II SAB/WA 363/22

II SAB/Wa 363/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
658
Sygn. powiązane
III OZ 15/23 - Postanowienie NSA z 2023-01-26
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia [...] grudnia 2020 r. od decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2020 r. 1. stwierdza, że Minister Edukacji i Nauki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. od decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2020 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Edukacji i Nauki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych); 4. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie Na Rzecz [...] z siedzibą w [...] w dniu 23 grudnia 2020 r. skierowało do Ministra Edukacji i Nauki odwołanie od decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2020 r.
Organ odwoławczy czternaście razy informował stronę o tym, że sprawa zostanie rozpoznana w późniejszym terminie i termin ten zakreślał.
Dnia [...] maja 2022 r. strona wniosła ponaglenie.
Dnia [...] maja 2022 r. Stowarzyszenie Na Rzecz [...] z siedzibą w [...] wywiodło do tut. Sądu skargę na bezczynność organu
i wniosło o:
1/ stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa,
2/ zobowiązanie organu do wydania decyzji,
3/ przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.500,- zł.,
4/ zasądzenie kosztów postępowania.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. Minister Edukacji i Nauki rozpoznał odwołanie strony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż przedłużał terminy dla rozpoznania sprawy.
Minister podniósł też, iż reforma administracji państwowej i reforma systemu oświaty spowodowały, że polityka oświatowa całego państwa jest przygotowywana
i wdrażana centralnie, co stanowi o konieczności planowania i podejmowania przez administrację państwową wielokierunkowych działań w różnych obszarach funkcjonowania społeczeństwa, a w przypadku Ministra Edukacji i Nauki w zakresie oświaty na wszystkich szczeblach edukacji. Konieczne jest zatem ustalanie przez Ministra Edukacji i Nauki priorytetów i celów strategicznych pozwalających na sprawne koordynowanie polityki oświatowej państwa. Dodatkowo, w roku 2021 na terenie całego kraju trwał ogłoszony w 2020 roku stan epidemii COVID-19.
Dodatkowo wyjaśnił, że z powodu wybuchu wojny na [...] dnia [...] lutego 2022 r. na terenie państwa polskiego zaistniała potrzeba podjęcia szczególnych działań ze strony rządu oraz wszystkich jednostek administracji rządowej
i terytorialnej, które mogły umożliwić należyte przygotowanie jednostek samorządowych do przyjęcia obywateli [...], uciekających przez działaniami wojennymi. Do nowych rozwiązań organizacyjnych konieczne było także przygotowanie szkół i placówek oświatowych. Z uwagi na zmieniającą się dynamicznie sytuację związaną z napływem dzieci i młodzieży z terytorium [...] niezbędne stało się wprowadzenie w życie nowych rozwiązań prawnych lub modyfikacja funkcjonujących rozwiązań systemowych dotyczących organizacji
i funkcjonowania jednostek systemu oświaty na różnych szczeblach edukacji. Resort edukacji i nauki od lutego do kwietnia 2022 r. prowadził ustawiczne, wielokierunkowe prace nad przygotowywaniem nowych rozwiązań prawnych zapewniających funkcjonowanie przedszkoli, szkół i placówek ze zwiększoną liczbą dzieci i młodzieży przybyłych z [...]. Ministerstwo cały czas podejmowało
i podejmuje szereg działań w zakresie szeroko rozumianego wsparcia dzieci
i młodzieży, które przyjechały z terytorium [...] od dnia [...] lutego 2022 r. Mając powyższe na uwadze, w latach 2021-2022, tj. w okresie, w którym wpłynęło do Ministerstwa odwołanie Stowarzyszenia od decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2020 r. do czasu jego rozpoznania Minister Edukacji
i Nauki realizował liczne, dodatkowe i priorytetowe zadania wynikające z sytuacji szczególnej, jaką był stan epidemii na terenie kraju oraz wybuch wojny na [...]. Podejmując wszelkie decyzje w tym czasie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności
z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(t. j. Dz. U. z 2022, poz. 329 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a.
Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd,
w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej
w art. 149 § 6 P.p.s.a.
Oceniając skargę przez pryzmat w/powołanych przepisów tut. Sąd doszedł do konkluzji, iż skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem strona wystąpiła bowiem do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie
art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej k.p.a.
Sąd stwierdził także, że skarga jest zasadna.
W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).
Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej w ustawowym terminie. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.
Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne przez Ministrem Edukacji i Nauki zostało zainicjowane odwołaniem skarżącego Stowarzyszenia
z dnia [...] grudnia 2020 r. od decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia
[...] grudnia 2020 r. Powyższe świadczy o tym, że strona w sposób prawidłowy oznaczyła właściwy organ odwoławczy. Tej okoliczności, tj. swojej właściwości do rozpoznania powyższego odwołania Minister nigdy z resztą nie kwestionował.
Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać
w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności
z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika
z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie
o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy.
W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia otrzymania przez organ wniosku inicjującego postępowanie, do wydania decyzji merytorycznej – upłynęło blisko
1,5 roku.
Oznacza to niewątpliwie, że termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. nie został zachowany (a wręcz po wielokroć przekroczony). Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę pomimo tego, że w aktach sprawy zalegają pisma kierowane do strony skarżącej o przedłużeniu terminów jej załatwienia. W aktach próżno bowiem szukać dowodów na merytoryczną zasadność przedłużania terminów załatwienia sprawy (np. świadczących o podejmowaniu jakichkolwiek czynności przez organ, które miałyby zmierzać do zakończenia postępowania).
Sąd podkreśla, że ustawa Prawo oświatowe nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z innymi obowiązkami, nie zwalniają z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
Opieszałości w załatwieniu niniejszej sprawy nie może też w sposób skuteczny tłumaczyć podniesiony przez Ministra fakt wybuchu wojny w [...], a zwłaszcza w sytuacji, gdy okoliczność ta zaistniała już po upływie ponad roku trwania bezczynności organu.
W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostawał w bezczynności
w zakresie rozpoznania odwołania, skoro wydał decyzję dopiero po upływie blisko 1,5 roku. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest więc oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy.
W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania w przedmiocie wydania decyzji w trybie odwoławczym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych (a dokładnie jakichkolwiek) działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.
Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd oczywiście w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie podejmując żadnych czynności nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.
Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Użycie zaś w tym przepisie spójnika "lub" dowodzi, że sąd może wymierzyć organowi grzywę i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1000 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez stronę skarżącą.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności.
Orzeczenie zawarte w pkt. 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. pkt 3 i 4.
Orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.