II SAB/WA 372/21

II SAB/Wa 372/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 721/22 - Wyrok NSA z 2024-04-11
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 6 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
S. D. (dalej "skarżący", "wnioskodawca") pismem z 14 maja 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ lub Organ) w zakresie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny.
Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o informację dotyczącą informatora o terminach leczenia. Wyjaśnił, że z NFZ podpisaną ma umowę placówka [...] w [...]. Według informacji przekazanych przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, udzielane są tam świadczenia ortodontyczne. Jednak w informatorze o terminach leczenia placówka ta nie pojawia się w wynikach wyszukiwania po wybraniu świadczenia "PORADNIA ORTODONTYCZNA". Pojawia się ona natomiast w wynikach wyszukiwania "PORADNIA STOMATOLOGICZNA". Czyli osoba szukająca pomocy ortodonty prawdopodobnie nie odnajdzie w informatorze informacji o tym, że są tam udzielane świadczenia ortodontyczne. Natomiast osoba poszukująca pomocy stomatologa, błędnie będzie myślała, że jest tam poradnia stomatologiczna dla dorosłych.
Wobec powyższego skarżący wniósł o podanie listy placówek, o których informacje prezentowane są w analogiczny sposób, tj. takich, które: pojawiają się w wynikach wyszukiwania w Informatorze po wybraniu świadczenia "PORADNIA STOMATOLOGICZNA" w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie udzielają świadczeń stomatologicznych oraz jednocześnie nie pojawiają się w wynikach wyszukiwania po wybraniu świadczenia “PORADNIA ORTODONTYCZNA" pomimo tego, że udzielane są tam świadczenia ortodontyczne. Wniósł ponadto o udzielenie odpowiedzi w formie arkusza zawierającego kod świadczeniodawcy oraz kody resortowe: 7 i 8.
Pismem z [...] stycznia 2021 r. Organ poinformował skarżącego, że jeżeli świadczeniodawca ma zawartą umowę o udzielenie świadczeń w zakresie ortodoncji dla dzieci i młodzieży to powinien prowadzić kolejkę do poradni ortodontycznej lub do poradni ortodontycznej dla dzieci, a także kolejkę na świadczenie: leczenie aparatem ortodontycznym. Nie jest właściwym, aby świadczeniodawca pod kodem 1800 (poradnia stomatologiczna) mógł prowadzić także kolejkę na świadczenia w zakresie ortodoncji. [...] w [...] – świadczeniodawca posiada zawartą umowę na realizację świadczeń ogólnostomatologicznych oraz w zakresie ortodoncji dla dzieci i młodzieży. Sprawozdaje kolejkę - poradnia stomatologiczna oraz - leczenie aparatem ortodontycznym. Natomiast nie sprawozdaje pomimo, że powinien, kolejki do poradni ortodontycznej . W związku z powyższym Centrala NFZ poprosiła [...] OW NFZ o przekazanie wyjaśnień w tej sprawie.
W piśmie z [...] stycznia 2021 r. skarżący podtrzymał wniosek w części dotyczącej podania listy świadczeniodawców, którzy pomimo zawartej umowy na udzielanie wyłącznie świadczeń ortodontycznych, widoczni są w informatorze jako udzielający świadczeń stomatologicznych.
W odpowiedzi, pismem z [...] marca 2021 r. Organ wskazał, że świadczeniodawca, który zawarł umowę z NFZ na wykonywanie wyłączenie świadczenia ortodontyczne nie jest uwidaczniany w Informatorze o Terminach Leczenia jako komórka organizacyjnej poradnia stomatologiczna. W postępowaniu konkursowym o zawarcie umowy z NFZ istnieje możliwość zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ortodoncji w komórce o wymienionym kodzie 1800 pod warunkiem posiadania we właściwym rejestrze w ramach tej komórki kodu resortowego dziedziny medycyny, określonego przez część X systemu resortowych kodów identyfikacyjnych jako 73 - Ortodoncja. Wówczas taki świadczeniodawca udzielający świadczeń ogólnostomatologicznych posiada możliwość realizowania świadczeń z dziedziny ortodoncji i sprawozdawania dotyczące kolei oczekujących jedynie w zakresie poradni stomatologicznej (kod 1800). Natomiast z zgodnie z załącznikiem nr 8 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie zakresu niezbędnych informacji przetwarzanych przez świadczeniodawców, szczegółowego sposobu rejestrowania tych informacji oraz ich przekazywania podmiotom zobowiązanym do finansowania świadczeń ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1207, z póżn zm.) świadczeniodawca udzielający świadczeń w zakresie ortodoncji powinien dodatkowo przesyłać sprawozdania dotyczące kolei oczekujących na leczenie aparatem ortodontycznym. W związku z powyższym, aby odnaleźć w Informatorze o Terminach Leczenia pełną informację o świadczeniodawcach udzielających świadczeń z zakresu ortodoncji należy w polu "jakiego świadczenia szukasz" - wpisać wyrazy "leczenie aparatem ortodontycznym".
Ponadto Organ wskazał, ze z informacji otrzymanych od [...] OW NFZ wynika, że świadczeniodawca [...] w [...] posiada w powyższy sposób zakontraktowane świadczenia z zakresu ortodoncji. Na dzień [...] marca 2021 r. z danych prezentowanych w Informatorze o Terminach Leczenia - 22 świadczeniodawców posiada zakontraktowane świadczenia z zakresu ortodoncji w komórce o kodzie 1800 (poradnia stomatologiczna).
W piśmie z [...] marca 2021 r. Skarżący zwrócił się o doprecyzowanie odpowiedzi z [...] marca 2021 r. dotyczącej placówek udzielających świadczenia ortodontyczne, wnosząc o potwierdzenie czy wskazani świadczeniodawcy (zgodnie z treścią wniosku z [...].01) faktycznie nie udzielają świadczeń stomatologicznych (tylko wyłącznie ortodontyczne). Jeżeli świadczeniodawcy spełniający powyższy warunek istnieją, to zgodnie z treścią wniosku, wniósł o udostępnienie ich listy (w formie tabeli zawierającej kod świadczeniodawcy oraz kody resortowe: 7 i 8).
W odpowiedzi, pismem z [...] kwietnia 2021 r. Organ wyjaśnił, że wskazani w korespondencji świadczeniodawcy posiadają zawartą umowę na świadczenia ogólnostomatologiczne i wykonują świadczenia z tego zakresu. Ponadto organ wyjaśnił, że udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] marca 2021 r.
Skarżący, również pismem z [...] kwietnia 2021 r. wskazał, że zgodnie z udzieloną odpowiedzią przekazana mu liczba świadczeniodawców przedstawia liczbę świadczeniodawców, którzy udzielają świadczeń ogólnostomatologicznych oraz ortodontycznych w komórce o kodzie 1800. Co oznacza, że świadczeniodawca ma możliwość "sprawozdawania kolejki oczekujących jedynie w zakresie poradni stomatologicznej". Wyraził wątpliwość czy tym samym świadczeniodawcy ci, nie są widoczni w informatorze o terminach leczenia po wybraniu świadczenia "LECZENIE APARATEM ORTODONTYCZNYM"? Dodatkowo wniósł o udzielenie informacji czy możliwy jest przypadek, że świadczeniodawca "prywatnie" udziela świadczeń ogólnostomatologicznych w komórce 1800 oraz jednocześnie udziela w niej świadczeń ortodontycznych w ramach urnowy z NFZ. Czy taki świadczeniodawca będzie widoczny w informatorze o kolejkach jako świadczeniodawca udzielający świadczeń odpowiadających kodowi 1800 - czyli poradni stomatologicznej?
W odpowiedzi, pismem z [...] maja 2021 r. organ ponownie wskazał skarżącemu, że udzielił mu odpowiedzi na pierwsze pytanie w pismach z [...] marca oraz [...] kwietnia 2021 r. Odpowiadając na dodatkowe pytanie poinformował, że jeśli świadczeniodawca realizuję świadczenia ogólnostomatologiczne komercyjnie oraz posiada umowę z NFZ na realizację świadczeń w zakresie ortodoncji powinien sprawozdawać kolejkę do poradni ortodontycznej (1820) oraz kolejkę na leczenie aparatem ortodontycznym (1000). Wówczas taki świadczeniodawca będzie widoczny w Informatorze o Terminach Leczenia po wyszukaniu poradni ortodontycznej lub leczenia aparatem ortodontycznym. Ponadto Organ wskazał, że dodatkowe zapytania zawarte w powyższej korespondencji nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p.").
Następnie S. D. pismem z [...] maja 2021 r. złożył opisaną na wstępie skargę na bezczynność Prezesa NFZ, w której wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie żądanej informacji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił Prezesowi NFZ naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim obowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej bezzwłocznie, w terminie do 14 dni od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postępowania nie podnosząc żadnej nowej argumentacji.
W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że odpowiedź na wniosek skarżącego z [...] stycznia 2021 r. została udzielona [...] stycznia 2021 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i termin udzielenia odpowiedzi na kolejne pisma skarżącego były uwarunkowane w szczególności powodami organizacyjnymi i kadrowymi spowodowanymi ograniczeniami wynikającymi z wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego z powodu C0V1D-19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.
Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Prezesa NFZ w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w sprawie bezsporne jest, że Prezes NFZ w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, wobec czego prowadzenie wywodu w tym zakresie Sąd uznał za zbędne. Sporną kwestią, wymagającą rozwinięcia jest natomiast okoliczność, czy żądana informacja, ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje "zwykłym" pismem. Przepisy u.d.i.p. zarezerwowały obowiązek wydania decyzji jedynie w przypadkach gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że o tym, czy określona informacja stanowi informację publiczną decyduje treść i charakter tej informacji. Uwagę Sądu zwraca okoliczność, że wniosek skarżącego jest złożony i obejmuje wiele kwestii. Na część z nich skarżący uzyskał w ocenie Sądu wyczerpującą odpowiedź w pismach z 10 marca 2021 r. oraz 6 kwietnia 2021 r., a dalsza korespondencja w tym zakresie stanowi jedynie polemikę skarżącego z udzieloną odpowiedzią. Wskazania wymaga, że okoliczność jakoby wniosek Skarżącego nie został rozpoznany w sposób zgodny z jego oczekiwaniami, nie świadczy o bezczynności Prezesa NFZ w przedmiotowej sprawie. Co do kwestii udostępnienia listy świadczeniodawców skarżący, uzyskał od organu odpowiedź, że przedmiotowa informacja nie ma charakteru informacji publicznej, co rozpoznający niniejszą sprawę Sąd podziela.
Na marginesie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie również w pełni podziela, że zakres dostępu do informacji publicznej dotyczącej umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, określony jest wyłącznie przez przepis art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.). Stosownie do jego treści, umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne (ust. 1). Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażającą wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniobiorcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów (ust. 2).
Powyższe wskazuje że żądanie udostępnienia listy świadczeniodawców nie znajduje oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skoro więc na Prezesie NFZ nie ciąży obowiązek udostępniania informacji w tym zakresie, nie można mu zarzucić bezczynności w postaci nierozpoznania wniosku, tym bardziej, że poinformował skarżącego, iż informacja ta (udostępnienie listy świadczeniodawców) nie stanowi informacji publicznej.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.