II SAB/Wa 357/24

II SAB/Wa 357/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Joanna Kube /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 37
art. 156
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania punktu [...] wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
K. N. pismem z dnia 22 maja 2024 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie rozpatrzenia pkt 2 wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udzielenie informacji publicznej, tj. przesłania poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów postanowień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie zastosowania prawa łaski wobec oskarżonych [...] i [...], na mocy których nastąpiło "przebaczenie i puszczenie w niepamięć przez umorzenie postępowania", dotyczących [...] i [...].
Skarżący podał, że w dniu [...] lutego 2024 r. otrzymał odpowiedź odmowną. Jak wynika z dalszej korespondencji, organ podtrzymał ostatecznie dotychczasowe stanowisko, z czym skarżący się nie zgadza.
W związku z powyższym wniósł o:
zobowiązanie organu do udzielenia mu wnioskowanej informacji publicznej,
stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że w zakresie punktu 2 wniosku pismem z dnia [...] lutego 2024 r. poinformował wnioskodawcę, iż żądanie znajduje się poza zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że postępowanie o ułaskawienie ma charakter szczególny, gdyż dotyczy indywidualnej sprawy osoby prywatnej, a nadto ma związek z prerogatywami Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Jawność tego postępowania, zarówno na etapie czynności sądowych i prokuratorskich, jak i na etapie postępowania przed Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej, jest ograniczona nawet w stosunku do stron postępowania. W rezultacie, postępowanie o ułaskawienie jest postępowaniem
o ograniczonej jawności, w którym niektóre dokumenty nie są dostępne dla stron i dla każdego, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14, LEX nr 1753811).
W konsekwencji wyjaśniono, że Kancelaria nie jest uprawniona do udzielania informacji na temat toczących się i zakończonych postępowań o ułaskawienie, w tym do udostępnienia treści postanowień wydanych w przedmiocie stosowania prawa łaski, o których mowa w nadesłanym wniosku. Dodatkowo organ poinformował wnioskodawcę, że realizując społeczną potrzebę informacji o działalności Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie stosowania prawa łaski wydawane są komunikaty prasowe, w których podawane są m.in. dane o liczbie rozpatrzonych wniosków Prokuratora Generalnego, liczbie osób ułaskawionych (i odmowach), trybie prowadzonego postępowania, opinii sądów i Prokuratora Generalnego, kwalifikacji prawnej czynu osób ułaskawionych, głównych motywach ułaskawienia.
Organ wyjaśnił, że szczegółowość informacji udostępnianych w komunikatach prasowych jest ograniczona, w szczególności przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji).
Z tego względu, informacje o stosowaniu prawa łaski, zawarte w komunikatach prasowych, zamieszczanych na oficjalnej stronie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej są jedynymi podawanymi do publicznej wiadomości ([...]).
W dniu [...] lutego 2024 r. wnioskodawca, za pośrednictwem poczty elektronicznej, skierował do organu pismo, w którym stwierdził, że zamierza od decyzji z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym prosi o formalne przesłanie pouczenia, którego nie zawiera ww. decyzja, o przysługujących mu środkach odwoławczych
i związanych z tym terminach.
W odpowiedzi z dnia [...] marca 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że pismem z dnia [...] lutego 2024 r. odpowiedział na wniosek z dnia [...] stycznia 2024 r., tj. wyjaśnił, dlaczego żądanie z punktu 2 wniosku znajduje się poza zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlaczego organ nie jest uprawniony do udostępnienia treści wnioskowanych postanowień wydanych w przedmiocie stosowania prawa łaski, czym wypełnił swój obowiązek informacyjny.
Poinformował także, że odpowiedź organu z dnia [...] lutego 2024 r. nastąpiła zwykłym pismem, w drodze czynności materialno-technicznej, bowiem organ nie miał podstaw do wydania decyzji, wobec czego w piśmie tym nie znalazły się elementy typowe dla decyzji, zaś wnioskodawca może wystąpić do organu z wnioskiem
o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku wydania przez organ decyzji.
Organ dodatkowo wskazał, że wnioskowane dokumenty, stanowiące akta postępowania ułaskawieniowego, są w istocie aktami postępowania karnego. Natomiast przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które
w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że zasady dostępu do akt postępowania karnego, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego, zostały uregulowane w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego. Przepisy k.p.k. zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych,
a w konsekwencji wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji znajdujących się w aktach sprawy karnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 37, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4343/21, LEX nr 3275807, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1399/15, LEX nr 2323346).
W korespondencji - doręczonej organowi w dniu [...] kwietnia 2024 r. - wnioskodawca wyraził stanowisko, że wnioskowane przez niego dokumenty nie są aktami stricte w rozumieniu kodeksu postępowania karnego, lecz rządzącymi się przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, i poprosił o ich udostępnienie jako informację publiczną w formie zanonimizowanej.
W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2024 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2024 r., a następnie w piśmie z dnia [...] marca 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym
w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd administracyjny, w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce
z rażącym naruszeniem prawa.
Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa
w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem
w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki)
w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym
w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w omawianej ustawie.
O ile dostęp stron postępowania i innych podmiotów do akt sprawy uregulowany jest odrębnie, to tym samym - w zakresie żądania strony
o udostępnienie informacji o materiale zawartym w aktach - wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p.
Zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, regulują przepisy zawarte w art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 37 ze zm.; dalej: "k.p.k.").
I tak art. 156 § 1 k.p.k. stanowi, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom
i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie.
W ocenie Sądu, nie naruszał prawa sposób załatwienia przez organ wniosku skarżącego w formie pisma, informującego o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji, jest to bowiem, zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych, właściwy sposób załatwienia wniosku opartego na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku, gdy stosowanie przepisów tej ustawy jest wyłączone wskutek zawarcia w przepisach odrębnych odmiennej regulacji dotyczącej udostępniania danej informacji.
W związku z powyższym, skład orzekający podzielił pogląd organu, że postanowienie o akcie łaski jest czynnością organu uprawnionego w procesie
o ułaskawienie, tym samym stanowi w istocie dokument procesowy i jako taki nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Tak więc z uwagi na unormowania zawarte w k.p.k., poświadczone za zgodność z oryginałem odpisy postanowień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie zastosowania prawa łaski wobec oskarżonych [...] i [...] nie podlegają udostępnieniu, gdyż regulacja szczególna zawarta w przepisach k.p.k. wyłącza stosowanie trybu określonego
w u.d.i.p.
Sąd w pełni podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony
w wyroku z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1342/24 oraz wyroku
z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 298/20, że przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów, czy informacji znajdujących się w aktach postępowania karnego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach, podlegają udostępnieniu wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego.
Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6466/21, z brzmienia uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia
9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 należy wywieść trzy reguły "Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą
i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się
w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak
i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się
w aktach sprawy karnej. Jeżeli więc wnioskowana informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 156 k.p.k., to stosowanie przepisów u.d.i.p. jest wyłączone.
Wyłączenie to obejmuje również możliwość wydania decyzji administracyjnej
o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.