II SAB/Wa 393/22

II SAB/Wa 393/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2921/22 - Wyrok NSA z 2024-02-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 818
art. 37 ust. 6 i ust. 7
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U. 2000 nr 109 poz 1158
art. 6f
Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej projektu, którego wnioskodawcą był J. R. – [...] 1. zobowiązuje Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie dotyczącym udostępnienia karty oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. w dniu [...] maja 2022 r., wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (zwanej dalej PARP lub organem) na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) - zwanej dalej u.d.i.p., o udostępnienie informacji publicznych dotyczących projektu, którego wnioskodawcą był J.R. – [...] (zwany dalej wnioskodawcą), wybranego do dofinansowania w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 - 2022, oś priorytetowa: [...] w kontekście pandemii COVID-19, Działanie [...] Wsparcie MŚP w obszarze cyfryzacji - Bony na cyfryzację, konkurs nr [...] rok 2021 nabór w ramach konkursu [...]., o numerze wniosku [...], poprzez udostępnienie karty oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny oraz udzielenie odpowiedzi na pytania:
1. W jaki sposób wnioskodawca spełnił wymóg zgodności projektu z zasadami horyzontalnymi, wymienionymi w art. 7 i 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013?
2. W jaki sposób wnioskodawca spełnił wymóg zgodności projektu z zakresem i celem działania programu oraz w jaki sposób wykazał, że cel projektu jest uzasadniony i racjonalny?
3. Jakiego rodzaju wydatki wnioskodawcy i w jakich kwotach zostaną sfinansowane ze środków publicznych?
4. Jakie założenia wnioskodawca przyjął do kalkulacji tych wydatków?
5. Jakie wskaźniki rezultatów przyjął wnioskodawca oraz jaką podał metodologię wyliczenia wskaźników i sposobu weryfikacji osiągnięcia zadeklarowanych wartości wskaźników?
6. Jaki numer kodu PKD działalności, której dotyczy projekt, podał wnioskodawca?
7. W jaki sposób wnioskodawca uzasadnił wpływ pandemii CO\/ID19 na prowadzoną przez niego działalność?
Jednocześnie, na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p., Spółka wniosła o udostępnienie żądanych informacji w formie elektronicznej w postaci plików komputerowych na wskazany adres poczty elektronicznej.
W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia [...] maja 2022 r. PARP, odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej, powołała się na przepis art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2020 r. poz. 299 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o PARP, stwierdzając, że stanowi on lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zaznaczył przy tym, że w przypadku, gdy jest to uzasadnione szczególnymi względami, ustawodawca jednoznacznie wyłącza dostęp do niektórych rodzajów albo źródeł informacji, jako informacji publicznej, jak to ma miejsce w przypadku danych zawartych we wnioskach o dofinansowanie skierowanych do PARP. Jednocześnie organ wyjaśnił, że informacja o udzieleniu wsparcia oraz umowa o dofinansowanie projektu, stanowiąca dokument bez załączników w postaci dokumentów prywatnych, tj. wniosku o dofinansowanie, harmonogramów, biznesplanu itp., jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu.
W dniu [...] czerwca 2022 r. M. Sp. z o.o. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PARP w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
W związku z powyższymi zarzutami wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] maja 2022 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, powołując się na art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 4 ust 1 u.d.i.p. Spółka podniosła, iż nie ulega wątpliwości, że karty oceny wniosków wraz z uzasadnieniem są dokumentami wytworzonymi przez podmiot, który realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie o PARP, a zatem podlegają one udostępnieniu.
Spółka podkreśliła, że proces podziału środków publicznych, w ramach procedury dofinansowania beneficjentów ze środków unijnych, powinien być prowadzony w sposób jawny i przejrzysty. Zaznaczyła jednocześnie, że mając świadomość tego, iż sam wniosek o dofinansowanie stanowi dokument prywatny nie podlegający uznaniu za informację publiczną, nie wnosiła o udostępnienie wniosków o dofinansowanie, czy też innych dokumentów złożonych przez podmioty ubiegające się o dofinansowanie, lecz wyłącznie o udostępnienie konkretnych informacji, o charakterze publicznym, na podstawie których uznano spełnienie kryteriów wyboru projektów przeznaczonych do dofinansowania, które to kryteria szczegółowo określono w załączniku nr [...] do regulaminu konkursowego. Pytania zawarte we wniosku wprost odnosiły się do powyższych kryteriów konkursowych, a Spółka chciała uzyskać informacje, w jaki sposób i z jakiego powodu uznano, że projekty wskazanych beneficjentów spełniły te kryteria i zostały zakwalifikowane do przyznania dofinansowania ze środków publicznych.
Spółka zaznaczyła, że odmowa udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 6f ustawy o PARP, w zakresie w jakim ich udzielenia żądała strona skarżąca, prowadziłaby do sytuacji, w której proces podziału środków publicznych zostałby całkowicie wyłączony spod kontroli społecznej, co godziłoby w konstytucyjną zasadę jawności życia publicznego.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik PARP wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.
Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że organ nie naruszył art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, ponieważ organ nie stosował ww. przepisu jako podstawy prawnej do udzielenia informacji publicznej w sprawie w żądanym przez Spółkę zakresie. Organ nie naruszył też art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, ponieważ organ nie twierdził, by przedmiotem wniosku nie było udostępnienie informacji publicznej, lecz wyraźnie wskazał na ograniczenia w zakresie udostępniania informacji publicznej wynikające z art. 6f ustawy o PARP, który stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2022 r. organ wskazał, że żądane we wnioskach z dnia [...] maja 2022 r. dokumenty w postaci kart oceny wraz z uzasadnieniem oceny oraz informacje z wniosków o dofinansowanie podmiotów będących beneficjentami PARP w związku z art. 6f ustawy o PARP nie są udostępniane w trybie dostępu do informacji publicznej, gdyż nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 tej ustawy. Art. 6f ustawy o PARP wyłącza bowiem z trybu dostępu do informacji publicznej dane zawarte we wnioskach o udzielenie pomocy finansowej lub pochodzące z tych wniosków, w szczególności, dotyczące metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego, w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy. W ocenie pełnomocnika organu nie ulega wątpliwości, że informacje, jakich żąda strona skarżąca, tj. arkusze oceny wniosków wraz z uzasadnieniem zawierają dane o których mowa w art. 6f ust. 1 ustawy o PARP, gdyż każdorazowo ocena wniosku stanowi badanie i analizę treści wniosku, a więc danych w nim zawartych pod kątem spełnienia określonych kryteriów wyboru projektów i warunków konkursowych.
Pełnomocnik organu podkreślił również, że niezależnie od literalnego brzmienia przepisu art. 6f ustawy o PARP, który już sam w sobie uniemożliwia realizację żądania Spółki, należy zwrócić uwagę na ugruntowane i bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, które wprost wskazuje, że arkusze ocen wniosków o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej i nie mogą być udostępniane w trybie u.d.i.p.
Jeżeli natomiast skarżąca Spółka chciała uzyskać informację, w jaki sposób wskazani przez nią wnioskodawcy spełnili wymogi odnoszące się do danego kryterium wyboru projektów, to sposób spełnienia każdego z kryteriów został w sposób szczegółowy określony w dokumencie konkursowym "Kryteria wyboru projektu" dla Działania [...] POIR stanowiącym załącznik do Regulaminu konkursu, który to dokument został udostępniony (upubliczniony) na stronie konkursu, a strona skarżąca, która jest również jednym z wnioskodawców w tym konkursie, składając wniosek w tym konkursie powinna była z tym dokumentem się zapoznać. Dodatkowo, każde z kryteriów wyboru projektów zostało dookreślone i uszczegółowione w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie dla Działania [...] POIR (również dostępnym na stronie konkursu), a w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego także w trybie pytań kierowanych przez wnioskodawców za pośrednictwem Informatorium, które następnie opublikowane zostały w formie bazy pytań i odpowiedzi na stronie konkursu.
Ustawodawca jednoznacznie wyłączył natomiast dostęp do żądanych przez Spółkę kart ocen projektów wraz z ich uzasadnieniem, jak również informacji zawartych w treści wniosków o dofinansowanie, a dotyczących spełnienia przez poszczególnych wnioskodawców kryteriów oceny, jako informacji publicznej. Przepis art. 6f ustawy o PARP jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba przy tym zauważyć, że w przepisie tym jest mowa o "danych dotyczących beneficjentów PARP", a nie tylko o "danych zawartych w składanych wnioskach o udzielenie pomocy finansowej".
Pełnomocnik organu zaznaczył jednocześnie, że art. 6f jest przepisem szczególnym także w stosunku do art. 37 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, z późn. zm.), gdyż w przeciwieństwie do nich obejmuje swoją dyspozycją nie tylko wnioskodawców ale także beneficjentów PARP, czyli podmioty, niezależnie od etapu wyboru, czy też realizacji projektów. Ponadto brak w art. 6f ustawy o PARP granic czasowych wyłączenia dostępności danych jest kolejnym dowodem na to, iż jest to "lex specialis" w stosunku do art. 37 ust. 6 i 7 ustawy wdrożeniowej, jak również w stosunku do reguł dostępności z u.d.i.p., zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Konkludując, pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2022 r., że dokumenty i informacje, o które skarżąca Spółka występowała, nie stanowią informacji publicznej, która może zostać udostępniona, w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. W związku z tym nie było też podstaw do wydawania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej.
W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2022 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, Spółka podtrzymała w całości zarzuty ze skargi, zarzucając jednocześnie organowi niekonsekwencję w jego stanowisku. Zaznaczyła, że z powołanego przez organ art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 a contrario wynika, że wskazane w tym przepisie dokumenty i informacje, po rozstrzygnięciu konkursu albo zamieszczeniu informacji o projektach wybranych do dofinansowania, stanowią informację publiczną. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądane przez Spółkę dokumenty i informacje posiadają walor informacji publicznej.
Spółka podniosła przy tym, że należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Uzasadnienie oceny wniosków o dofinansowanie (tzw. karta oceny) decyduje o przyznaniu wsparcia ze środków publicznych, a co za tym idzie dotyczy działalności związanej z udzielaniem pomocy publicznej i sposobu załatwiania sprawy przez podmiot dysponujący środkami publicznymi, i tym samym, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g) u.d.i.p., ich treść stanowi informację publiczną.
Spółka zaznaczyła też, że w odniesieniu do żądania udzielenia konkretnych informacji oczywiście dostrzega, że wnioski podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, jako dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej, jednak nie oznacza to, że wnioskodawca nie może domagać się zawartych w tych dokumentach informacji publicznych. Postawione przez Spółkę pytania we wniosku o udostępnienie informacji publicznej odnoszą się natomiast do cech projektu, które pozwoliły organowi przyjąć, że projekt spełnia wymogi pozwalające zakwalifikować go do przyznania pomocy publicznej. Oczywistym jest zatem, że wnioskowane przez Spółkę dane stanowią informacje o charakterze publicznym. W tej sytuacji za całkowicie błędne uznać należy twierdzenie organu, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie skarżącej Spółki nawet uznanie, że wnioskowane informacje stanowią dane, o których mowa w art. 6f ustawy o PARP powoduje obowiązek wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na określone ograniczenia.
Jednocześnie, w ocenie skarżącej Spółki, za skrajnie lekceważące należy uznać twierdzenie organu, w którym wskazuje on na niezasadność żądania udzielenia informacji, wyjaśniając, że jeśli Spółka żądała od organu udzielenia odpowiedzi na pytania, w jaki sposób wskazani wnioskodawcy spełnili wymogi odnoszące się do danego kryterium wyboru projektów, to równie dobrze mogła ona zapoznać się z dokumentem konkursowym "Kryteria wyboru projektu" stanowiącym załącznik do Regulaminu konkursu. Spółka zarzuciła w tym kontekście, że organ zdaje się nie rozróżniać, że czym innym jest treść ustalonych kryteriów, a czym innym jeszcze sposób oceny ich spełnienia przez określonego wnioskodawcę. Kryteria stanowią podstawę oceny, co nie oznacza jednak o priori, że w oparciu o nie ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy.
Spółka zarzuciła nadto, że organ doskonale znający już stanowisko sądów administracyjnych, które zostało zaprezentowane w sprawach o bezczynność organu, nadal stara się wyrażać odmienny pogląd, doprowadzając w nieuzasadniony sposób do zwłoki w załatwieniu sprawy oraz odmiennie interpretując powoływane orzeczenia sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przepisy P.p.s.a nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że PARP jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.d.i.p.). PARP jest bowiem państwową osobą prawną utworzoną na mocy ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2020 r., poz. 299), która realizuje zadania państwa określone w programach rozwoju gospodarki (art. 4 ust. 1 ustawy). Uczestniczy w realizacji programów operacyjnych jako instytucja wdrażająca albo pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w ustawie, lub jako beneficjent. Może również pełnić rolę podmiotu wdrażającego instrument finansowy lub fundusz funduszy, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (art. 4 ust. 1a i 1b ustawy).
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie do informacji żądanych przez skarżącą Spółkę we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w świetle regulacji zawartej w art. 6f ustawy o PARP.
Informacje żądane we wniosku M. Sp. z o.o. dotyczyły konkursu na dofinasowanie projektów w ramach działania [...] Wsparcie MŚP w obszarze cyfryzacji - Bony na cyfryzację, konkurs nr [...] rok 2021, który został ogłoszony i przeprowadzony przez PARP jako instytucję pośredniczącą, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.), zwanej ustawą wdrożeniową.
W ocenie Sądu, dla rozpoznania wniosku skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej istotne znacznie mają zatem regulacje zawarte w art. 37 ust. 6 i 7 tej ustawy.
Stosownie do treści art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów u.d.i.p. W myśl natomiast art. 37 ust. 7 tej ustawy, dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Zmiany w ustawie wdrożeniowej polegające na modyfikacji treści art. 37 ust. 6 oraz dodaniu ust. 7 weszły w życie 2 września 2017 r. na mocy art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1475). Jak wskazano w projekcie ww. ustawy (druk sejmowy nr VIII.1636), powyższe zmiany mają na celu przede wszystkim uporządkowanie dotychczasowych regulacji w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie. Ponadto celem regulacji jest zabezpieczenie sprawnego przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania, który mógłby być dezorganizowany przez znaczną liczbę wniosków dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Regulacja ma także na celu wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców. Istotna nowelizacja ustawy wdrożeniowej (nie tylko art. 37) wynikała z dwuletnich doświadczeń we wdrażaniu programów operacyjnych polityki spójności w perspektywie finansowej 2014-2020. Założeniem tej nowelizacji było wprowadzenie usprawnień, uproszczeń i zapewnienie efektywnego wykorzystania środków funduszy Unii Europejskiej. Jak podano w projekcie ustawy wdrożeniowej, proponowane przepisy są odpowiedzią na wnioski i postulaty zgłaszane przez instytucje oraz podmioty zaangażowane we wdrażanie i wydatkowanie środków perspektywy finansowej 2014-2020.
Z kolei przepis art. 6f ustawy o PARP, w oparciu o który organ odmówił udostępnienia w całości żądanej informacji publicznej stanowi, że dane dotyczące podmiotów, o których mowa w art. 6b, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej lub pochodzące z tych wniosków, w szczególności dotyczące metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego, w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy niepodlegające, na podstawie odrębnych przepisów, ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach, mogą być przez Agencję udostępniane wyłącznie na wniosek organów administracji publicznej oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów, instytucji zarządzających lub pośredniczących w programie operacyjnym, w ramach którego został złożony wniosek o udzielenie pomocy finansowej, lub podmiotów, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do podmiotów, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań (ust. 2).
Regulacje zawarte w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej oraz w art. 6f ustawy o PARP pozostają ze sobą spójne. Wynika z nich, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców przystępujących do konkursu nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.
Regulacje te są związane ze specyfiką postępowania konkursowego, gdzie na etapie składania wniosków uczestnicy konkursu ujawniają swoje technologie know-how. Dlatego spod reżimu u.d.i.p. wyłączono nie tylko dokumenty, ale i wszelkie informacje udzielane przez wnioskodawców. Obecne brzmienie przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej (obowiązujące od 2 września 2017 r.) nie pozostawia przy tym wątpliwości, że ustawodawca rozszerzył bezterminowo ochronę dokumentacji i informacji przedstawianych przez uczestników konkursu.
Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że informacje żądane przez skarżącą Spółkę w punktach 1-7 wniosku informacyjnego nie mogły zostać udostępnione w trybie przepisów u.d.i.p.
Pytania zawarte we wniosku odnosiły się wprost do siedmiu kryteriów wyboru projektów przeznaczonych do dofinansowania w ramach działania [...] Wsparcie MŚP w obszarze cyfryzacji - Bony na cyfryzację, konkurs nr [...] rok 2021, określonych w załączniku nr [...] do regulaminu konkursowego. Udzielenie odpowiedzi na wskazane pytania wiązałoby się zatem z koniecznością ujawnienia informacji jakie wnioskodawca podał we wniosku jako uzasadnienie spełnienia tych kryteriów. Udzielenie odpowiedzi na te pytania prowadziłoby tym samym do ujawnienia treści wniosku, co w świetle art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej oraz w art. 6f ustawy o PARP jest niedopuszczalne w trybie przepisów u.d.i.p.
Dlatego Sąd oddalił skargę w zakresie żądania udostępnienia informacji określonych w punktach 1-7 wniosku informacyjnego, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu, że przepis art. 6f ustawy o PARP stanowi także podstawę odmowy udostępnienie w trybie u.d.i.p. karty oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny.
Zdaniem Sądu, w zakresie żądania wniosku w tym zakresie zastosowanie powinien mieć art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej, który wyłącza czasowo (do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji o projektach wybranych do dofinansowania) stosowanie przepisów u.d.i.p. do dokumentów i informacji wytworzonych lub przygotowanych przez właściwą instytucję, a więc także przez PARP.
Hipoteza tego przepisu dotyczy dokumentów i informacji wytworzonych lub przygotowanych przez właściwą instytucję, w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców. Powyższa regulacja dotyczy pochodzących od instytucji dokumentów i informacji, takich jak przykładowo, informacja o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku, informacja o wyniku rozpatrzenia protestu, czy ocena komisji oceny projektów.
Nie znajduje przy tym uzasadnienia stanowisko organu, że przepis art. 6f ustawy o PARP jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej. Przepis art. 6f ustawy o PARP nie reguluje bowiem w ogóle kwestii udostępniania dokumentów wytworzonych przez PARP jako właściwą instytucję. Ponadto należy zwrócić uwagę, że przepis art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej jest przepisem późniejszym, gdyż wszedł w życie dopiero 2 września 2017 r.
Przywołane przez organ orzeczenia, w których sąd administracyjny stwierdził, że arkusze ocen wniosków o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej i nie mogą być udostępniane w trybie u.d.i.p., zostały wydane natomiast w innym stanie prawnym.
Dlatego też, zdaniem Sądu, dyspozycja art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej uzasadnia zastosowanie do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki w zakresie żądania udostępnienia karty oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny przepisów u.d.i.p.
Zaznaczyć jednocześnie należy, że udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z ww. przepisami prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W sytuacji zatem uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z ww. przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie a także sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu, poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia treści wnioskowanych dokumentów.
W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał PARP do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki w zakresie żądania udostępnienia karty oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a)
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność PARP nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Z powyższego wynika, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Bezczynność PARP była konsekwencją niewłaściwej interpretacji przepisu art. 6f ustawy o PARP, nie wynikała natomiast z lekceważenia strony skarżącej, czy też z celowego przedłużania postępowania. PARP nie uchylała się od udzielenia odpowiedzi, lecz nieprawidłowo przyjęła, że wnioskowane informacje w całości nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.
Z tych względów Sąd nie stwierdził przesłanek do wymierzenia z urzędu grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a,, jak w punkcie 4 sentencji wyroku.