oraz komu zostały udostępnione.
Bez wątpienia informacja o ewentualnym udostępnieniu rzeczonych opinii prawnych innym organom władzy publicznej stanowi informację o działaniach podejmowanych przez KRRiT i jest informacją publiczną, czego organ nie kwestionował.
W ocenie Sądu organ nie udzielił wnioskodawcy w ustawowym terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku żądanej informacji publicznej. Wskazanie bowiem, że "dokumenty znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VI SAB/Wa 201/21" nie stanowi udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie. Wnioskodawca nie pytał o to, gdzie aktualnie – na dzień wnioskowania – znajdują się opinie prawne zamówione na potrzeby postępowania w sprawie przedłużenia koncesji zakończonego wskazaną we wniosku decyzją, ale o to, czy KRRiT udostępniała i kiedy, na potrzeby jakich postępowań (sygn., znak sprawy) te opinie innym organom władzy publicznej. Udzielona zatem wnioskodawcy odpowiedź nie stanowi odpowiedzi na zadane pytanie.
Zgodzić należy się ze skarżącym, że z odpowiedzi organu z dnia [...] marca 2023 r. na punkt 2 wniosku skarżącego nie wynika, iż czy organ udostępnił wnioskowane opinie jedynie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na potrzeby postępowania o sygn. akt VI SAB/Wa 201/21, czy też udostępniał wnioskowane dokumenty innym organom władzy państwowej. Odpowiedź organu jest niejednoznaczna. Jeśli w ocenie organu przekazanie akt regulacyjnych Sądowi w sprawie prowadzonej pod sygn. akt VI SAB/Wa 201/21 stanowiło przeszkodę w udzieleniu pełnej odpowiedzi należało to wprost stwierdzić. Nadto, organ mógł zwrócić się do Sądu o wypożyczenie akt postępowania regulacyjnego o udzielenie koncesji na kolejny okres, jak też miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy w Sądzie i udzielenia pełnej informacji wnioskodawcy w ustawowym terminie. Organ nie poinformował przy tym wnioskodawcy, że żądanej informacji – na dzień udzielania odpowiedzi – nie posiada.
Z informatycznego systemu orzekania o sprawach w WSA w Warszawie wynika, że akta postępowania administracyjnego w sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa 201/21 wysłane zostały przez WSA w Warszawie organowi w dniu [...] maja 2023 r. Okoliczność pozostawania akt administracyjnych w Sądzie przed ich odesłaniem organowi nie stanowiła jednakże przeszkody do udzielenia w dniu [...] marca 2023 r. odpowiedzi, która wprost stwierdzałaby, że organ żądanej informacji na dzień udzielania odpowiedzi nie posiada (jeśli organ takiej informacji wówczas nie posiadał). Organ nie wyjaśnił wnioskodawcy, że nie ma ewentualnej możliwości dokonania ustalenia w zakresie udzielenia odpowiedzi na punkt 2 wniosku na podstawie np. systemu informatycznego funkcjonującego w organie.
Podkreślenia wymaga, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, jak też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy nieadekwatnej do treści żądania, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co narusza regulację prawną zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (v. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16 orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez wątpienia odpowiedź udzielona wnioskodawcy w zakresie żądania zawartego w punkcie 2 wniosku nie była odpowiedzią jednoznaczną.
W sytuacji, gdy żądanie punktu 1 i 2 wniosku, dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Rozpatrując skargę na bezczynność organu w niniejszej sprawie
Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu punktu 1 i 2 wniosku na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, co wykazano już wyżej. Organ nie udostępnił bowiem, zgodnie z u.d.i.p., żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, jeśli w ocenie organu zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączające to udostępnienie. Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2023 r. (punktu 1 i 2 wniosku) w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Zauważyć należy, że organ podjął w ustawowym terminie działania w przedmiocie wniosku, odniósł się do żądań wnioskodawcy. Okoliczność, że Sąd nie podzielił – w zakresie punktu 1 wniosku – twierdzenia organu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie przesądza o tym, że bezczynności organu można przypisać charakter rażącego naruszenia prawa. Organ ma prawo do dokonania własnej oceny charakteru żądanej informacji. Kwestia interpretacji przepisów u.d.i.p. nie daje podstaw do kwalifikowania bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Jeśli chodzi o odpowiedź na pytanie 2 wniosku, to także w tym zakresie nie może być mowy o rażącym charakterze bezczynności. Wprawdzie odpowiedź nie była pełna, jednakże nie ma podstaw, aby powyższe kwalifikować na gruncie u.d.i.p. jako rażące naruszenie prawa. Z całokształtu okoliczności sprawy nie wynika, aby organ zmierzał do pozbawienia dostępu do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł i wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego (480 zł).