II SAB/WA 401/21

II SAB/Wa 401/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1030/22 - Wyrok NSA z 2023-07-14
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2018 poz 217
art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 16a ust. 1,ust. 2 i ust. 4
Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] listopada 2020 r. (data wpływu do Kancelarii Gabinetu Komendanta Głównego Policji: [...] grudnia 2020 r.) E. K. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii rozkazów personalnych lub innych decyzji dotyczących powierzenia pełnienia obowiązków mł. insp. B. H. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. na stanowiskach (funkcjach):
a) p.o. Pierwszego Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w B.,
b) p.o. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B..
W odpowiedzi na ww. wniosek KGP (pismem z [...] grudnia 2020 r.) poinformował skarżącą, że akta osobowe mł. insp. w st. spocz. B. H. , zwolnionej ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2006 r., pozostają w dyspozycji Wydziału - [...] Policji Biura Bezpieczeństwa Informacji Komendy Głównej Policji. Wobec powyższego, ewentualny dostęp do tego typu dokumentacji archiwalnej odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 164 ze zm.; dalej: "u.n.z.a."), która jest ustawą szczególną wobec ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), regulującą tryb dostępu do danych archiwalnych. Nadto organ zasugerował skarżącej zwrócenie się bezpośrednio do [...] Policji, zaznaczając, iż procedura dostępu do dokumentacji archiwalnej została wskazana na stronie KGP w Biuletynie Informacji Publicznej w zakładce "Dostęp do zasobów archiwalnych".
Pismem z [...] stycznia 2021 r. skarżąca ponowiła do organu wniosek o udostępnienie ww. informacji publicznej, adresując go do Głównego Archiwum Policji w W..
W odpowiedzi (pismo z [...] lutego 2021 r.) KGP podał, powołując się na art. 7 pkt 1 u.d.i.p., iż wszystkie informacje będące w zainteresowaniu skarżącej znajdują się na stronie internetowej "Policja [...]" w zakładce "Komendanci KWP w B. po 1990 r."
Pismem z [...] maja 2021 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KGP w rozpoznaniu jej wniosku z 30 listopada 2021 r., zarzucając naruszenie:
1) art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 4 lit. a, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie jej wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie, pomimo ciążącego na organie obowiązku udostępnienia tej informacji oraz pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek do pozytywnego załatwienia wniosku;
2) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji administracyjnej odmawiającej skarżącej udostępnienia informacji publicznej, a jedynie załatwienie sprawy (odmownie) w formie pisma informacyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie KGP do udostępnienia jej wnioskowanej informacji publicznej - w terminie czternastu dni od uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."); przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od KGP na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi wydruku z następującej strony internetowej: https://..... na wykazanie faktu niezamieszczenia na ww. stronie internetowej dokumentów będących przedmiotem wniosku skarżącej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że na stronie internetowej, podanej przez organ w piśmie z [...] lutego 2021 r., znajduje się krótka notka biograficzna dotycząca mł. insp. B. H., lecz nie zostały tam (ani w żadnej innej zakładce) zamieszczone dokumenty, których udostępnienia domagała się skarżąca. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi, żądana informacja publiczna nie została jej udostępniona, pomimo spełnienia przesłanki podmiotowego i przedmiotowego zakresu zastosowania u.d.i.p., gdyż KGP jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a objęta wnioskiem skarżącej z [...] listopada 2020 r. informacja ma walor informacji publicznej.
Skarżąca podkreśliła też, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest także informacja o charakterze archiwalnym, niezależnie od daty jej wytworzenia. Zatem bez znaczenia pozostaje fakt (rzekomego, bo gołosłownego) przekazania wnioskowanej dokumentacji do archiwum stanowiącego jednostkę wewnętrzną organu. Skoro KGP jest dysponentem żądanej informacji publicznej, to, czy ona obecnie znajduje się w archiwum, czy w jeszcze innej komórce wewnętrznej organu, pozostaje irrelewantne dla potrzeb (pozytywnego) rozpatrzenia wniosku skarżącej.
Natomiast wedle ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, za odrębne przepisy wyłączające zastosowanie u.d.i.p. mogą zostać uznane tylko te przepisy, które odnoszą się do udostępniania materiałów archiwalnych wchodzących do narodowego zasobu archiwalnego. Tymczasem, jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 1, § 4, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 zarządzenia nr 920 KGP z dnia 11 września 2008 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań w zakresie działalności archiwalnej w Policji (Dz. Urz. KGP Nr 16, poz. 95) oraz z zarządzenia KGP nr 10 z dnia 15 maja 2020 r. w sprawie jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji (Dz. Urz. KGP z 2020 r., poz. 21), żądane przez skarżącą dokumenty - nawet jeśli zostały przekazane wraz z aktami osobowymi do Archiwum Głównego Policji - to jako oznaczone kategorią "B" nie posiadają żadnej szczególnej wartości historycznej, a więc nie wchodzą w skład narodowego zasobu archiwalnego. Nawet gdyby w sprawie niniejszej znajdowała zastosowanie u.n.z.a., to odmowa udostępnienia materiałów archiwalnych następuje w drodze decyzji, a do postępowania w tym zakresie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.). Ponadto, zdaniem skarżącej, organ powinien dysponować egzemplarzami wnioskowanych dokumentów, w ramach własnego ich przechowywania i administrowania dokumentami urzędowymi.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. Organ zaakcentował, iż przedmiotem wniosku skarżącej jest informacja publiczna wytworzona 14 lat temu. Oczywistym jest, iż informacja taka wymaga zarchiwizowania i odrębnego przechowywania, bowiem działalność organów administracyjnych nastawiona jest przede wszystkim na rozwiązywanie aktualnych problemów. Dlatego materiały archiwalne muszą być przechowywanie odrębnie. Dokumenty wytworzone przez organ Policji w postaci akt osobowych stanowią państwowy zasób archiwalny zgodnie z art. 15 u.n.z.a., który koresponduje z art. 9b u.d.i.p. Skarżąca musi zatem poddać się procedurze regulującej dostęp do tych informacji, zawartej w u.n.z.a. i przepisach wykonawczych do u.n.z.a. Żaden organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do wyręczania wnioskodawców w tego typu działaniach.
Ponadto KGP zaznaczył, że wniosek skarżącej dotyczy osoby, która już od 2006 r. nie tylko nie pełni żadnej funkcji w Policji, ale też nie jest już funkcjonariuszem Policji. Natomiast przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. mówi o osobach aktualnie sprawujących określone funkcje, a nie o osobach, które takie funkcje pełniły w przeszłości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Według Sądu, skarga nie jest zasadna, ponieważ organowi nie można zarzucić bezczynności w rozpatrzeniu ww. wniosku na gruncie przepisów u.d.i.p.
Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109. Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.
W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że KGP jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Odnosząc się zaś do treści żądanej we wniosku informacji, podkreślenia wymaga, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, iż informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.).
We wniosku z [...] listopada 2020 r. skarżąca zażądała udostępnienia dokumentów kopii rozkazów personalnych lub innych decyzji dotyczących powierzenia pełnienia obowiązków mł. insp. B. H. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. na stanowiskach (funkcjach): p.o. Pierwszego Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. oraz p.o. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B.. Zatem wnioskowana informacja ma walor informacji publicznej.
Zaakcentować jednak należy, że wskazana we wniosku policjantka zakończyła służbę w Policji [...] sierpnia 2006 r. Dlatego KGP w piśmie z [...] grudnia 2020 r. poinformował skarżącą, iż akta osobowe tej byłej funkcjonariuszki pozostają w dyspozycji Wydziału - [...] Policji Biura Bezpieczeństwa Informacji Komendy Głównej Policji, zaś dostęp do nich jest reglamentowany przepisami u.n.z.a. Jednocześnie organ wyjaśnił skarżącej gdzie może zapoznać się z procedurą dostępu do dokumentacji archiwalnej.
W skardze skarżąca utrzymuje, że organ powinien być w posiadaniu żądanych dokumentów i podważa wskazany przez KGP tryb dostępu do tych dokumentów.
W ocenie Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania oświadczenia KGP.
Stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 1 u.n.z.a. państwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.n.z.a. każdemu przysługuje prawo dostępu do materiałów archiwalnych W myśl art. 16a ust. 2 u.n.z.a. podmioty, o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, zwane dalej "podmiotami zobowiązanymi" (czyli jednostki prowadzące działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego), są obowiązane udostępniać:
1) materiały archiwalne w oryginale, w szczególności w ich pierwotnej wersji językowej lub w pierwotnym formacie plików cyfrowych, bądź w postaci lub w formacie nadanych przez podmiot zobowiązany w celu długotrwałego przechowywania i odczytu treści tych materiałów;
2) reprodukcje materiałów archiwalnych.
Z kolei art. 16a ust. 4 pkt 1 u.n.z.a. stanowi, że korzystanie z materiałów archiwalnych służy w szczególności celom poznawczym, w tym związanym z badaniami naukowymi albo zaspokajaniem osobistych potrzeb informacyjnych.
Według § 8 ust. 1 zarządzenia KGP z dnia 17 czerwca 2005 r. nr 678 w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych (Dz. Urz. KGP z 2018 r., poz. 104 ze zm.), po zwolnieniu policjanta ze służby, akta osobowe przekazuje się do właściwego dla ostatniego miejsca pełnienia służby archiwum Policji, zgodnie z zasadami określonymi w odrębnych przepisach.
Skoro wnioskowana dokumentacja została zarchiwizowana i znajduje się – jak podał organ - w Głównym Archiwum Policji, to skarżąca powinna skorzystać z trybu wskazanego jej w piśmie KGP z [...] grudnia 2020 r. W sytuacji, w której organ nie posiada żądanej informacji publicznej, nie może inaczej załatwić wniosku jak tylko udzielając odpowiedzi informującej o braku posiadania żądanej informacji i ewentualnie wskazując, gdzie taka informacja się znajduje, a tak właśnie było w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, trudno nie podzielić stanowiska, że objęte wnioskiem skarżącej dokumenty - stanowiące niewątpliwie część akt osobowych policjantki, która ponad 14 lat temu zakończyła służbę w Policji, nie znajdują się w dyspozycji KGP. Okoliczność, iż skarżąca nie zgadza się z twierdzeniami organu w tym zakresie, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi, zaznaczyć trzeba, że KGP nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej, bowiem na gruncie u.d.i.p. tego rodzaju rozstrzygnięcia wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; a po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.).
Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej zgłoszonego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ nie zaistniał warunek konieczności wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.