II SAB/Wa 377/21

II SAB/Wa 377/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Janusz Walawski /przewodniczący/
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
659
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 532/22 - Wyrok NSA z 2024-10-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1789
art. 29,  art. 25
Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania tytułu profesora 1. zobowiązuje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] o nadanie [...] W. Z. tytułu naukowego profesora w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu: [...] maja 2018 r.), uzupełnionym pismem z [...] października 2018 r., Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów (zwana dalej także jako "Centralna Komisja"), zwróciła się do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (zwanego dalej także jako: "Organ" lub "Prezydent RP") o nadanie [...] W. Z. tytułu naukowego [...] nauk humanistycznych.
W piśmie z [...] kwietnia 2019 r. W. Z. (zwany dalej także jako: "Strona": "Skarżący") wskazał, że upłynął rok od wpływu w/wym. wniosku do Organu i zwrócił się o wyjaśnienie, na mocy jakich przepisów prawnych wstrzymana została jego nominacja [...]. Pismem z [...] lipca 2019 r. poinformowano Stronę, że postępowanie przed Prezydentem RP w sprawie nadania tytułu [...], nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 - zwanej dalej "k.p.a.").
Następnie pismem z [...] lipca 2019 r. (data wpływu: [...] lipca 2019 r.) Strona działając przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, wezwała Prezydenta RP do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego niezałatwieniem w terminie sprawy wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o nadanie przez Prezydenta RP [...] W. Z. tytułu naukowego [...].
Pismem z [...] sierpnia 2019 r. poinformowano Stronę, że wniosek o nadanie tytułu [...] jest procedowany. Organ podkreślił, że przepisy ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r., poz. 1789) nie określają terminu, w którym Prezydent RP zobligowany jest do wydania postanowienia w sprawie nadania tytułu naukowego [...]. Stanowisko to podtrzymano pismem z [...] sierpnia 2019 r., dodając, że Prezydent RP nie ma obowiązku informowania zainteresowanego o poszczególnych etapach postępowania w sprawie nadania tytułu naukowego [...].
Pismem z [...] września 2019 r. (data wpływu: [...] września 2019 r.) Strona wniosła ponaglenie w związku z prowadzeniem przez Prezydenta RP postępowania dłużej, niż jest to niezbędne, czego skutkiem jest niezałatwienie wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] kwietnia 2018 r.
W odpowiedzi na ponaglenie Organ wskazał, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta RP nie jest postępowaniem administracyjnym w trybie k.p.a., wobec czego brak jest podstawy prawnej do wniesienia ponaglenia.
Pismem z dnia [...] października 2019 r. W. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta RP, domagając się zobowiązania Prezydenta RP do podjęcia odpowiedniego postanowienia, merytorycznie załatwiającego sprawę nadania Stronie tytułu [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt postępowania oraz stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznania od Organu na rzecz Skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezydent RP pomimo upływu 18 miesięcy nie wydał postanowienia w sprawie nadania tytułu naukowego [...]. Skarżący nie został poinformowany, na jakim etapie znajduje się sprawa oraz na jakiej podstawie nominacja została wstrzymana. W ocenie Skarżącego, spełnia on wszelkie wymogi formalne niezbędne do otrzymania tytułu [...], co zostało potwierdzone we wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów.
W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazano na brak kognicji sądu administracyjnego albowiem skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezydenta RP nie należy do żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Prezydent RP nie pełni roli organu administracji publicznej, jest on natomiast organem władzy publicznej działającym w swoistych formach wynikających bezpośrednio z Konstytucji RP.
Ponadto podkreślono, że sprawa z wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o nadanie Skarżącemu tytułu naukowego [...] jest nadal w toku procedowania. Przepisy ustawy nie zobowiązują Prezydenta RP do wydania postanowienia w sprawie nadania tytułu naukowego [...] w określonym terminie, który mógłby zostać przekroczony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej także jako "WSA w Warszawie") postanowieniem z 27 maja 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 810/19, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") odrzucił skargę W. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania tytułu [...] (pkt 1 sentencji postanowienia) oraz zwrócił Skarżącemu uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł (pkt 2 sentencji postanowienia).
W uzasadnieniu WSA w Warszawie wskazał, że skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezydenta RP nie należy do żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W ocenie Sądu, sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w przepisach art. 3 p.p.s.a.
Tymczasem Prezydent RP w rozpatrywanej sprawie nie pełni roli organu administracji, a wyłącznie przedstawiciela władzy wykonawczej, w odniesieniu do którego można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych na podstawie przepisów konstytucyjnych. Przepisy te posiadają swoją specyfikę i działanie w ich oparciu nie może zostać zaklasyfikowane jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. W ocenie WSA w Warszawie nie można natomiast stwierdzić, że w sprawie nadania tytułu [...] Prezydent RP wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej.
Sąd ten wskazał ponadto, że do postępowania w sprawie nadania tytułu [...] stosuje się przepisy ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki. Przepisy te nie regulują postępowania przed Prezydentem RP. Jedynie art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że nie postanowienie Prezydenta RP, a wyłącznie uchwała Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o przedstawieniu kandydata jest decyzją kończącą postępowanie administracyjne. To ww. uchwała podlega kontroli sądowej, zaś postanowienie Prezydenta RP stanowi jego prerogatywę niepodlegającą kontroli.
Postanowienie Prezydenta RP nie jest także postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym ani zabezpieczającym, od którego przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego, stanowi ono bowiem odrębną kategorię orzeczeń podejmowanych w formie przewidzianej przez Konstytucję RP i brak jest podstaw prawnych do objęcia ich uregulowaniami procedury administracyjnej.
Działania Prezydenta RP mają charakter autonomiczny, niemieszczący się wśród typowych form prawnych działania administracji. Procedura postępowania Prezydenta RP w zakresie nadania tytułu [...] opiera się na normach konstytucyjnych i nie została poddana reżimowi postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również i reżimowi postępowania sądowoadministracyjnego.
Od powyższego postanowienia WSA w Warszawie W. Z. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając przedmiotowe postanowienie w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:
1. art. 58 § 1 pkt 1, art. 1, art. 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 w związku z pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 184 oraz art. 144 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 25 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r. poz. 1789, zwaną dalej "u.s.n.t.n."), przez odrzucanie skargi z uwagi na uznanie, że sprawa kontroli działalności Prezydenta RP w zakresie aktów o nadawaniu tytułów naukowych nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm. - zwaną dalej "p.u.s.a."), art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez zaniechanie dokonania kontroli działalności administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym oraz pozbawienie Skarżącego prawa do sądu; jak również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie przez WSA w granicach niniejszej sprawy i wydanie wyłącznie orzeczenia o charakterze formalnym, polegającym na odrzuceniu skargi, pomimo że skarga była dopuszczalna, a WSA powinien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.;
3. art. 144 ust. 2 w związku z ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 25 u.s.n.t.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że akt urzędowy nadania tytułu [...] przez Prezydenta RP nie stanowi stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej - administrowania, ale mieści się w grupie samoistnych kompetencji Prezydenta RP;
4. art. 144 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 25 u.s.n.t.n. przez uznanie, iż nie ma przepisu zobowiązującego Prezydenta RP do wydania decyzji o odmowie nadania tytułu [...], a tym samym przesądzając o treści przyszłego postanowienia.
W oparciu o tak postawione zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości przez stwierdzenie, że organ - Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o nadanie Skarżącemu W. Z. tytułu naukowego [...] nauk humanistycznych, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zobowiązanie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do wydania odpowiedniego postanowienia, merytorycznie załatwiającego sprawę nadania Skarżącemu tytułu [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt postępowania, o stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto Skarżący wniósł o przyznanie od organu na jego rzecz odpowiedniej sumy pieniężnej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wskazał, że sfera działania Prezydenta RP z zakresu nadania tytułu [...] jest działalnością z zakresu administracji publicznej. Norma kompetencyjna z art. 25 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki w powiązaniu z art. 26 ust. 1 i art. 28 ust. 1 i 3 tej ustawy daje podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Skierowanie do Prezydenta RP wniosku o nadanie tytułu [...] oznacza, że zostały spełnione wszelkie warunki określone w art. 26 ust. 1 tej ustawy. Z powyższego Skarżący wywiódł prawo podmiotowe kandydata do uzyskania tytułu [...], wskazując, że postanowienie Prezydenta RP stanowi akt stwierdzający uprawnienie wynikające z mocy przepisów prawa. Kompetencji do nadawania tytułu [...] nie można bowiem zaliczyć do czynności prowadzenia polityki państwa i nadawania kierunków działania, jak również kompetencji kontrolnych i nadzorczych. Uznać zatem należy, że sprawa nadania tytułu [...] jest zadaniem z zakresu administracji publicznej. W tym przypadku Prezydent RP zachowuje się jak organ administracji, rozstrzygając o prawach kandydata.
Zdaniem Skarżącego, konsekwencją stanowiska Sądu pierwszej instancji jest pozbawienie Strony skarżącej konstytucyjnego prawa do sądu. Przepisy ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki nie zawierają żadnego przepisu ani o charakterze pozytywnym, ani też negatywnym w przedmiocie zaskarżania postanowień Prezydenta RP, sąd administracyjny nie powinien zatem zamykać Skarżącemu drogi sądowej dochodzenia naruszonego prawa.
Wskazał przy tym, że ocena stanu faktycznego dokonana przez WSA w Warszawie była dowolna, jako że brak jest przejrzystych kryteriów uznania, które kategorie działań i czynności Prezydenta RP mogą być zaliczane jako należące do zakresu administracji publicznej, a które nie. Sama niemożność usytuowania Prezydenta RP w ramach struktur administracji publicznej nie przesądza o braku możliwości zakwalifikowania Prezydenta RP jako podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej.
Ponadto Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował sprawę nadania tytułu [...] jako należącą do zakresu samoistnych kompetencji Prezydenta RP. Prerogatywy prezydenckie zostały wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, a ich katalog ma charakter zamknięty. Sprawa nadania tytułu [...] nie jest kompetencją samoistną Prezydenta RP, zaś przepisy ustawy zasadniczej nie stanowią materialnej podstawy prawnej podjęcia postępowania o nadanie tytułu [...]. Skarżący podniósł też, że obowiązek wydania stosownego aktu w niniejszej sprawie wynika wprost z art. 144 ust. 1 Konstytucji RP.
Wydanie aktu we wskazanym zakresie stanowi stosowanie prawa, jest zatem wykonywaniem funkcji administracyjnej. Czynność ta nie wywołuje żadnych skutków ustrojowych, które można wywieść bezpośrednio z Konstytucji RP.
Prezydent RP w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący kasacyjnie nie dopełnił wymogu poprawnego sformułowania zarzutów kasacyjnych. Stawiając zarzut błędnej wykładni, wskazał, na czym jego zdaniem polegało błędne działanie Sądu, w istocie sprowadzając zarzuty nie do błędnej wykładni, a niewłaściwego zastosowania przepisów. Tylko w przypadku zarzutu dotyczącego art. 144 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 25 u.s.n.t.n. Skarżący wprost wskazał na ich błędną wykładnię, jednakże nie przedstawił prawidłowego rozumienia tych przepisów.
W ocenie autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, Skarżący kasacyjnie formułując podstawy kasacyjne forsuje własną interpretację stanu faktycznego i prawnego sprawy, nieprawidłowo utożsamiając zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego z zarzutami niewłaściwego zastosowania tego prawa.
Odnosząc się do meritum sprawy Prezydent RP podał, że właściwość sądów administracyjnych została określona w sposób pozytywny. Sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w art. 184 Konstytucji, art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 i art. 3 § 1-3 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie, skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezydenta RP nie należy do żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Sprawa nadania tytułu [...] nie może być uznana za czynność podejmowaną w postępowaniu administracyjnym, zaś rozstrzygnięcie Prezydenta RP nie jest równoznaczne z wykonywaniem administracji publicznej. Skoro taki akt nie może być zakwalifikowany w ramach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., to brak rozstrzygnięcia Prezydenta RP nie stanowi o bezczynności lub przewlekłości działania organu administracji.
Działalnością administracji publicznej jest bowiem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w konkretnych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego. Tymczasem podejmowanie przez Prezydenta RP rozstrzygnięć związanych z nadaniem tytułu [...] nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej i nie wywiera skutków w sferze prawa administracyjnego. Rozstrzygnięcia Prezydenta RP dotyczącego nadania tytułu [...] nie można uznać za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Prezydent RP nie jest organem administracyjnym i jego funkcjonowanie wykracza poza obszar norm prawa administracyjnego materialnego i procesowego, co wynika również z konstytucyjnej pozycji Prezydenta RP. W polskim porządku konstytucyjnym Prezydent RP został zakwalifikowany jako organ władzy wykonawczej, najwyższy przedstawiciel RP, gwarant ciągłości władzy państwowej, strażnik Konstytucji, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonujący swe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Kompetencje Prezydenta RP są powiązane z majestatem Państwa.
Sam fakt zakwalifikowania tego podmiotu do grupy władzy wykonawczej nie oznacza, iż pełni on rolę organu administracji publicznej. W tym zakresie autor odpowiedzi na skargę kasacyjną powołał się na poglądy doktryny prawa administracyjnego dotyczące definicji organu administracji podkreślając, że działalność Prezydenta RP nie opiera się o typowe dla administracji formy działania. Funkcje Prezydenta RP wykraczają poza kategorię administrowania, albowiem dotykają wszystkich dziedzin funkcjonowania państwa, mieszcząc w sobie sprawy prowadzenia polityki państwa, arbitrażu politycznego, nadawania kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze.
Dlatego Prezydent RP nie może być traktowany jako organ w znaczeniu funkcjonalnym. Powołane przez Skarżącego kasacyjnie wyroki WSA w Warszawie (z 6 listopada 2019 r. VI SAB/Wa 52/19 oraz postanowienie NSA z 18 kwietnia 2019 r. II GZ 51/19) należy uznać za orzeczenia jednostkowe, stojące w całkowitej opozycji do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego roli Prezydenta RP jako organu władzy działającego w zakresie prawa ustrojowego, a nie organu administracji publicznej.
Wywodzenie w tych orzeczeniach roli Prezydenta RP jako organu administracji publicznej "w znaczeniu funkcjonalnym", wyprowadzono z faktu wprowadzenia w życie ustawą z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nowych regulacji, na mocy których obecnie Prezydent RP stwierdza datę przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku albo przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku. Tymczasem nie ma zaś żadnej analogii pomiędzy wydaniem postanowienia w sprawie nadania tytułu [...] a praktyką wydawania przez Prezydenta RP postanowień o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Wskazano także za literaturą przedmiotu, iż część aktów urzędowych głowy państwa, wydawanych w sprawach indywidualnych, wykazuje znaczące podobieństwo do decyzji administracyjnych, co dotyczy zwłaszcza kwestii personalnych. Z uwagi jednak, że są to szczególne kompetencje Prezydenta RP, mające swoje umocowanie bezpośrednio w przepisach Konstytucji RP, nie podlegają zaskarżeniu na drodze odwoławczej, administracyjnej bądź sądowoadministracyjnej.
Postanowieniem z 11 maja 2021r. w sprawie o sygn. akt III OSK 3265/21 Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej także jako: "NSA"; "Sąd kasacyjny") uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie z 27 maja 2020r. sygn. akt II SAB/Wa 810/19 odrzucające skargę W. Z. na przewlekłe postępowanie przez Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
W uzasadnieniu postanowienia uchylającego Sąd kasacyjny uznał, że Prezydent RP podejmując postanowienie w przedmiocie nadania tytułu [...], powinien zostać zakwalifikowany jako organ administracji w rozumieniu funkcjonalnym. Wskazuje na to analiza postanowień ustawy zasadniczej i rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki. Kwestią przesądzającą dla ustalenia, czy Prezydent RP jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, jest uznanie, że stosuje on prawo administracyjne i wpływa wiążąco na sytuację prawną jednostki, na co wielokrotnie NSA zwrócił uwagę w postanowieniach: z 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1883/12, z 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1890/12, z 16 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1871/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1876/12 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W nawiązaniu do przywołanych postanowień Sąd kasacyjny wywiódł, że w opozycji do sprawy powołania sędziego, będącej sprawą ustrojową i nienormowaną w prawie administracyjnym, kwestie nadania tytułu [...] uregulowane są przepisami ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki i są to sprawy indywidualne, z zakresu stosowania prawa administracyjnego (a więc są sprawą administracyjną). Ustawa ta, w art. 25 – art. 28 określa m.in. wymagania niezbędne do uzyskania tytułu naukowego [...] oraz tryb postępowania w tych sprawach. Nadanie tytułu [...] samo w sobie rozstrzyga o uprawnieniach indywidualnej osoby w konkretnej sprawie. Z jednej strony tytuł ten jest "certyfikatem kwalifikacyjnym stwarzającym (...) wzruszalne domniemanie, że jego posiadacz ma szczególne kwalifikacje do powadzenia rzetelnych i wiarygodnych badań naukowych w określonym (...) fragmencie wiedzy", z drugiej strony stanowiąc jednocześnie dobro osobiste posiadacza (tak: M. Sieniuć, Jednostka w postępowaniach w sprawach nadania stopnia i tytułu naukowego. Studium z prawa administracyjnego procesowego, Łódź 2019, s. 141).
Z tego względu postanowienie Prezydenta RP o nadaniu tytułu [...], jak wskazuje się w nauce prawa administracyjnego, jest władczym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej danej jednostki (Z. Kmieciak, J. Wegner, Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nadawania stopni naukowych i tytułu profesora, "Państwo i Prawo" 2021, nr 3, s. 9).
Kwestia nadania tytułu [...] władczo bowiem ingeruję w sytuację prawną w sferze zewnętrznej, tj. wobec jednostki niewchodzącej w skład aparatu administracji. Na gruncie prawa procesowego uprawnienia jednostki chroni art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, stanowiąc, że w postępowaniu dotyczącym nadania tytułu [...] w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Prowadzi to do konkluzji, że sprawa nadania tytułu [...] jest sprawą administracyjną. W tego rodzaju sprawie władczo rozstrzyga się bowiem o sytuacji prawnej indywidualnej jednostki w sferze zewnętrznej działania administracji. Sytuacja prawna wnioskodawcy, w tym tryb postępowania i przesłanki nadania tytułu [...], zasadniczo są uregulowane przepisami prawa administracyjnego.
W konsekwencji, w ocenie NSA, art. 184 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1-3 p.p.s.a. dopuszczają kontrolę sądowoadministracyjną w sprawie przewlekłości Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu [...].
Jakkolwiek autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, trafnie wskazał, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny (por. postanowienie NSA z 27 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1314/10, LEX nr 1080940), to jednak - zdaniem Sądu kasacyjnego - z powyższego stwierdzenia wyprowadził niewłaściwe wnioski. Pozytywne określenie kognicji sądów administracyjnych nie oznacza bowiem, że kontroli tych sądów podlega wyłącznie działalność organów administracji w ujęciu ustrojowym.
Zgodnie z powołanym przepisem ustawy zasadniczej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Dla ustalenia właściwości sądu administracyjnego kluczowe jest zatem określenie zakresu znaczeniowego pojęcia "działalności administracji publicznej". W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że to pojęcie powinno być rozumiane szeroko (np. uchwała NSA z 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98, LEX nr 33683, uchwała NSA z 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00, LEX nr 46141). W tym zakresie można odwołać się do judykatury TK odnoszącej się do rozumienia "organu administracji publicznej" na gruncie art. 79 ustawy zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2007 r. sygn. akt SK 43/06, LEX nr 318505 uznał, że przyznanie podmiotowi niebędącemu organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym kompetencji do wydawania rozstrzygnięć indywidualnych z zakresu administracji publicznej oznacza, iż podmiot ten jest organem administracji publicznej w ujęciu konstytucyjnym.
Powyższe ma również oparcie w poglądach doktryny, w ramach której podnosi się, że "administracja publiczna wykonywana jest przez wiele organów władzy, a także podmioty niebędące tymi organami, a to oznacza, że dla przyjęcia zakresu sądowej kontroli administracji publicznej nie może mieć znaczenia pozycja ustrojowa organu" (Z. Czarnik, Charakter prawny aktu Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej stwierdzającego przejście sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, "Ius Novum" 2020, nr 2, s. 142).
Dlatego też, zdaniem NSA, podzielając w pełni powyższe stwierdzenia, w ramach kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 Konstytucji, sądy administracyjne uprawnione są do kontroli przewlekłości Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu [...]. Kontrola ta następuje na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a.
W konsekwencji, w ocenie NSA, zarzuty autora skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasługiwały na uwzględnienie.
Zasadny był także zarzut naruszenia art. 144 ust. 2 w związku z ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 25 u.s.n.t.n. przez uznanie, że akt urzędowy nadania tytułu [...] przez Prezydenta RP nie stanowi stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nietrafnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego, co w sposób nieuprawniony doprowadziło do odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargi wniesionej przez W. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania tytułu [...].
Jednocześnie Sąd kasacyjny podkreślił, że z uwagi na zasadność wywodów skargi kasacyjnej w przedstawionym wyżej zakresie, odnoszenie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych nie było uzasadnione.
W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie był uprawniony do analizy zarzutu naruszenia art. 144 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 25 u.s.n.t.n. przez uznanie, iż nie ma przepisu zobowiązującego Prezydenta RP do wydania decyzji o odmowie nadania tytułu [...], a tym samym przesądzenie o treści przyszłego postanowienia, ponieważ odpowiedź na tak postawione pytanie doprowadziłaby do przesądzenia meritum sprawy, która to kwestia winna być przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien uwzględnić przedstawioną wykładnię przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, w zakresie przesądzającym o dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania tytułu [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Na wstępie Sąd wskazuje, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "p.p.s.a.").
Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie.
Na podstawie art. 120 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.
Z kolei art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, a także inne niż wskazane powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego m.in. w K.p.a. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tej ustawy.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) p.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialnotechniczne, możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji.
W orzecznictwie wskazuje się, że dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) jest pochodną dopuszczalności skargi na decyzję, postanowienie albo inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3265/21, LEX nr 3174692 i z 3 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 6523/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo, lecz tego nie czyni.
Dotyczy to zatem sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu, jednak organ jest w zwłoce, gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności.
Zauważyć przy tym należy, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia stanu bezczynności, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie określa więc przesłanek materialnych dopuszczalności skargi na bezczynność czy przewlekłość prowadzonego postępowania. Dotyczy to również zaskarżalnych do sądu przejawów bezczynności lub przewlekłości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
W doktrynie prawa podkreśla się, że "(...) można przyjąć, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest z jednej strony wyrazem woli skarżącego wyrażającym niezadowolenie z bierności organu administracji publicznej oraz żądaniem dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem stanu bezczynności organu. Z drugiej zaś strony, traktując skargę w kategoriach procesowych, skarga na bezczynność jest środkiem prawnym, za pomocą którego skarżący chce doprowadzić do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, a w dalszej kolejności do usunięcia bezczynności organu. (por. dla przykładu: Miłosz Michał, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym - LEX 2011 - Monografia).
Jednocześnie podkreślić należy, że - jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. - "(...) Bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności (...). Oznacza to, iż sąd administracyjny może zastosować ten przepis (tj. art. 149 p.p.s.a.), gdy w sprawie doszło do bezczynności administracyjnej, a artykuł 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z przepisem prawa przewidującym taką możliwość.".
Kontrola sądu sprowadza się więc zarówno do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98; z dnia 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 961/99 oraz postanowienie z dnia 2 czerwca 1998 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB 166/97), jak i czy bezczynność lub przewlekłość postępowania organu wynika z bierności organu administracji publicznej, który ma obowiązek prawny określonego zachowania się.
Dla uznania przewlekłości konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.
W ramach tak sprawowanej kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd uznał, że Prezydent RP dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie nadania tytułu [...] nauk humanistycznych [...] W. Z..
Na wstępie swoich rozważań Sąd wskazuje, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem analizy i rozważań zarówno tut. Sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta RP w przedmiocie nadania Skarżącemu tytułu [...].
Porządkowo Sąd przypomina, że wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Skarżącego na postanowienie WSA w Warszawie z 27 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 810/19, odrzucające skargę W. Z. z powodu niedopuszczalności drogi sądowej w nin. sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 maja 2021r., w sprawie o sygn. akt III OSK3265/21, przesądził dopuszczalność kognicji sądu administracyjnego na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta RP w indywidualnej sprawie nadania tytułu [...] uznając, że z art. 25 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki wynika uprawnienie procesowe jednostki do żądania wydania przez Prezydenta RP postanowienia rozstrzygającego w sprawie złożonego wniosku o nadania tytułu [...], gdyż w takiej sprawie postanowienie Prezydenta RP spełnia wszelkie wymogi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W związku z powyższym, NSA uchylił postanowienie WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 810/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.
W tym stanie rzeczy, tut. Sąd orzeka w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z 190 p.p.s.a.
Jak podkreśla się w judykaturze, przez ocenę prawną (o której mowa w art. 190 p.p.s.a.) należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19; 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1292/18; 15 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 129/19).
Powyższe prowadzi do wniosku, że sąd, któremu została przekazana sprawa do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia. Odstąpienie od zawartej w orzeczeniu Sądu kasacyjnego wykładni prawa jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy prawa stanowiące przedmiot wykładni sądu kasacyjnego oraz, po wydaniu orzeczenia przez NSA zmienił się stan prawny. Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie występują wyżej określone przesłanki pozwalające na odstąpienie od wykładni zaprezentowanej w wyroku NSA w sprawie III OSK 3265/21.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z uwagi na wyjątkowy charakter art. 190 p.p.s.a., wykładnię prawa trzeba rozumieć ściśle, jako wypowiedź odnoszącą się do sposobu interpretacji przepisów prawnych rozważanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Inaczej mówiąc, związanie sądu (któremu sprawa została przekazana) wykładnią prawa obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach oceny zarzutów kasacyjnych, w tym przede wszystkim zarzutów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1217/20 ).
Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania, które zostają wyznaczone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez zasadę związania granicami skargi kasacyjnej (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 569; por. także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz..., s. 480).
W świetle zaprezentowanych rozważań oraz wytycznych Sądu kasacyjnego, Sąd w składzie orzekającym związany jest więc oceną prawną Sądu kasacyjnego, który uznał, że z art. 25 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki wynika uprawnienie procesowe jednostki do żądania wydania przez Prezydenta RP postanowienia rozstrzygającego w sprawie złożonego wniosku o nadanie tytułu [...], gdyż z charakteru sprawy wynika, że postanowienie Prezydenta RP spełnia wszelkie wymogi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Sąd orzekający ocenę tę podziela w całości i traktuje jako stanowisko własne.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu wymagała w pierwszej kolejności rozważenia czy Prezydent RP, podejmując rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie nadania tytułu [...], dokonuje aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, czy też realizuje swoje konstytucyjne kompetencje niemające charakteru takiego aktu lub czynności.
Jak bowiem wyjaśniono to w części wstępnej, dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) jest pochodną dopuszczalności skargi na decyzję, postanowienie albo inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.). A zatem dopiero ustalenie czy postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie nadania albo odmowy nadania tytułu [...] podlega kognicji sądu administracyjnego, przesądza o możliwości zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie.
Dlatego też w punkcie wyjścia do dalszych rozważań w tej kwestii (tj. bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania) była odpowiedź na pytanie, czy Prezydent RP w sprawach w przedmiocie nadania tytułu [...], podejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym miejscu Sąd zauważa, że zasadnicze cechy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, pub. ONSAiWSA 2014/1/2, stwierdzając, że w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można zakwalifikować akty lub czynności, które:
a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,
b) są podejmowane w sprawach indywidualnych,
c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych,
d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Pozycję Prezydenta RP przede wszystkim określają przepisy Konstytucji RP m. in. art. 10, art. 126. Swoje zadania wykonuje on w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach.
Prezydent RP nie jest podmiotem wchodzącym w skład systemu organizacyjnego administracji publicznej (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 223; E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2015, s. 160).
Prezydent RP nie jest organem administracji w ujęciu ustrojowym (np. postanowienie NSA z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 858/17, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), może jednak w określonych sytuacjach pełnić rolę organu administracji w ujęciu funkcjonalnym (np. postanowienie NSA z 30 września 2020 r. sygn. akt II GSK 295/20, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pod tym kątem istotne jest więc wyjaśnienie, czy działania i akty podejmowane przez Prezydenta RP w wykonywaniu przypisanych mu przez Konstytucję oraz ustawy kompetencji, a także zaniechania - w tym przypadku w sprawie dotyczącej kształtowania sytuacji prawnej jednostki w przedmiocie nadania tytułu [...] - są wykonywaniem funkcji administracji, czy wykonywaniem wyłącznie konstytucyjnych kompetencji głowy państwa. Przy czym zauważyć należy, iż ta kompetencja nie jest wymieniona w konstytucyjnym katalogu prerogatyw głowy państwa.
Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, sama działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego (por. postanowienia NSA z 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1875/12, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, z 16 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1871/12, LEX nr 1325007, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1876/12, LEX nr 1325008).
Prezydent RP mógłby zatem zostać uznany za organ administracji w ujęciu funkcjonalnym wówczas, gdyby stosował przepisy prawa administracyjnego, indywidualizując prawo materialne i kształtując stosunki prawne.
O organie administracji w znaczeniu funkcjonalnym można mówić w przypadku, gdy organ niebędący organem administracyjnym w znaczeniu ustrojowym będzie kompetentny do podjęcia decyzji stosowania materialnego prawa administracyjnego i ustanowienia nią normy indywidualnej (por. powołane postanowienie w sprawie I OSK 858/17; ponadto por.: J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 17).
Jak wywiódł NSA w wyroku kasacyjnym w nin. sprawie, Prezydent RP podejmując postanowienie w przedmiocie nadania tytułu [...], powinien zostać zakwalifikowany jako organ administracji w rozumieniu funkcjonalnym. Wskazuje na to analiza postanowień ustawy zasadniczej i rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki.
Kwestią przesądzającą dla ustalenia, czy Prezydent RP jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, jest uznanie, że stosuje on prawo administracyjne i wpływa wiążąco na sytuację prawną jednostki.
Bezspornym jest bowiem, że kwestie związane z nadaniem tytułu [...] wynikają wprost z ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki i są sprawą indywidualną z zakresu stosowania prawa administracyjnego (sprawą administracyjną), w opozycji do np. sprawy powołania sędziego, co słusznie podnosi autor odpowiedzi na skargę.
Ustawa o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki określa m.in. w art. 25 – art. 28 wymagania niezbędne do uzyskania tytułu naukowego [...] oraz tryb postępowania w tych sprawach. Nadanie tytułu [...] samo w sobie rozstrzyga o uprawnieniach indywidualnej osoby w konkretnej sprawie. Z jednej strony tytuł ten jest "certyfikatem kwalifikacyjnym stwarzającym (...) wzruszalne domniemanie, że jego posiadacz ma szczególne kwalifikacje do powadzenia rzetelnych i wiarygodnych badań naukowych w określonym (...) fragmencie wiedzy", z drugiej strony stanowiąc jednocześnie dobro osobiste posiadacza (por: M. Sieniuć, Jednostka w postępowaniach w sprawach nadania stopnia i tytułu naukowego. Studium z prawa administracyjnego procesowego, Łódź 2019, s. 141).
Z tego względu postanowienie Prezydenta RP o nadaniu tytułu [...], jak wskazuje się w nauce prawa administracyjnego, jest władczym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej danej jednostki (por. Z. Kmieciak, J. Wegner, Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nadawania stopni naukowych i tytułu profesora, "Państwo i Prawo" 2021, nr 3, s. 9.; podkreślenia wymaga przy tym, że jakkolwiek te poglądy zostały wyrażone na gruncie nowego stanu prawnego, to jednak można je odnieść także do przepisów ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki).
Kwestia nadania tytułu [...] władczo ingeruje w sytuację prawną w sferze zewnętrznej, tj. wobec jednostki niewchodzącej w skład aparatu administracji. Na gruncie prawa procesowego uprawnienia jednostki chroni art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, stanowiąc, że w postępowaniu dotyczącym nadania tytułu [...] w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Reasumując powyższe wyprowadzić należy wniosek, że sprawa nadania tytułu [...] jest sprawą administracyjną albowiem w tego rodzaju sprawie władczo rozstrzyga się o sytuacji prawnej indywidualnej jednostki w sferze zewnętrznej działania administracji. Sytuacja prawna wnioskodawcy, w tym tryb postępowania i przesłanki nadania tytułu [...], zasadniczo są uregulowane przepisami prawa administracyjnego.
Jednocześnie zastrzec należy, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze i podtrzymanemu w skardze kasacyjnej, z powyższego nie wynika jednak, że do całokształtu procedury w sprawie nadania tytułu [...] stosuje się przepisy k.p.a., zaś rozstrzygnięcie Prezydenta RP stanowi decyzję administracyjną.
Z art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w "postępowaniu" dotyczącym nadania tytułu [...]. Zgodnie z poglądami doktryny prawa administracyjnego "Postępowanie" administracyjne powinno być rozumiane jako "ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania (strony, podmiotów na prawach strony) w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej »w formie decyzji administracyjnej« (...)" – tak: B. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego [w:] "Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a.", red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 19).
W tym ujęciu procedura nadania tytułu [...] jest dwuetapowa. Pierwszy etap ma charakter postępowania administracyjnego, do którego przepisy k.p.a. stosuje się w zakresie nieuregulowanym w ustawie o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki. Postępowanie to kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.n.t.n. Uchwała Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o przedstawieniu albo o odmowie przedstawienia kandydata do tytułu [...] jest decyzją administracyjną (zob. wyroki NSA z 7 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 1423/14, LEX nr 1518241 i z 23 marca 2007 r. o sygn. akt I OSK 2030/06, LEX nr 361573). Decyzja ta kończy etap sformalizowanego postępowania administracyjnego i od tej decyzji stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.s.n.t.n. przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Fakt zakończenia postępowania przed Centralną Komisją do Spraw Stopni i Tytułów w formie decyzji administracyjnej prowadzi do wniosku, że postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Jakkolwiek to postanowienie wykazuje elementy podobne do decyzji administracyjnej, winno zostać zakwalifikowane jako inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie sposób bowiem uznać, że decyzja Centralnej Komisji o przedstawieniu kandydata do tytułu [...] i złożenie do Prezydenta RP wniosku o nadanie tytułu [...] inicjuje kolejne, sformalizowane postępowanie administracyjne zmierzające do wydania drugiej decyzji.
Całokształt postępowania w sprawie nadania tytułu [...] prowadzi do wniosku, że celem przedmiotowej regulacji było wprowadzenie dwóch etapów tego postępowania, przy czym etap pierwszy ma charakter sformalizowanego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie k.p.a., zaś etap procedury przed Prezydentem RP nie toczy się już w trybie przepisów tego Kodeksu.
Swoistość przyjętej przez ustawodawcę regulacji przejawia się również w tym, że zakończenie pierwszego etapu i wydanie przez Centralną Komisji decyzji administracyjnej jeszcze ostatecznie nie ingeruje w sytuację prawną wnioskodawcy.
Specyfika omawianego rozwiązania została także dostrzeżona przez doktrynę prawa administracyjnego. Na gruncie nowej ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2021 r., poz. 478 ze zm.) M. Sieniuć, wskazuje, że "postępowanie kończy zatem decyzja administracyjna tejże Rady o wystąpieniu do Prezydenta RP o nadanie tytułu naukowego. Akt Prezydenta RP dopełnia jedynie proces nadania tego tytułu" (M. Sieniuć, Nadanie tytułu naukowego profesora. Kilka refleksji na tle regulacji zawartych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, "Białostockie Studia Prawnicze" 2020, nr 4, s. 154). Dostrzegając zmianę stanu prawnego, uwagi te można odnieść także do regulacji obowiązujących na gruncie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Wydanie przez Prezydenta RP postanowienia jest elementem koniecznym dla nadania tytułu naukowego.
Decyzja Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów nie wywołuje zatem skutku prawnego w postaci nadania tytułu [...]. Wydanie tej decyzji oraz zainicjowanie postępowania przed Prezydentem RP kreuje jednak roszczenie o charakterze procesowym o wydanie przez Prezydenta RP postanowienia o nadaniu albo odmowie nadania wspomnianego tytułu.
Do takiego wniosku prowadzi analiza art. 25 w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.n.t.n., z których to przepisów wynika, że złożenie przez Centralną Komisję wniosku o nadanie tytułu [...] zobowiązuje Prezydenta RP do rozpatrzenia tego wniosku.
Mianowicie przepis art. 25 u.s.n.t.n. stanowi, że tytuł [...] nadaje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wniosku Centralnej Komisji, o którym mowa w art. 28 ust. 3. Jak podniósł NSA w wyroku kasacyjnym w nin. sprawie, przepis ten ustanawia obowiązek Prezydenta RP rozpatrzenia wniosku Centralnej Komisji.
Złożenie stosownego wniosku inicjuje postępowanie – do którego nie stosuje się przepisów k.p.a. – zmierzające do wydania postanowienia w przedmiocie nadania tytułu [...]. Treść art. 25 u.s.n.t.n. prowadzi do konkluzji, że wynikające z powołanego przepisu prawa uprawnienie Centralnej Komisji do złożenia stosownego wniosku koresponduje z obowiązkiem adresata do rozpatrzenia tego wniosku. Złożenie przedmiotowego wniosku powoduje nawiązanie stosunku prawnego pomiędzy Centralną Komisją do Spraw Stopni i Tytułów a Prezydentem RP. O istnieniu tego stosunku świadczy także m.in. art. 28 ust. 3a Ustawy, kreujący uprawnienie Prezydenta RP do zwrócenia się do Centralnej Komisji o dołączenie do wniosku opinii komisji do spraw etyki w nauce przy Polskiej Akademii Nauk.
Fakt, że ustawa reguluje uprawnienie procesowe Prezydenta RP, które aktualizuje się z chwilą złożenia wniosku przez Centralną Komisję oznacza, że ustawodawca dostrzega zainicjowanie stosunku prawnego z wniosku Centralnej Komisji. Stosunek ten winien zostać zakończony przez wydanie przez Prezydenta RP stosownego rozstrzygnięcia.
Powyższe rozważania upoważniają – za tożsamymi wywodami Sądu kasacyjnego - do stwierdzenia, że postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu [...] jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ono charakter władczy, ponieważ jest jednostronnym oświadczeniem woli z zakresu prawa publicznego, ingerującym w sytuację prawną jednostki i nadającym bądź odmawiającym nadania tytułu naukowego [...]. Jednocześnie nie jest ono decyzją administracyjną, ta jest bowiem wydawana na poprzednim etapie procedowania, zaś ustawodawca takiej formy działania dla Prezydenta RP w tym przedmiocie nie przewidział. Postanowienie Prezydenta RP nie jest także postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2-3 p.p.s.a, gdyż te przepisy odnoszą się do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jak już wyżej podano, akt ten jest wydawany w sprawie indywidualnej jednostki i dotyczy bezpośrednio jej sytuacji prawnej. Postanowienie Prezydenta RP ma charakter publicznoprawny, stanowi rezultat stosowania norm prawa administracyjnego i władczo reguluje sytuację prawną jednostki.
Ponadto wskazać należy, że akt ten dotyczy uprawnienia wynikającego z art. 25 u.s.n.t.n. i sprowadzającego się do roszczenia procesowego w postaci możliwości żądania rozstrzygnięcia w przedmiocie omawianego wniosku.
W orzecznictwie i w literaturze ukształtował się pogląd, zgodnie z którym pojęcia "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 nie można zawężać tylko do sfery prawa materialnego, a kontroli sądowej podlegają również akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków proceduralnych (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX el. 2016, komentarz do art. 3).
Podobne stanowisko prezentuje NSA podkreślając, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala objąć sądową kontrolą takie działania organów administracji publicznej, które nie są podejmowane, tak jak decyzje i postanowienia, w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw lub obowiązków jednostki o publicznoprawnym charakterze. Jednocześnie podkreśla się, że nie można zawężać pojęcia "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa" do sfery prawa materialnego, ponieważ sądowej kontroli poddano również akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków proceduralnych (por. postanowienie z 2 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10, LEX nr 842886).
Przyjmując zatem, że z art. 25 u.s.n.t.n. wynika uprawnienie procesowe jednostki do żądania wydania przez Prezydenta RP postanowienia rozstrzygającego w sprawie złożonego wniosku o nadanie tytułu [...] w tej sprawie, uznać należy, że postanowienie Prezydenta RP spełnia wszelkie wymogi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Za taką interpretacją przemawia także konieczność prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki.
Jeśli sprawa nadania tytułu [...] jest sprawą administracyjną, to wnioskodawcy musi przysługiwać skuteczny środek prawny, zmierzający do zapewnienia kontroli sądowej.
Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądu składa się z:
1) prawa dostępu do sądu, tj. prawa uruchomienia procedury przed sądem;
2) prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;
3) prawa do orzeczenia sądowego, czyli do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia swojej sprawy.
Dla dostępu do sądu kluczowe znaczenie ma pojęcie sprawy z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sprawa w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygane są prawa danego podmiotu, wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, administracyjno-prawnych, karno-prawnych i innych (P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LEX el. 2019, komentarz do art. 45).
Niewątpliwie, w sprawie o nadanie tytułu [...] rozstrzyga się o administracyjnoprawnych uprawnieniach osoby fizycznej spoza sfery wewnętrznej administracji. Ustrojodawca gwarantuje zatem tej jednostce prawo do sądu, przy czym w ramach tego uprawnienia jednostka korzysta także z ochrony przed bezczynnością albo przewlekłością postępowania.
Skoro sprawa nadania tytułu [...] jest rozstrzygnięciem "sprawy" w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP, to Prezydent RP w sytuacji rozstrzygania o prawach i obowiązkach konkretnej jednostki, w konkretnej sprawie, musi zostać uznany za organ w znaczeniu funkcjonalnym, zaś wydany przez niego akt podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Jednocześnie zauważyć należy, w opozycji do poglądów przedstawionych w odpowiedzi na skargę oraz skardze kasacyjnej, iż samo stosowanie przez Prezydenta RP norm konstytucyjnych nie oznacza jeszcze, iż dana sprawa nie podlega kontroli sądowej. Argument, że funkcje Prezydenta RP wykraczają poza kategorię administrowania, gdyż dotykają one wszystkich dziedzin funkcjonowania państwa, nie oznacza, że ustawodawca nie może powierzyć Prezydentowi RP także załatwiania spraw indywidualnych (spraw administracyjnych).
Jak słusznie bowiem zauważył Sąd kasacyjny, charakter danej sprawy należy analizować z uwzględnieniem stanu prawnego dotyczącego przedmiotu konkretnego postępowania. Choć zatem Prezydent RP, co do zasady, został umiejscowiony poza aparatem administracji publicznej, zaś sfera jego działania opiera się w znacznej części na normach prawa konstytucyjnego, a nie administracyjnego, to jednak dla przyjęcia, że dany akt lub czynność Prezydenta RP nie podlega kognicji sądów administracyjnych, konieczne jest wskazanie, iż w konkretnej sprawie ten podmiot nie stosuje prawa administracyjnego i nie wykonuje zadań administracji publicznej.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawach powołania sędziów, gdzie NSA wskazuje na brak stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy Prezydentem RP a osobą, co do której został przedstawiony wniosek o powołanie sędziego (postanowienie NSA z 7 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 858/17). Uprawnienia Prezydenta RP w zakresie powoływania sędziów są osobistymi uprawnieniami Prezydenta, a Konstytucja RP nie zna prawa podmiotowego dostępu do służby sędziowskiej. To przesądza o niemożności sprawowania kontroli przez sądy administracyjne w zakresie aktów związanych z taką procedurą (postanowienie NSA z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GZ 62/19, LEX nr 2673937). Powołanie sędziego jest zatem aktem prawa ustrojowego, sprawą "wewnątrz aparatu państwowego".
W opozycji do powyższego, sprawa nadania tytułu [...] jest natomiast z przyczyn omówionych wcześniej, aktem stosowania prawa administracyjnego, sprawą indywidualnej jednostki i niezwiązaną z kwestiami ustroju państwa.
Dlatego też fakt wydania przez Prezydenta RP aktu urzędowego na gruncie ustawy zasadniczej automatycznie nie oznacza, że ten akt nie stanowi realizacji kompetencji wynikającej z prawa administracyjnego.
Prezydent RP wykonując swoje kompetencje może albo działać wyłącznie na podstawie norm konstytucyjnych, albo współstosować normy konstytucyjne i administracyjnoprawne. Art. 126 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Ustawodawca "zwykły" został zatem uprawniony do powierzenia Prezydentowi RP różnego typu zadań, także wykraczających poza sfery szeroko rozumianego ustroju państwa.
Tezę tę potwierdza także art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego Prezydent RP wydaje akty urzędowe, korzystając nie tylko ze swoich konstytucyjnych, ale także ustawowych kompetencji.
Jak już wielokrotnie to Sąd podkreślał, niewątpliwie przepisem ustanawiającym taką kompetencję jest art. 25 u.s.n.t.n. Akt urzędowy Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu [...] stanowi zatem jednocześnie realizację norm konstytucyjnych, jak i administracyjnych. Równocześnie pozostaje on poza sferą normowaną wyłącznie przepisami ustawy zasadniczej, a dotyczącą przestrzegania Konstytucji, stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium, czy też relacji z innymi władzami publicznymi (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., I OSK 857/17, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2018, nr 5, s. 138-139).
Reasumując tę część rozważań, przyjąć więc należy, że nie samo stosowanie norm konstytucyjnych, a jedynie wyłączność stosowania norm konstytucyjnych, z pominięciem regulacji prawnoadministracyjnej, jest argumentem przemawiającym za wyłączeniem kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1883/12, z 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1890/12, z 16 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1871/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1876/12).
Natomiast w rozpatrywanej sprawie, której przedmiotem jest nadanie tytułu naukowego [...], Konstytucja RP określa wyłącznie formę działania Prezydenta RP, podczas gdy regulacje materialnoprawne i tryb postępowania zostały uregulowane na poziomie ustawowym.
Potwierdza to analiza poglądów doktryny prawa, w której podkreśla się, że pozycja strony w tym postępowaniu jest kształtowana przede wszystkim przepisami aktów regulujących nadawanie stopni i tytułów. Samo wręczenie aktu nominacji profesorskiej przez Prezydenta RP ma służyć zapewnieniu właściwej rangi tej najwyższej godności w polskim systemie godności naukowych" (por. M. Sieniuć, Jednostka w postępowaniach..., s. 142 oraz s. 147). Ratio legis przekazania Prezydentowi RP kompetencji do nadania tytułu naukowego nie jest zatem uznanie, jakoby sprawa ta należała do kategorii spraw wewnętrzno-ustrojowych, a podniesie rangi samej nominacji [...].
Jednocześnie Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu Sądu kasacyjnego i przywołane tamże postanowienie NSA z 25 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II GZ 62/19, że traktowanie Prezydenta RP jako organu w charakterze funkcjonalnym "nie narusza konstytucyjno-prawnego statusu Prezydenta RP jako głowy państwa polskiego. Rola jaką przyjmuje Prezydent RP w konkretnych, normatywnych sytuacjach zależy od pozytywnej regulacji jego uprawnień".
Sąd orzekający, za poglądem Sądu kasacyjnego, nie aprobuje natomiast poglądu doktryny, że poddanie kontroli działań Prezydenta RP "czyniłoby z Prezydenta RP, mającego szczególny status w państwie, za regularny organ administracji publicznej" (H. Izdebski, J. M. Zieliński, Ustawa o stopniach naukowych i tytule naukowym. Komentarz, Warszawa 2015, s. 146–147, cyt. za: S. Fundowicz, J. Parchomiuk, Wznowienie postępowania w sprawie nadania stopnia lub tytułu naukowego [w:] J.P. Tarno, A. Szot, P. Pokorny, "Specyfika postępowań w sprawach z zakresu szkolnictwa wyższego i nauki", Lublin 2016, s. 114).
Ponownie bowiem podkreślić należy, iż decyzją ustrojodawcy w zgodzie z art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, Prezydentowi RP mogą zostać przyznane kompetencje w zakresie stosowania nie tylko norm konstytucyjnych, a także rozstrzygania spraw indywidualnych w ramach stosunku administracyjnego.
Fakt ten nie zmienia zasadniczej tezy, iż dana sprawa w dalszym ciągu pozostaje sprawą indywidualną, w odniesieniu do której prawo do sądu nie podlega ograniczeniu. Wobec tego Prezydent RP decyzją ustawodawcy może pełnić, na gruncie konkretnych stosunków prawnych, rolę organu w znaczeniu funkcjonalnym. Nie oznacza to zrównania tego podmiotu z "regularnym organem administracji publicznej".
Istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym. Dany podmiot pełni rolę organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym wyłącznie w zakresie, w jakim temu podmiotowi powierzono rozstrzyganie spraw indywidualnych albo innych spraw z zakresu administracji publicznej. Do decyzji ustawodawcy należy kwestia, czy i w jakim zakresie należy powierzyć podmiotowi spoza aparatu administracji publicznej rozstrzyganie spraw administracyjnych.
Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej potwierdza także, że nadanie tytułu [...] nie stanowi realizacji prerogatyw Prezydenta RP, czyli jego uprawnień realizowanych poza systemem kontroli politycznej Sejmu (na temat prerogatyw Prezydenta zob. wyrok TK z 23 marca 2006 r. sygn. akt K 4/06, pub. OTK-A 2006/3/32). Te zostały bowiem określone w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten ma charakter katalogu zamkniętego, zaś żaden z trzydziestu punktów ustępu trzeciego art. 144 ustawy zasadniczej nie odwołuje się do kwestii nadania tytułu naukowego.
Trybunał Konstytucyjny w powyższym judykacie wskazał, że TK wielokrotnie wyrażał pogląd, iż kompetencje organów nie mogą być wywodzone na zasadzie analogii, lecz zawsze muszą mieć podstawę w wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. Zasada ta odnosi się w szczególności do takich kompetencji organu konstytucyjnego, które mają charakter wyjątku od reguły działania tego organu. Podobnie podkreśla się w doktrynie (P. Tuleja w komentarzu do art. 144 Konstytucji RP wskazuje, że art. 144 ust. 3 ma charakter przepisu wyjątkowego wobec zasady określonej w ust. 2, a wyjątków nie należy co do zasady interpretować rozszerzająco) oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych (powołany wyrok NSA z 30 września 2020 r. sygn. akt II GSK 295/20).
Reasumując dotychczasowe rozważania, jak wywiódł Sąd kasacyjny w przedmiotowej sprawie, a konkluzję tę podziela Sąd orzekający w nin. sprawie, art. 184 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 1 § 1 p.u.s.p. i art. 3 § 1-3 p.p.s.a. dopuszczają kontrolę sądowoadministracyjną w sprawie bezczynności lub przewlekłości Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu [...].
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
O bezczynności w zakresie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można mówić w razie przekroczenia terminów załatwiania spraw wynikających z przepisów szczególnych, a w razie braku takich przepisów per analogiam powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 35 k.p.a. /patrz: T. Woś, H. Knysiak – Malczyk, M. Romańska Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 84 – 85/.
Terminy załatwienia spraw określają przepisy art. 35 k.p.a. Przekroczenie tych terminów, ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.
W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy /patrz: J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz s. 196/.
Zatem o bezczynności organu można mówić, gdy organ nie wykonał prawem nałożonych obowiązków - w kontrolowanej sprawie obowiązek Prezydenta RP w zakresie nadania tytułu [...], jak wskazano wcześniej, określony jest w art. 25 w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.n.t.n., z których to przepisów wynika, że złożenie przez Centralną Komisję wniosku o nadanie tytułu [...] zobowiązuje Prezydenta RP do rozpatrzenia tego wniosku.
W sprawie bezspornym jest, że Centralna Komisja do spraw Stopni i Tytułów pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wystąpiła do Prezydenta RP (data wpływu – [...] maja 2018 r.) o nadanie tytułu naukowego [...] nauk humanistycznych W. Z. (k. 4 akt adm.) oraz, że do dnia wniesienia skargi do tut. Sądu wniosek ten nie został załatwiony.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, zobowiązując Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] kwietnia 2018 r. o nadanie [...] W. Z. tytułu naukowego [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Stosownie do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność czy przewlekłość jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie każda ma cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka, w ocenie Sądu, nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie.
Zauważyć bowiem trzeba, że Skarżący był dwukrotnie: [...] sierpnia 2019 r. i [...] października 2019 r. informowany przez Kancelarię Prezydenta RP o przyczynach niezałatwienia sprawy, tj. z powodu uznania, iż "postępowanie przed Prezydentem RP nie jest postępowaniem administracyjnym" oraz, że "(...) w przypadku nadania tytułu [...], analogicznie jak w przypadku przyznania orderu lub odznaczenia, zachowanie prezydenta RP nie przyjmuje postaci decyzji administracyjnej".
Mimo, iż stanowisko to uznać należy za wadliwe gdyż, jak wskazano w nin. uzasadnieniu, wniosek o nadanie tytułu [...] zobowiązuje Prezydenta RP do jego rozpatrzenia na podstawie art. 25 w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.n.t.n., zaś kompetencja w zakresie nadawania orderów i odznaczeń należy do kategorii prerogatyw Prezydenta wynikających z art. 144 ust. 3 pkt 16 Konstytucji RP, to jednak - w ocenie Sądu - w pewnym stopniu niweluje negatywną ocenę braku podjęcia przez Prezydenta RP wskazanego aktu. Co jednak najistotniejsze, stanowisko Organu nie świadczy, w szczególności, o unikaniu podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważeniu praw Skarżącego, lecz o wadliwej wykładni relewantnych przepisów prawa w warstwie proceduralnej, jak również materialnoprawnej.
Dlatego też Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta RP nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak jest w sprawie przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie Skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd zauważa, że przyznanie takiej sumy jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Ponadto, jej głównym celem – oprócz funkcji represyjno-prewencyjnej, tj. dyscyplinującej organ w procedowaniu, jest przede wszystkim cel odszkodowawczy, jak również uczynienie zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. II OSK 1322/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym Skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją. Natomiast w złożonej skardze ani Skarżący, ani jego pełnomocnik nie uzasadnili w żaden sposób, jaką szkodę strona poniosła wskutek niezałatwienia jej wniosku w sposób przewidziany prawem. Za takowe uzasadnienie, w ocenie Sądu, nie można uznać ogólnikowych rozważań pełnomocnika Skarżącego zawartych w uzasadnieniu skargi, tj. że "(...) brak uzyskania [...] uniemożliwił mojemu Mandantowi osiągnięcie wyższej stawki wynagrodzenia należnej [...] (...), uniemożliwił starania zasiadanie w niektórych centralnych komisjach naukowych, w tym PAN oraz PAU, jak również starania o stanowiska kierownika katedry, wygłoszenia wykładu inauguracyjnego na rozpoczęcie roku akademickiego czy też obniżył szanse starania się o wykłady na [...] uczelniach" – skoro nawet w przybliżeniu nie wskazano, jaka suma pieniężna mogłaby zdaniem Skarżącego wyrównać poniesione szkody z powyższego tytułu, akcentując natomiast zamiast tego przyznanie "odpowiedniej sumy pieniężnej, jako dodatkowego elementu represyjnego".
Dlatego też w tym zakresie Sąd skargę oddalił, czemu dał wyraz w pkt 3 sentencji wyroku.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko reprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p..p.s.a. są środkami dyscyplinująco – represjonującymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy.
Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 lutego 2018 r. o sygn. akt I OSK 1842/17, z 18 października 2017 r. o sygn. akt II OSK 1769/17, z 7 grudnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 642/15).
Z taką sytuacją, w ocenie Sądu, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uwzględniając zatem wszystkie okoliczności sprawy, a ponadto mając na uwadze charakter Organu, którego brak działania został zaskarżony, stwierdzić należy, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bezzasadny.
Na wniosek Skarżącego Sąd zasądził na jego rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. 2015, poz. 1804 ze zm.) w łącznej wysokości 597 zł, na które składają się uiszczony wpis sądowy (100 zł), zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17zł).