II SAB/Wa 380/24

II SAB/Wa 380/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art.9, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie zawiadomienia o odmowie przyjęcia do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym 1. zobowiązuje Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego do dokonania czynności pisemnego zawiadomienia skarżącego M. S. o przyczynach przerwania postępowania kwalifikacyjnego do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. S. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "Szef CBA", "organ") w przedmiocie zawiadomienia o odmowie przyjęcia do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (dalej: "CBA").
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] maja 2023 r. M. S. złożył podanie o przyjęcie do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
Skarżący został poddany wstępnemu sprawdzeniu w bazach danych mających na celu ustalenie danych o niekaralności, a następnie, w dniu [...] czerwca 2023 r., przeprowadzono z jego udziałem rozmowę kwalifikacyjną.
Po przeprowadzeniu rozmowy kwalifikacyjnej, podjęto decyzję o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego, o czym Skarżący został ustnie poinformowany w dniu 29 czerwca 2023 r.
Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Skarżący zwrócił się do organu o rozważanie dalszego uczestnictwa jego osoby w procesie rekrutacyjnym do służby w CBA - a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o szczegółowe wskazanie i wyjaśnienie przyczyn przerwania postępowania kwalifikacyjnego. Zarzucił, że zakończenie procesu rekrutacyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 48 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2022r., poz. 1900 ze zm.), dalej: "ustawa o CBA", a także § 3 ust. 2 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie wzoru kwestionariusza osobowego oraz szczegółowego trybu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego wobec kandydatów do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. 2006 nr 133 poz. 936 ze zm.), dalej: "rozporządzenie PRM z dnia 20 lipca 2006 r.".
Powyższy wniosek został ponowiony w piśmie przesłanym pocztą elektroniczną w dniu [...] sierpnia 2023 r. Skarżący, powołując się na § 10 pkt 2 ww. rozporządzenia, zauważył, że kandydata, wobec którego przeprowadzone postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się, zawiadamia się pisemnie o odmowie przyjęcia do służby w CBA. Zaznaczył, że nie otrzymał pisemnej informacji o negatywnym zakończeniu postępowania kwalifikacyjnego. Nie uzyskał również informacji o sposobie rozpatrzenia pisma z dnia [...] czerwca 2023 r.
Następnie, pismem z dnia 23 października 2023 r., Skarżący złożył ponaglenie do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wnosząc o: stwierdzenie bezczynności Szefa CBA w sprawie prowadzonego postępowania kwalifikacyjnego, poprzez niedoręczenie pisemnego zawiadomienia o odmowie przyjęcia do służby w CBA; niezwłoczne załatwienie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami; zarządzenie przyczyn wyjaśnienia bezczynności i ustalenie osób winnych tego stanu rzeczy.
Pismem z dnia 7 listopada 2023 r. Zastępca Dyrektora [...] CBA poinformował Skarżącego, że nie doszło do bezczynności organu w zakresie skierowania pisemnego zawiadomienia o odmowie przyjęcia do służby w CBA. Wskazał, że postępowanie kwalifikacyjne z udziałem Skarżącego ograniczyło się do przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej z funkcjonariuszem [...] CBA, natomiast zgodnie z przepisami rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r. obowiązek pisemnego zawiadomienia o odmowie przyjęcia do służby w CBA istnieje wyłącznie w stosunku do kandydata, wobec którego zakończono postępowanie kwalifikacyjne i negatywnie oceniono jego predyspozycje do służby w CBA albo pozytywnie oceniono jego predyspozycje do służby w CBA, ale którego z innych przyczyn nie zamierza się przyjąć do służby w CBA.
Pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie zawiadomienia o odmowie przyjęcia do służby w CBA, w której zarzucił naruszenie:
- art. 37 § 4 k.p.a. poprzez nieprzekazanie ponaglenia do organu wyższego stopnia, dokonanie arbitralnej interpretacji przepisów obowiązującego prawa oraz uniemożliwienie kontroli organowi wyższego stopnia,
- art. 17 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że nie ma organu wyższego stopnia nad CBA,
- art. 37 § 8 zdanie 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie,
- § 10 pkt 2 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r. poprzez brak pisemnego zawiadomienia o nieprzyjęciu do służby z podaniem uzasadnienia,
- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności ich arbitralną interpretację.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że organem wyższego stopnia w stosunku do CBA jest Prezes Rady Ministrów. Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra - członka Rady Ministrów Mariusza Kamińskiego - Koordynatora Służb Specjalnych (Dz.U. 2019 poz. 2273 ze zm.), dalej: "rozporządzenie PRM z dnia 18 listopada 2029 r." - Mariusz Kamiński został wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów Koordynatorem Służb Specjalnych. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia - do szczegółowego zakresu działania ministra należy sprawowanie nadzoru i kontroli działalności służb specjalnych oraz koordynowanie działalności służb specjalnych. CBA winno zatem przekazać ponaglenie do Ministra Koordynatora, ewentualnie do Prezesa Rady Ministrów, który mógłby stwierdzić swoją niewłaściwość i przekazać ponaglenie do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). CBA nie przekazało ponaglenia do organu wyższego stopnia uniemożliwiając przez to dokonanie kontroli postępowania przez inny organ.
Powołując § 10 pkt 2 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r. Skarżący stwierdził, iż nie do zaakceptowania jest stanowisko CBA, zgodnie z którym w sytuacji, gdy postępowanie zostało przerwane, organ nie ma obowiązku zawiadamiać pisemnie kandydata o odmowie przyjęcia do służby. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego oznacza, że zostało ono zakończone z wynikiem negatywnym. Zatem CBA powinno pisemnie zawiadomić kandydata o odmowie przyjęcia do służby wraz z podaniem uzasadnienia - czego w przypadku Skarżącego nie uczyniło.
Skarżący wskazał, że działanie CBA nie tylko zmniejsza transparentność postępowania, ale również pozbawia kandydatów możliwości podniesienia okoliczności, które mogłyby spowodować zmianę decyzji lub umożliwić skuteczne staranie się o przyjęcie do służby w przyszłości. Zasadą powinno być informowanie kandydatów o przyczynach negatywnego zakończenia postępowania kwalifikacyjnego. Zasada ta może wprawdzie doznawać ograniczeń, np. ze względu na konieczność ochrony tajemnicy państwowej lub osobowych źródeł informacji, jednakże powinno to następować w drodze wyjątku, w ściśle określonych przypadkach.
W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o odrzucenie skargi. Wskazał, że pismo informujące o wyniku procedury kwalifikacyjnej do służby mundurowej, z uwagi na stricte konkursowy i powszechny charakter postępowania kwalifikacyjnego, mającego na celu wyłonienie najlepszych kandydatów, nie jest decyzją administracyjną. Nie podlega zatem kontroli instancyjnej i nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Organ podniósł nadto, że przerwanie postępowania kwalifikacyjnego lub poinformowanie o odmowie przyjęcia do służby nie jest również czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zaprzestanie postępowania kwalifikacyjnego nie ma bowiem charakteru merytorycznego i nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Nie ma także de facto charakteru ostatecznego. Przepisy ustawy o CBA oraz rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r. w żaden sposób nie uniemożliwiają potencjalnemu kandydatowi ponownego złożenia podania, w którym wyraża on chęć podjęcia służby w CBA. Nie ma zatem możliwości złożenia odwołania, a potem skargi do sądu administracyjnego od pisma informującego o przerwaniu bądź o odmownie przyjęcia do służby.
Zdaniem organu, skoro przerwanie procedury naboru do służby nie jest dokonane w drodze decyzji administracyjnej ani innej czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to również samo postępowanie kwalifikacyjne nie może zostać uznane za postępowanie administracyjne. Z tego względu w niniejszej sprawie Skarżącemu nie przysługiwała możliwość złożenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Środek ten dotyczy bowiem bezczynności organu administracji publicznej w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a do takiego zakresu spraw nie zalicza się postępowania w sprawie przyjęcia do służby. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem, że do postępowania kwalifikacyjnego stosuje się art. 35 § 3 k.p.a., który określa terminy załatwienia spraw administracyjnych, czy też art. 36 § 1 k.p.a. w zakresie nałożenia na organ obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminach wskazanych w k.p.a., bądź w przepisach szczególnych.
Następnie organ zwrócił uwagę na przebieg procedury kwalifikacyjnej do służby w CBA określony w art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o CBA i doprecyzowany w przepisach rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r.
Wskazał, że w przypadku Skarżącego, postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się już po przeprowadzeniu rozmowy kwalifikacyjnej, zatem nie doszło do przeprowadzania pełnej procedury naboru do służby i sporządzenia końcowej oceny predyspozycji kandydata do pełnienia służby w CBA przez powołaną przez organ komisję. W związku z powyższym, na organie nie spoczywał obowiązek sporządzenia i doręczenia kandydatowi zawiadomienia o odmowie przyjęcia do służby w CBA. Wyłącznie bowiem w sytuacji, w której przeprowadzono pełne postępowanie kwalifikacyjne i sporządzono pozytywną lub negatywną ocenę predyspozycji kandydata do służby, CBA obowiązane jest do zawiadomienia kandydata o możliwości przyjęcia do służby w CBA lub o odmowie przyjęcia do służby CBA (§ 10 ww. rozporządzenia). Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego na początkowym etapie tej procedury, jak miało to miejsce w przypadku Skarżącego, nie rodziło obowiązku wystosowania pisemnego zawiadomienia. Podstawą działania organu był bowiem przepis § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego nie wynika obowiązek podania przyczyny przerwania postępowania kwalifikacyjnego do służby w CBA, co jest wyrazem zasady, że w toku naboru do służby organ ma uprawnienie do podejmowania decyzji personalnych w sposób nieskrępowany przepisami, a w konsekwencji, przerwanie postępowania kwalifikacyjnego jest działaniem dyskrecjonalnym jednostki organizacyjnej CBA właściwej w sprawach kadr, która występuje w imieniu Szefa CBA.
Końcowo z ostrożności procesowej organ wskazał, że w sytuacji uznania, że w niniejszej sprawie istniał obowiązek doręczenia Skarżącemu pisemnego zawiadomienia o odmowie przyjęcia do służby w CBA, a samo zawiadomienie mieści się w kategorii aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to niniejsza skarga podlega odrzuceniu ze względu na okoliczność wniesienia jej po upływie ustawowego terminu na wniesienia tego środka zaskarżenia. Jak wynika bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym Skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2024 r. M. S. wniósł o rozpatrzenie zarzutów naruszenia:
- art. 60 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego dostępu do służby,
- art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o przyczynie przerwania postępowania kwalifikacyjnego, a w konsekwencji uniemożliwienie dowiedzenia się co jest tego przyczyną - czy niespełnienie wymogów, czy też negatywna ocena kwalifikacji lub predyspozycji do pełnienia służby w CBA,
- art. 48 pkt 3 ustawy o CBA poprzez pierwsze przerwanie procesu kwalifikacyjnego z przyczyny nieprzekonania osoby prowadzącej postępowanie, że kandydat chce służyć w CBA w ramach pobudek patriotycznych,
- § 3 ust. 2 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r. poprzez drugie i ostateczne przerwanie procesu kwalifikacyjnego z powodu niespełnienia "profilu kandydata",
- § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez nieprzeprowadzenie rozmowy kwalifikacyjnej mającej na celu ustalenie przydatności kandydata do służby, a przeprowadzenie rozmowy mającej na celu próbę ukazania kandydata w złym świetle.
Nadto Skarżący wniósł o: skierowanie sprawy na rozprawę; przesłuchanie Skarżącego na okoliczności wskazane w treści skargi, w szczególności naruszenie przez CBA § 3 ust. 2 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r.; zobowiązanie CBA do wskazania danych osobowych osoby przeprowadzającej rozmowę rekrutacyjną ze Skarżącym, a następnie wezwanie tej osoby do stawiennictwa w charakterze świadka celem złożenia wyjaśnień na okoliczności m.in. przebiegu rozmowy rekrutacyjnej, zadawanych Skarżącemu pytań, celu przeprowadzenia rozmowy, przygotowania merytorycznego do przeprowadzenia tej rozmowy oraz innych okoliczności wskazanych w treści skargi; udostępnienie akt postępowania kwalifikacyjnego.
Nadto, w zależności od uwzględnionych zarzutów, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności czynności podjętych przez CBA oraz stwierdzenie, że czynności te zostały dokonane z naruszeniem prawa.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2024 r. Skarżący ustosunkował się do treści odpowiedzi na skargę podnosząc, że przedstawiony przez CBA stan faktyczny sprawy jest nieprawdziwy, bowiem przed odbyciem w dniu [...] czerwca 2023r. rozmowy kwalifikacyjnej w W. Skarżący odbył wcześniej rozmowę z 3-osobową komisją składającą się z przedstawicieli delegatury CBA w G. - z pozytywnym, rekomendującym do służby wynikiem. W świetle powyższego, zdaniem Skarżącego, akta postępowania kwalifikacyjnego zostały przygotowane nierzetelnie i nie powinno im się przyznawać waloru dowodowego.
Skarżący zakwestionował również stanowisko organu odnośnie konkursowego charakteru postępowania kwalifikacyjnego do służby w CBA stwierdzając, że taki charakter postępowania nie wynika z obowiązujących przepisów prawa.
Ponownie podkreślił, że w sytuacji, gdy postępowanie zostało przerwane i nie będzie kontynuowane, organ powinien pisemnie zawiadomić kandydata o odmowie przyjęcia do służby wraz z podaniem uzasadnienia.
Końcowo Skarżący wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut organu odnośnie wniesienia skargi po upływie ustawowego terminu, bowiem w sprawie niniejszej termin ten należy liczyć od dnia 27 listopada 2023 r., tj. od daty, w której Skarżącemu doręczono pismo CBA z dnia 7 listopada 2023 r. informujące o tym, iż nie zostanie on pisemnie zawiadomiony o odmowie przyjęcia do służby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 24/24 odrzucił skargę M. S. na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie zawiadomienia o odmowie przyjęcia do służby w CBA.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył treść art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. i wyjaśnił, że katalog określający zakres kognicji sądu administracyjnego nie zawiera pisemnego zawiadomienia o odmowie przyjęcia do służby w CBA, o którym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r. Powiadomienie to nie jest także - z uwagi na stricte konkursowy i powszechny charakter postępowania kwalifikacyjnego, mającego na celu wyłonienie najlepszych kandydatów - decyzją administracyjną. W ww. przepisie ustawodawca nie przewidział bowiem formy decyzji administracyjnej do załatwiania sprawy tego rodzaju, czyli formy aktu rozstrzygającego co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji publicznej lub w inny sposób kończącego sprawę w danej instancji. W tym przypadku organ właściwy w sprawach postępowania kwalifikacyjnego został jedynie wyposażony w kompetencję do przerwania tego postępowania na określonym jego etapie i w uzasadnionym przypadku.
Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego nie jest również czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego nie ma charakteru merytorycznego i nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Nie ma także charakteru ostatecznego. Przepisy ustawy o CBA, jak również rozporządzenie PRM z dnia 20 lipca 2006 r., umożliwiają bowiem potencjalnemu kandydatowi ponowne złożenie podania, w którym wyraża on chęć służby w CBA. Z tych względów zawiadomienie nie podlega skardze do sądu administracyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę, jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu I instancji wywiódł M. S. zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że pisemne zawiadomienie kandydata o odmowie przyjęcia do służby w CBA, o którym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r., nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych i nie stanowi decyzji administracyjnej z uwagi na konkursowy i powszechny charakter postępowania, co poskutkowało odrzuceniem skargi, podczas gdy ani przepisy ustawy o CBA, ani rozporządzenia wydane na podstawie art. 50 ust. 4 tej ustawy, nie przewidują, że wyłanianie kandydata do służby ma nastąpić w drodze konkursu, tj. wyłonienia najlepszego kandydata spośród tych, którzy zgłosili się do służby w CBA, ani też, że CBA ogłasza o naborze do CBA na konkretne stanowiska, wobec czego postępowanie nie ma charakteru konkursowego,
2) art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006r., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że przerwanie postępowania kwalifikacyjnego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o której mowa we wskazanym przepisie, co poskutkowało odrzuceniem skargi, podczas gdy czynność przerwania postępowania kwalifikacyjnego ma charakter zewnętrzny, jest skierowana do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, zatem stanowi czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega z tego tytułu kontroli sądowej.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem merytorycznego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef CBA wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu wskazał, że pismo informujące o wyniku procedury kwalifikacyjnej do służby mundurowej nie jest decyzją administracyjną ani aktem bądź czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Aby akt bądź czynność organu administracji podlegała kognicji sądów administracyjnych musi spełniać kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz musi dotyczyć przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Takiego charakteru nie ma informacja o zaprzestaniu postępowania kwalifikacyjnego. Przepisy ustawy o CBA, jak również normy rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r., nie uniemożliwiają bowiem potencjalnemu kandydatowi ponownego złożenia podania, w którym wyraża on chęć podjęcia służby w CBA. Nie ma zatem możliwości złożenia odwołania, a potem skargi do sądu administracyjnego od pisma informującego o przerwaniu bądź o odmownie przyjęcia do służby.
Pismem procesowym z dnia 21 czerwca 2024 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zgłosił swój udział w postępowaniu toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej.
W piśmie tym podniósł, że w sprawie kluczowe jest ustalenie, czy pisemne poinformowanie o przerwanym postępowaniu kwalifikacyjnym należy uznać za dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Kwestia ta została rozstrzygnięta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. III OSK 1793/21, który wskazał, iż pisemne poinformowanie o przerwanej kwalifikacji do służby w CBA jest aktem zewnętrznym, skierowanym do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa.
RPO podniósł, iż prawodawca konstruując kryteria zawarte w § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, jakimi powinien kierować się organ w przypadku weryfikacji kandydatów zgłaszających się do służby, wskazał dwa powody, dla których można odmówić poddania kandydata postępowaniu kwalifikacyjnemu albo postępowanie takie przerwać w każdym czasie bez podania przyczyn: 1) niespełnienie przez kandydata wymogów określonych w ustawie o CBA lub rozporządzeniu albo 2) uznanie kwalifikacji lub predyspozycji kandydata za niewystarczające do pełnienia służby. Z kolei nakładając w § 10 pkt 2 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r. na organ obowiązek poinformowania kandydata, wobec którego przeprowadzone zostało postępowanie kwalifikacyjne, prawodawca uzależnił tenże obowiązek od dokonania negatywnej oceny predyspozycji do służby.
Nieistotne zatem jest, na jakim etapie doszło do stwierdzenia przez organ braku predyspozycji do pełnienia służby. Samo wszczęcie procedury kwalifikacyjnej winno być determinantą do poinformowania kandydata o jego rezultacie. Przyjęcie zatem założenia, iż negatywne zakończenie procesu rekrutacji, będące władczą ingerencją organu władzy publicznej w uprawnienia jednostki wynikającą z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które może dokonać się na którymkolwiek etapie weryfikacji predyspozycji kandydata powinno skutkować pisemnym zawiadomieniem aplikującego, prowadzi do logicznej konkluzji, iż organ niepodejmujący czynności służącej zawiadomieniu popada w bezczynność.
Dalej RPO zauważył, iż treść § 10 pkt 2 ww. rozporządzenia jest ściśle skorelowana i odnosi się przede wszystkim do sytuacji, w której wszczęta została procedura kwalifikacyjna. W przypadku Skarżącego, złożenie przez niego aplikacji wiązało się z rozpoczęciem merytorycznej oceny jego predyspozycji do służby, bowiem zaproszony został na rozmowę kwalifikacyjną z "rekruterem", która to rozmowa się odbyła, czym spełniony został wymóg procesu rekrutacji określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA. Okoliczność zaproszenia Skarżącego na rozmowę kwalifikacyjną należy więc utożsamiać ze spełnieniem przez niego warunków formalnych do pełnienia służby i przystąpienie do etapu merytorycznej kontroli predyspozycji do pełnienia służby, co prowadzi do konkluzji, że fakt przerwania postępowania kwalifikacyjnego winien wiązać się z wystosowaniem przez organ zawiadomienia o odmowie przyjęcia do CBA.
Zdaniem RPO, stanowisko prezentowane przez organ i Sąd I instancji narusza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z § 10 pkt 2 ww. rozporządzenia, ale także powinno podlegać ocenie z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Wyłączenie możliwości uzyskiwania przez aplikanta informacji o sposobie, ale i o przyczynach zakończenia jego postępowania kwalifikacyjnego, przy jednoczesnym uznaniu, że tego rodzaju władcze działanie organu wyłączone jest spod kontroli sądów administracyjnych, prowadzi do zagrożenia arbitralnego i nietransparentnego działania organu, a co za tym idzie godzi w zasadę praworządności. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 1793/21, już tylko z tego powodu, że przepisy wymieniają dwie przyczyny określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia, które mogą prowadzić do pozbawienia kandydata dostępu do służby publicznej, a kandydat nie może nawet dowiedzieć się, o którą przyczynę chodzi ("bez podania przyczyn"), musi prowadzić do wniosku, że takie rozwiązanie nie spełnia wymogu gwarancji formalnych dla prawidłowości rekrutacji, precyzyjnego określenia obiektywnych kryteriów naboru i weryfikacji podejmowanych decyzji o naborze do służby. Należy bowiem wskazać, że prawodawca expressis verbis wyłączył możliwość uzasadniania przez organ motywów swojego działania wobec obywatela. Okoliczność ta prowadzi do konkluzji, że obywatel ubiegający się o przyjęcie do służby w każdym przypadku pozbawiony jest możliwości bycia poinformowanym o podstawie odmowy, bowiem organowi nie zostało przyznane ani prawne ani dyskrecjonalne uprawnienie do podejmowania decyzji, w jakich przypadkach może ujawnić motywy odmowy przyjęcia do służby, a w jakich nie.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 1448/24 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 24/24 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, iż trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r., polegającej na uznaniu przez Sąd I instancji, że przerwanie postępowania kwalifikacyjnego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków.
Powołując § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, NSA wskazał, że treść tego przepisu należy odczytywać w powiązaniu z obowiązkiem nałożonym na jednostkę organizacyjną CBA na podstawie § 10 pkt 1 rozporządzenia. Przepisy te nakładają zatem na jednostkę organizacyjną CBA obowiązek powiadomienia kandydata do służby w CBA o charakterze zakończonego postępowania kwalifikacyjnego - pozytywnym lub negatywnym. Negatywnym sposobem zakończenia postępowania kwalifikacyjnego jest także przerwanie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydata do służby w CBA. Oznacza to, że organ, przerywając postępowanie kwalifikacyjne, ma obowiązek zawiadomić kandydata do służby w CBA o powodach takiej decyzji. Z kolei kandydat do służby w CBA ma uprawnienie do uzyskania wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie.
W świetle powyższego zasadnicze znaczenie w sprawie ma kwalifikacja zaskarżonego aktu (czynności) wedle kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy zaskarżony akt (czynność) dotyczy uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa.
O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07; publ. ONSAiWSA 2008/2/21). Tym samym przedmiotem kontroli sądowej może być konkretna czynność podjęta przez organ administracji publicznej, o określonej treści, będąca zarazem wynikiem stosowania przez ten organ prawa - w postaci konkretyzacji prawa materialnego, wyrażonej w określonej formie.
Dalej NSA wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, iż co do zasady kwestia sposobu zakończenia postępowania kwalifikacyjnego na wolne stanowiska w organach wykonujących zadania władzy publicznej, które to postępowanie może mieć różnie uregulowany przebieg (zależny też od rodzaju wykonywanych zadań publicznych), powinna podlegać kontroli sądu administracyjnego, ponieważ wyłanianie kandydatów do służby publicznej wiąże się z prawem dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP). Z art. 60 Konstytucji RP wynika zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2007 r., SK 43/06: "analizowany przepis z jednej strony wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, a z drugiej strony nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie naboru do służby. Brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych stanowić może istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach" (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, z dnia 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163, z dnia 8 kwietnia 2002 r., SK 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 16).
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że pisemne zawiadomienie kandydata do służby w CBA o przerwaniu w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego, w sytuacji niespełnienia przez kandydata wymogów określonych w ustawie lub rozporządzeniu, a także w przypadku uznania kwalifikacji lub predyspozycji kandydata za niewystarczające do pełnienia służby w CBA, stanowi czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., spełnia bowiem kryteria przewidziane dla tej formy działania organu administracji. Zawiadomienie o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego jest czynnością zewnętrzną, skierowaną do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Tym samym czynność pisemnego zawiadomienia o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego podlega kognicji sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy stanowisko Sądu I instancji co do charakteru zawiadomienia o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego, jak i braku możliwości wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie zawiadomienia o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego, jest nieprawidłowe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.
W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2024 r. Skarżący, powołując się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażone w piśmie z dnia 21 czerwca 2024 r., zarzucił organowi naruszenie:
1) § 5 ust. 2 oraz § 9 ust. 4 oraz rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r. poprzez niezamieszczenie oceny stopnia przydatności kandydata do służby w kwestionariuszu osobowym, co jednocześnie spowodowało, że nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do oceny predyspozycji Skarżącego, ponieważ de facto nie zostały one ocenione,
2) art. 48 ustawy o CBA oraz § 9 ust. 3 oraz rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006r. poprzez:
- niewskazanie w protokole z przeprowadzonej rozmowy kwalifikacyjnej przyczyn odrzucenia, to jest wymogów przyjęcia do służby w CBA, których Skarżący rzekomo nie spełnia, a które wynikają z obowiązujących przepisów,
- kierowanie się dowolną i subiektywną oceną, w tym własnym uznaniem, nie zważając przy tym na obowiązujące przepisy, podczas prowadzenia czynności postępowania kwalifikacyjnego Skarżącego, w szczególności w zakresie odrzucenia jego kandydatury; zgodnie z ustaleniami RPO w protokole opisano wyłącznie "spostrzeżenia i odczucia" funkcjonariuszki CBA powstałe po przeprowadzonej rozmowie,
3) § 5 ust. 1 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r. poprzez:
- zadawanie Skarżącemu pytań nieprzewidzianych w dyspozycji powyższego przepisu,
- przeprowadzenie dwukrotnej rozmowy kwalifikacyjnej (w G. i w W.).
Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt III OSK 1448/24, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z oświadczenia przedłożonego w postępowaniu przed NSA, tj. w kwocie 2661,50 złotych. Powołując art. 177 p.p.s.a. Skarżący wskazał, że koszty poniesione z tytułu dochodzenia jego praw powinny mu zostać zwrócone w całości. Podniósł, że nie miał możliwości samodzielnego wniesienia skargi kasacyjnej, albowiem zostałaby ona odrzucona. Wskazał, iż zapoznał się z wieloma ofertami dotyczącymi sporządzenia skargi kasacyjnej i wybrał najkorzystniejszą cenowo. Większość ofert oscylowała w granicach 5000,00 złotych.
Następnie, odwołując się do stanowiska RPO wyrażonego w piśmie z dnia 21 czerwca 2024 r. Skarżący wskazał, że funkcjonariuszka przeprowadzająca ze rozmowę kwalifikacyjną nie wskazała, jakich wymogów Skarżący rzekomo nie spełnia. Nie wiadomo więc co było obiektywną (w tym zgodną z przepisami) przyczyną przerwania postępowania. Funkcjonariuszka opisała wyłącznie swoje "spostrzeżenia i odczucia", kierując się swoją subiektywną opinią, nie zaś obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący natomiast już w piśmie do Szefa CBA z dnia 30 czerwca 2023 r. wskazywał, iż "Zasadne jest (...) zadanie pytania, czy Rekruter w ogóle zna te przyczyny w momencie przerwania procesu kwalifikacyjnego? Czy po prostu kieruje się swoją subiektywną i jednostronną opinią?". Zdaniem Skarżącego funkcjonariuszka nie dokonała końcowej oceny kandydatury Skarżącego, a zatem nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do jego predyspozycji. Nie zostały one bowiem w ogóle ocenione, co stanowi naruszenie obowiązujących przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy te stanowią, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W sprawie ma zastosowanie art. 190 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.
Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyroki: SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, publ. OSNP z 1999 r., nr 15, poz. 486; NSA z dnia: 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 342/05; 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, publ. CBOSA). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny - po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd I instancji - uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku (wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej). W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a., por. także: J.P. Tamo: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, s. 420 - 421; uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, która stanowiłaby podstawę do odstąpienia od wykładni prawa dokonanej w orzeczeniu NSA z dnia 5 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 1448/24. Zatem Sąd I instancji obowiązany był orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W ww. orzeczeniu NSA uznał za nieprawidłowe, bowiem wynikające z błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 2 i § 10 pkt 1 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r., stanowisko Sądu I instancji co do charakteru zawiadomienia o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego, jak i braku możliwości wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie zawiadomienia o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego do sądu administracyjnego.
Jednocześnie NSA przesądził, że pisemne zawiadomienie kandydata do służby w CBA o przerwaniu w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego, w sytuacji niespełnienia przez kandydata wymogów określonych w ustawie lub rozporządzeniu, a także w przypadku uznania kwalifikacji lub predyspozycji kandydata za niewystarczające do pełnienia służby w CBA, stanowi czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która podlega kognicji sądu administracyjnego.
Uzasadniając powyższe stanowisko NSA wskazał, że stosownie do ww. przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3) powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4) dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmuje władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5) powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). To zaś oznacza, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Konieczny jest bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem zobowiązanym do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności (por. postanowienia NSA: z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30 i z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, niepublikowane). Tym samym przedmiotem kontroli sądowej może być konkretna czynność podjęta przez organ administracji publicznej, o określonej treści, będąca zarazem wynikiem stosowania przez ten organ prawa - w postaci konkretyzacji prawa materialnego, wyrażonej w określonej formie.
Uwzględniając powyższe NSA wskazał, że zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r., jednostka organizacyjna CBA, o której mowa w ust. 1, może odmówić poddania kandydata postępowaniu kwalifikacyjnemu albo postępowanie takie przerwać w każdym czasie bez podania przyczyn, w sytuacji niespełnienia przez kandydata wymogów określonych w ustawie lub niniejszym rozporządzeniu, a także w przypadku uznania kwalifikacji lub predyspozycji kandydata za niewystarczające do pełnienia służby w CBA. Treść tego przepisu należy odczytywać w powiązaniu z obowiązkiem nałożonym na jednostkę organizacyjną CBA na podstawie § 10 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym kandydata, wobec którego przeprowadzone postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się: 1) pozytywną oceną predyspozycji do służby w CBA i którego zamierza się przyjąć do służby w CBA - zawiadamia się o możliwości przyjęcia do służby w CBA; 2) negatywną oceną predyspozycji do służby w CBA albo pozytywną oceną predyspozycji do służby w CBA, ale którego z innych przyczyn nie zamierza się przyjąć do służby w CBA - zawiadamia się pisemnie o odmowie przyjęcia do służby w CBA.
Powołane przepisy nakładają zatem na jednostkę organizacyjną CBA obowiązek powiadomienia kandydata do służby w CBA o charakterze zakończonego postępowania kwalifikacyjnego - pozytywnym lub negatywnym. Negatywnym sposobem zakończenia postępowania kwalifikacyjnego jest także przerwanie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydata do służby w CBA. Oznacza to, że organ, przerywając postępowanie kwalifikacyjne, ma obowiązek zawiadomić kandydata do służby w CBA o powodach takiej decyzji. Z kolei kandydat do służby w CBA ma uprawnienie do uzyskania wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie.
Uwzględniając powyższe Sąd I instancji uznał, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy skarga M. S. na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w sytuacji niedokonania pisemnego zawiadomienia Skarżącego o przyczynach przerwania postępowania kwalifikacyjnego do służby w CBA jest dopuszczalna i merytorycznie uzasadniona.
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
Stosownie natomiast do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W niniejszej sprawie powyższy warunek został spełniony, bowiem pismem z dnia 23 października 2023 r. Skarżący wystąpił do Szefa CBA z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie poprzez pisemne zawiadomienie o powodach odmowy przyjęcia do służby w CBA.
Z akt postępowania wynika, że podanie o przyjęcie do służby w CBA zostało złożone przez Skarżącego w dniu [...] maja 2023 r. Skarżący został poddany wstępnemu sprawdzeniu w bazach danych w calu ustalenia danych o niekaralności, a następnie, w dniu [...] czerwca 2023 r., przeprowadzono z jego udziałem rozmowę kwalifikacyjną. Po przeprowadzeniu rozmowy kwalifikacyjnej, w dniu [...] czerwca 2023r. Skarżący został poinformowany ustnie o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego.
Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Skarżący zwrócił się do organu m.in. o szczegółowe wskazanie i wyjaśnienie przyczyn przerwania postępowania kwalifikacyjnego. Wniosek ten został ponowiony w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r., w którym Skarżący, powołując się na § 10 pkt 2 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r., wskazał, że nie otrzymał pisemnej informacji o zakończeniu postępowania kwalifikacyjnego, nie został również poinformowany o sposobie rozpatrzenia pisma z dnia 30 czerwca 2023 r.
Z akt sprawy nie wynika, aby organ rozpatrzył wniosek Skarżącego złożony w ww. piśmie z dnia [...] czerwca 2023 r.
Stan ten nie uległ zmianie na skutek wniesienia ponaglenia, bowiem w piśmie z dnia 7 listopada 2023 r. organ podtrzymał jedynie stanowisko odnośnie braku przesłanek do pisemnego poinformowania Skarżącego o odmowie przyjęcia do służby.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi Szef CBA pozostawał w bezczynności w niniejszej sprawie i stan ten nie uległ zmianie do dnia orzekania przez Sąd.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia (podjęcia czynności) w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Uwzględniając powyższe Sąd zobowiązał Szefa CBA do dokonania pisemnego zawiadomienia Skarżącego o przyczynach przerwania postępowania kwalifikacyjnego do służby w CBA w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zważył, że stwierdzenie kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2021r. sygn. akt Il OSK 151/21, z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z dnia 23 marca 2021r. sygn. akt II OSK 2439/20; publ. CBOSA). Takie okoliczności nie zaistniały w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu bezczynność organu była skutkiem błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 2 i § 10 pkt 1 rozporządzenia PRM z dnia 20 lipca 2006 r. Tego typu uchybienie nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.
Rozpoznając sprawę ponownie Szef CBA uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Zważy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że przerwanie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydata do służby w CBA (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia) stanowi (negatywny) sposób zakończenia postępowania kwalifikacyjnego (§ 10 pkt 1 rozporządzenia). Akcentował przy tym, że organ przerywając postępowanie kwalifikacyjne, co miało miejsce w przypadku Skarżącego, ma obowiązek pisemnie zawiadomić kandydata do służby w CBA o powodach takiej decyzji, tj. czy miało to miejsce z powodu niespełnienia przez kandydata wymogów określonych w ustawie o CBA lub w ww. rozporządzeniu, czy też z powodu uznania kwalifikacji kandydata za niewystarczające do pełnienia służby w CBA. Kandydat zaś ma uprawienie do uzyskania wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie.
Końcowo Sąd zauważa, że przedmiotem niniejszego postępowania, czego Skarżący nie kwestionował na żadnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, jest bezczynność Szefa CBA w przedmiocie zawiadomienia o odmowie przyjęcia do służby w CBA. W związku z powyższym przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie mogła być kwestia zgodności z prawem samego trybu postępowania kwalifikacyjnego. Sąd nie oceniał zatem kwestii podnoszonych w tym zakresie przez Skarżącego, tj. sposobu wypełnienia (niewypełnienia) przez jednostkę organizacyjną CBA poszczególnych arkuszy kwestionariusza osobowego Skarżącego, sposobu przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej, celowości przeprowadzenia dwukrotnie rozmowy kwalifikacyjnej, czy też ustnej oceny kandydatury Skarżącego wyrażonej przez funkcjonariusza CBA po zakończeniu rozmowy kwalifikacyjnej. Sąd I instancji, będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 1448/24, oceniał wyłącznie kwestię bezczynności organu wobec zaniechania dokonania stosownej czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego względu zarzuty podniesione w piśmie procesowym Skarżącego z dnia 16 lipca 2024 r., pozostające w związku ze stanowiskiem RPO wyrażonym w piśmie z dnia 21 czerwca 2024 r., nie mogły być przedmiotem oceny Sądu na obecnym etapie postępowania. W konsekwencji ocenie Sądu nie mógł podlegać wniosek Skarżącego, wyrażony w piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2024 r., o uwzględnienie zarzutów dotyczących trybu postępowania kwalifikacyjnego, stwierdzenie nieważności czynności podjętych przez CBA w toku tego postępowania a także stwierdzenie, że czynności te zostały dokonane z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle ww. przepisu postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie charakter uzupełniający, jest dopuszczalne jedynie z dokumentów i tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Niedopuszczalne jest natomiast przeprowadzanie dowodu z przesłuchania świadków. Z tego względu Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącego poprzez przesłuchanie Skarżącego na okoliczności wskazane w ww. piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r., czy też przesłuchanie w charakterze świadka osoby przeprowadzającej rozmowę rekrutacyjną ze Skarżącym.
Sąd nie miał również podstaw prawnych do zobowiązania Szefa CBA do wskazania danych osobowych osoby przeprowadzającej rozmowę kwalifikacyjną ze Skarżącym, a tym samym nie mógł uwzględnić wniosku Skarżącego złożonego w tym zakresie w piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r.
Odnośnie natomiast dostępu do akt postępowania kwalifikacyjnego Sąd zauważa, że akta te, po uprawomocnieniu się ww. wyroku, zostaną przekazane organowi w związku z nałożonym nań obowiązkiem dokonania czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd postanowił na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Skarżący nie był reprezentowany przez pełnomocnika, do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez Skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 złotych. Sąd nie uwzględnił wniosku złożonego w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2024 r. o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt III OSK 1448/24, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2661,50 złotych, tj. w kwocie wynikającej ze złożonego oświadczenia (k. 64 akt sądowych). Zauważyć należy, iż NSA w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 5 lipca 2024 r., stwierdził brak podstaw prawnych do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyjaśnił bowiem, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W ocenie Sądu I instancji brak jest również podstaw prawnych aby o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzekał ten Sąd rozpoznając ponownie sprawę po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.