II SAB/Wa 383/24

II SAB/Wa 383/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Sławomir Antoniuk
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
659
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1) stwierdza, że Komendant Rejonowy Policji [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2023 r.; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Komendanta Rejonowego Policji [...] na rzecz M. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest skarga M. M. (dalej jako "wnioskodawczyni", "strona" lub "skarżąca") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Rejonowego Policji [...] (dalej jako "KRP" lub "organ") w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Jak wynika z akt sprawy oraz wyjaśnień organu zawartych w stanowisku z [...] czerwca 2024 r., skarżąca w piśmie z [...] marca 2023 r. kierowanym do Komendanta [...] Policji, w związku z zakończeniem pełnienia służby w Policji zawarła wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2007-2017.
W dniu [...] marca 2023 r. do KRP wpłynęło pismo Komendanta [...] Policji z [...] marca 2023 r., którym w załączeniu, zgodnie z właściwością, przesłano wniosek skarżącej o wydanie ww. zaświadczenia.
Pismem KRP z [...] kwietnia 2023 r. zwrócono się do Komendanta [...] Policji o przeprowadzenie kwerendy materiałów pozostających w jego dyspozycji oraz ich szczególną ocenę pod kątem spełnienia warunków potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Pismem z [...] kwietnia 2023 r. organ zwrócił się do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji oraz Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji o przeprowadzenie kwerendy materiałów pozostających w ich dyspozycji oraz ich szczególną ocenę pod kątem spełnienia warunków potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Pismem z [...] kwietnia 2023 r., organ poinformował wnioskodawczynię, że
w związku z prowadzoną kwerendą materiałów archiwalnych w celu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2007-2017 rozstrzygnięcie sprawy nastąpi niezwłocznie w terminie do 29 maja 2023 r.
W dniu [...] kwietnia 2023 r. z Wydziału [...] Komendy [...] Policji organ otrzymał odpowiedź, że w wyniku przeprowadzonej analizy nie ujawniono materiałów potwierdzających spełnienie przez stronę przesłanki określonej
w § ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji.
W dniu [...] maja 2023 r. do KRP wpłynęło pismo Naczelnika Zarządu w [...] [...] Policji z [...] kwietnia 2023 r. informujące o niewykonaniu kwerendy materiałów archiwalnych w terminie z jednoczesną informacją o przewidzianym zakończeniu kwerendy do [...] maja 2023 r. oraz, że wyczerpująca odpowiedź zostanie bez zbędnej zwłoki przesłana po zakończeniu weryfikacji dokumentacji materiałów archiwalnych będących w dyspozycji [...] Policji.
Pismem KRP z [...] maja 2023 r. poinformowano wnioskodawczynię, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi niezwłocznie w terminie do [...] czerwca 2023 r.
W dniu [...] maja 2023 r. do KRP wpłynęło pismo wnioskodawczyni
z [...] maja 2023 r. nawiązujące do pisma dotyczącego wydania zaświadczenia za lata 2007-2017. Strona wniosła o przesłuchanie wskazanych w piśmie świadków oraz
w przypadku braku dokumentacji służbowej wniosła o rozszerzenie przedmiotowego postępowania i wydanie zaświadczenia również za rok 2018.
Pismem KRP z [...] maja 2023 r. skierowanym do Naczelnika Wydziału [...] [...] Policji kserokopię pisma wnioskodawczyni z [...] maja 2023 r. przekazano do dalszej realizacji.
W dniu [...] maja 2023 r. do organu wpłynęła odpowiedź Naczelnika Zarządu
w [...] [...]Policji z [...] maja 2023 r. w celu dalszego procedowania.
Kolejnym pismem KRP z [...] czerwca 2023 r. poinformowano wnioskodawczynię, że w związku z prowadzoną kwerendą materiałów archiwalnych w celu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2006-2018 rozstrzygnięcie sprawy nastąpi niezwłocznie w terminie do [...] lipca 2023 r.
W dniu [...] lipca 2023 r. do organu wpłynęła odpowiedź Naczelnika Zarządu
w [...] [...] Policji z [...] czerwca 2023 r. na pismo z [...] maja 2023 r. odnośnie przesłuchania świadków. Wskazano w niej, że osoby: Z. P., M. B., M. S. nie są już funkcjonariuszami Zarządu w [...] [...] Policji, są oni na zaopatrzeniu emerytalnym a więc stosunek służbowy z nimi ustał. Następnie, do organu wpływały pisma informujące, że kwerenda pozostająca
w dyspozycji Wydziału [...] Komendy [...] Policji jest w toku:
- pismo z [...] lipca 2023 r., termin zakończenia przewidziano na [...] sierpnia 2023 r.,
- pismo z [...] sierpnia 2023 r., termin zakończenia przewidziano na [...] września 2023 r.,
- pismo z [...] września 2023 r., termin zakończenia przewidziano na [...] października 2023 r.,
- pismo z [...] października 2023 r., termin zakończenia przewidziano na [...] listopada 2023 r.,
- pismo z [...] listopada 2023 r., termin zakończenia przewidziano na [...] grudnia 2023 r.,
- pismo z [...] grudnia 2023 r., termin zakończenia przewidziano na [...] stycznia 2023 r.
- pismo z [...] grudnia 2023 r., termin zakończenia przewidziano na [...] stycznia 2024 r.,
- pismo z [...] stycznia 2024 r., termin zakończenia przewidziano na [...] lutego 2024 r.,
- pismo z [...] lutego 2024 r., termin zakończenia przewidziano na [...] marca 2024 r.,
- pismo z [...] marca 2024 r., termin zakończenia przewidziano na [...] kwietnia 2024 r.
W związku z powyższym, pismami KRP poinformowano wnioskodawczynię
o terminie załatwienia sprawy:
- pismo z [...] sierpnia 2023 r., informujące o rozpatrzeniu sprawy niezwłocznie w terminie do [...] sierpnia 2023 r.,
- pismo z [...] sierpnia 2023 r., informujące o rozpatrzeniu sprawy niezwłocznie
w terminie do [...] września 2023 r.,
- pismo z [...] września 2023 r., informujące o rozpatrzeniu sprawy niezwłocznie
w terminie do [...] października 2023 r.,
- pismo z [...] listopada 2023 r., informujące o rozpatrzeniu sprawy niezwłocznie
w terminie do [...] grudnia 2023 r.,
- pismo z [...] grudnia 2023 r., informujące o rozpatrzeniu sprawy niezwłocznie
w terminie do [...] stycznia 2024 r.,
- pismo z [...] stycznia 2024 r., informujące o rozpatrzeniu sprawy niezwłocznie
w terminie do [...] lutego 2024 r.,
- pismo z [...] lutego 2024 r., informujące o rozpatrzeniu sprawy niezwłocznie w terminie do [...] marca 2024 r.,
- pismo z [...] marca 2024 r., że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi niezwłocznie w terminie do [...] kwietnia 2024 r.
- pismo z [...] kwietnia 2024 r., że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi niezwłocznie
w terminie do [...] maja 2024 r.
- pismo z [...] maja 2024 r., że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi niezwłocznie w terminie do [...] czerwca 2024 r.
W dniu [...] kwietnia 2024 r. do Komendy [...] Policji wpłynęło przekazane przez KRP ponaglenie, w którym skarżąca wniosła o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, wskazanie, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności
w prowadzonym postępowaniu, pociągnięcie do odpowiedzialności osoby, z winy której sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia uwzględnienia niniejszego ponaglenia.
Skarżąca w ponagleniu wskazała, że od momentu złożenia przez nią wniosku
o wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia upłynęło ponad dwanaście miesięcy. W tym czasie organ ograniczył swoje czynności do rozesłania pism w ramach pomocy prawnej, a po otrzymaniu odpowiedzi, nie weryfikuje ich treści. Zdaniem skarżącej stopień skomplikowania sprawy nie uzasadnia prowadzenia jej przez ponad dwanaście miesięcy. Pisma kierowane do niej przez KRP nie wskazują realnych okoliczności uzasadniających przedłużanie terminu prowadzenia sprawy.
Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2024 r. Komendant [...] Policji, po rozpoznaniu ww. ponaglenia działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako "k.p.a.") stwierdził, że KRP nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.
Pismem z [...] maja 2024 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego wniosła wskazaną na wstępie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez KRP w sprawie wydania ww. zaświadczenia. Zarzuciła organowi naruszenie art. 217 § 1 i nast. k.p.a. poprzez oczywiste i rażące jego naruszenie. Wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, licząc od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało charakter rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa sądowego w wysokości 480 zł.
W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że termin do załatwienia sprawy przez organ został rażąco przekroczony, a skarżąca wyczerpała dopuszczalne ustawowo czynności, mające na celu likwidację przewlekłości postępowania, stąd skarga jest dopuszczalna oraz uzasadniona.
Postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2024 r. KRP, rozpoznając wniosek skarżącej z [...] marca 2023 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2006 - 2018 w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r.".
W piśmie z [...] czerwca 2024 r. KRP przedstawił swoje stanowisko w sprawie wniesionej przez skarżącą skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wydania zaświadczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA
z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12; wyrok NSA z 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2225/14; publ. CBOSA).
W przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny podejmuje rozstrzygnięcia,
o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; z 4 września 2015 r. sygn. akt II OZ 753/15; publ. j.w.).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma zasadniczo na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności
w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.). W wyroku z 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 (publ. j.w.) NSA stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.
W świetle powyższego Sąd przyjął, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.
Przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia podlega zaś kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. np.- postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; wyrok WSA w Łodzi z 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 81/17; wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wyrok WSA w Olsztynie
z 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne w CBOSA).
Warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a.
W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta nie jest sporna.
Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie
w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Jest to termin lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Oznacza to, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowane nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14).
Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu i poświadczenie faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w jego dyspozycji lub wydanie postanowienia o odmowie np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie.
W przypadkach takich jak w niniejszej sprawie, dotyczących wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (§ 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia), organ musi ustalić, czy funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
W orzecznictwie sądowym dotyczącym omawianej problematyki podkreśla się, że dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki i pouczając o prawie ponaglenia (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 625/21). Przyjmuje się również, że dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. nie świadczy z góry
o bezpodstawności zarzutów wobec organu wskazujących na jego opieszałość. Poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia i pouczenie ją o prawie ponaglenia również podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności lub przewlekłości (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 43/23).
Wynikający z treści przywołanego wyżej przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia
z dnia 4 maja 2005 r. zakres okoliczności faktycznych wymagających ustalenia, wymaga przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Mimo że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym, to jednak powinno uwzględniać zasady ogólne postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 stycznia 2001 r. sygn. I SA 1808/99, LEX nr 7551 i z 10 marca 2010 r. sygn. I OSK 733/09, LEX nr 595502).
Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać
w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi
w art. 35-38 k.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.
Podkreślić również należy, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy
w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.
Odnosząc powyższe ogólne rozważania do stanu niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na ewidentne naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Niewątpliwie postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, bowiem od momentu złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia do wydania rozstrzygnięcia przez organ minęło ponad 12 miesięcy. W toku prowadzonego przez organ postępowania odwoławczego miały miejsce również takie okresy,
w których nie podejmowane były żadne czynności mające odzwierciedlenie
w aktach administracyjnych sprawy w postaci dokumentu sporządzonego w formie pisemnej. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ niewątpliwie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w toku postępowania dostatecznie bowiem informował skarżącą o powodach niedotrzymania wyznaczonego terminu załatwienia sprawy oraz o nowym terminie jej załatwienia.
W wyroku z 17 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2440/15 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków składanych przez strony.
Powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własny. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykle naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie
w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide - wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, publ. CBOSA).
Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że niezwłocznie po wpłynięciu wniosku strony, organ podjął stosowne czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia
w sprawie, w oparciu o materiał dowodowy uzyskany od przełożonych skarżącej, właściwych z uwagi na miejsce pełnienia służby w okresach objętych wnioskiem. Po otrzymaniu bowiem wniosku strony, KRP w dniu [...] kwietnia 2023 r. wystąpił stosownymi pismami do Komendanta [...] Policji, Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji, Wydziału [...] Komendy [...] Policji o przeprowadzenie kwerendy materiałów dotyczących służby pełnionej przez skarżącą w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz ich szczegółową ocenę pod kątem spełnienia warunków potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu
i zdrowiu. W dniu [...] kwietnia 2023 r. organ wystąpił do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji z prośbą o przeprowadzenie kwerendy materiałów dotyczących służby pełnionej przez skarżącą w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Po otrzymaniu zaś pisma strony z [...] maja 2023 r. zawierającego wniosek o rozszerzenie okresu kwerendy materiałów o kolejne lata, KRP w dniu [...] maja 2023 r. przekazał tę korespondencję Naczelnikowi Wydziału [...] [...] Policji oraz Naczelnikowi Wydziału [...] Komendy [...] Policji, w celu uwzględnienia w prowadzonej analizie materiałów. Na tej podstawie Naczelnik Wydziału [...] Komendy [...] Policji skierował stosowne zapytania do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji, Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji oraz Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji oraz Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...]Policji.
Istotnym dla rozstrzygnięcia w sprawie jest również, że w okresie objętym wnioskiem, skarżąca nie pełniła służby w Komendzie Rejonowej Policji [...],
w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie miał możliwości zweryfikowania na podstawie własnych rejestrów lub dokumentów, czy podejmowane przez stronę czynności spełniały warunki potwierdzające pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Z pism przesyłanych przez Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji w toku postępowania przed organem wynikało zaś, że kwerenda materiałów pozostających w dyspozycji Wydziału [...] Komendy [...] Policji nadal pozostaje w toku, a Zastępca Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji na bieżąco informuje o konieczności przedłużenia czasu przewidzianego na jej zakończenie oraz wskazuje terminy planowanego zakończenia analizy materiałów.
Zauważyć więc należy, że niezwłocznie po wpłynięciu wniosku strony, organ podjął stosowne czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie,
w oparciu o materiał dowodowy uzyskany od przełożonych skarżącej, właściwych
z uwagi na miejsce pełnienia służby w okresach objętych wnioskiem. Niemniej jednak, przedłużająca się kwerenda materiałów w Wydziale [...] Komendy [...] Policji, niewątpliwie jeśli nie uniemożliwiała, to co najmniej utrudniała organowi wydanie rozstrzygnięcie w sprawie.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, czas trwania przedmiotowego postępowania nie wynikał jedynie na skutek opieszałości organu, ale związany był także z charakterem sprawy. Ustalenie zaś wszystkich faktów w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, wymagało szczegółowego zgromadzenia i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego. Nie były to zatem przerwy zawinione jedynie przez organ, czy też będące skutkiem niedbale prowadzonego przez niego postępowania. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa.
Jednocześnie podkreślić należy, że KRP dopełnił obowiązku określonego w art. 36 § 1 k.p.a., albowiem o niezałatwieniu w terminie sprawy wskazanej w ponagleniu, zawiadamiał stronę pismami: z [...] kwietnia 2023 r., z [...] maja 2023 r., z [...] czerwca 2023 r., z [...] sierpnia 2023 r., z [...] sierpnia 2023 r., z [...] września 2023 r., z [...] października 2023 r., z [...] listopada 2023 r., z [...] grudnia 2023 r., z [...] stycznia 2024 r, z [...] lutego 2024 r., z [...] marca 2024 r., z [...] kwietnia 2024 r., podając każdorazowo, że przyczyną zwłoki jest kwerenda materiałów archiwalnych prowadzona w Komendzie [...] Policji, a także wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ostatecznie zaś po zakończeniu ww. kwerendy, organ w dniu [...] czerwca 2024 r. wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Tym samym, w chwili rozpoznania skargi przez Sąd brak było już podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy.
Konkludując, stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie odwołania skarżącej jest wprawdzie uzasadniony, ale nie można uznać, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ systematycznie bowiem podejmował czynności zmierzające bezpośrednio do załatwienia sprawy i nie ma podstaw do przyjęcia, że były to jedynie działania pozorne. Na taką ocenę Sądu miał zaś wpływ przede wszystkim zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do wydania zaświadczenia. Szeroki zakres postępowania wyjaśniającego, przy uwzględnieniu, że skarżąca pełniła służbę
w różnych organach czy też komórkach organizacyjnych Policji w tak długim okresie czasu, wymagał nie tylko zapoznania się z jej aktami osobowymi, ale również przeprowadzenia wielu kwerend dokumentów będących w dyspozycji organu, w tym również dokumentów archiwalnych dotyczących służby byłego funkcjonariusza i na tej podstawie ustalenia okoliczności wymaganych przez powołane przepisy rozporządzenia z 2005 r. Nie były to więc czynności zbędne, pozorne, nie mające znaczenia dla ustalenia okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy. To zaś zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, dotyczącej "charakteru" kilkunastoletniej służby skarżącej i związana z tym konieczność ustalenia zaistnienia przesłanek, o których mowa w powołanych wyżej przepisach rozporządzenia z 2005 r. miały wpływ na długość toczącego się postępowania.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.
z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), bowiem skarżąca była reprezentowana w postępowaniu przed Sądem przez radcę prawnego. Na koszty te składa wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.