II SAB/WA 353/24

II SAB/Wa 353/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Joanna Kube /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1, art. 1 ust.1, art. 6, art. 13 ust. 1 i 2, art. 2 , art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 85 poz 539
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1. art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M.G. na bezczynność Dyrektora Biblioteki Narodowej w przedmiocie rozpoznania pkt 1, 2, 3 i 4 wniosku z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
M. G. (dalej "skarżący") pismem z dnia [...] maja 2024 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, wystąpił do Dyrektora Biblioteki Narodowej, dalej "organ", z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o następującej treści:
"1) Proszę o poinformowanie mnie o postępach w katalogowaniu i w pracach konserwatorskich nad listami [...] do [...]. Proszę o określenie czym różni się postęp tych prac osiągnięty [...] lutego 2024 r. (dzień mojego wniosku z pytaniami o te listy) od osiągniętego do chwili rozpatrywania tego wniosku.
2) Proszę o informację ilu pracowników jest zaangażowanych w katalogowanie ww. listów.
3) Proszę o informację ilu pracowników jest zaangażowanych w prace konserwatorskie nad ww. listami.
4) Proszę o dostarczenie dokumentacji konserwatorskiej dotyczącej ww. listów.
5) Jakie defekty posiadają ww. listy? Czy uległy uszkodzeniom mechanicznym? Czy były zagrzybione? Jeśli jakieś defekty występują to proszę o określenie kiedy je zidentyfikowano i czy nastąpiły już po przejęciu ich przez Bibliotekę Narodową do zbiorów, czy defekty były już wcześniej.
6) Proszę o informację o tym kiedy rozpoczęły się prace nad katalogowaniem ww. listów. Proszę o podanie konkretnej daty dziennej, a jeśli to niemożliwe, to chociaż o miesiąc lub rok.
7) Proszę o informację o tym kiedy rozpoczęły się prace konserwatorskie nad ww. listami. Proszę o podanie konkretnej daty dziennej, a jeśli to niemożliwe, to chociaż o miesiąc lub rok.
8) Proszę o informację czy prace opisane w punktach 6 i 7 odbywały się w sposób ciągły do dziś. A jeśli nie, to proszę podać konkretne daty, kiedy były przerywane i na jak długo. Proszę też o wyjaśnienie przyczyn każdej z tych przerw."
Pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. organ udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek. W zakresie punktów 1-4 powyższego wniosku organ wskazał:
- pytanie nr 1: "Informuję, że trwa katalogowanie ww. materiałów bibliotecznych."
- pytanie nr 2: "Sposób realizacji poszczególnych czynności przez Bibliotekę. Narodową nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej."
- pytanie nr 3: "Sposób realizacji poszczególnych czynności przez Bibliotekę Narodową nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej."
- pytanie nr 4: "Biblioteka Narodowa nie dysponuje dokumentacją, którą mogłaby przekazać."
W dniu [...] czerwca 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Biblioteki Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia pkt 1-4 wniosku z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący wniósł o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
2) zobowiązanie organu do udzielenia mu informacji, o które pytał we wniosku z [...] maja 2024 r. w punktach nr 1, 2, 3 oraz do udostępnienia mu dokumentacji, o którą wnioskował w punkcie nr 4;
3) nałożenie grzywny na organ, a jeśli jest to dopuszczalne przez prawo, to o zasądzenie tej grzywny na jego rzecz;
4) zobowiązanie organu do przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej
w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
5) zasądzenie zwrotu kosztów sądowych na jego rzecz;
6) doręczanie mu przez Sąd pism wyłącznie drogą elektroniczną;
6) wydanie wyroku zgodnie z terminem ustawowym w ciągu 30 dni;
7) w przypadku nie przekazania do Sądu akt sprawy i odpowiedzi
w wymaganym przez prawo terminie, o nałożenie grzywny na organ także z tego powodu. Jeśli jest to dopuszczalne przez prawo, to o zasądzenie tej grzywny na jego rzecz.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2024 r. otrzymał pismo od organu, stanowiące odpowiedź na jego wniosek, w którym organ uchylił się od odpowiedzi na zagadnienia nr 1, 2, 3, a na zagadnienie nr 4 odpowiedział niejednoznacznie. Skarżący podniósł, że zgodnie z prawem, odpowiedzi odmowne powinny być dostarczane w formie decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.", terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W sprawie jest bezsporne, że Dyrektor Biblioteki Narodowej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej – jako podmiot reprezentujący państwową instytucję kultury prowadzącą działalność biblioteczną, bibliograficzną, naukową, informacyjną, wydawniczą a także metodyczną i unifikacyjną w zakresie bibliotekarstwa (ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2022 r., poz. 2393). Ponadto Biblioteka Narodowa zaliczona jest do sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2023 r., poz. 1270).
Dokonując oceny, czy wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną należy przede wszystkim zaznaczyć, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności
o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2024 r. w zakresie pkt 1 i 4 dotyczył informacji publicznej.
W pkt 1 przedmiotowego wniosku skarżący domagał się informacji o postępach
w katalogowaniu i w pracach konserwatorskich nad listami [...] do [...]. Precyzując to żądanie skarżący wskazał, że wnosi o określenie czym różni się postęp tych prac osiągnięty od [...] lutego 2024 r. od osiągniętego w chwili rozpatrywania jego wniosku. W pkt 4 wniosku skarżący wnosił natomiast o dostarczenie dokumentacji konserwatorskiej dotyczącej ww. listów.
Tak sformułowany wniosek dotyczył przedmiotu działalności Biblioteki Narodowej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy o bibliotekach do zadań Biblioteki Narodowej należy prowadzenie działalności bibliotecznej, bibliograficznej, naukowej, informacyjnej, konserwatorskiej, poradniczej, wydawniczej, wystawienniczej i usługowej,
a w szczególności:
1) gromadzenie, opracowywanie, udostępnianie i wieczyste archiwizowanie materiałów bibliotecznych powstałych w Polsce oraz za granicą a dotyczących Polski;
2) opracowywanie i wydawanie bibliografii narodowej;
3) prowadzenie badań z zakresu bibliotekoznawstwa, nauki o książce i pokrewnych dziedzin wiedzy;
4) doskonalenie merytorycznej działalności bibliotek w kraju i pomoc bibliotekom polskim za granicą;
5) prowadzenie ośrodków znormalizowanych numerów wydawnictw zwartych i wydawnictw ciągłych.
Punkt 1 i 4 wniosku skarżącego dotyczył zatem zadań publicznych realizowanych przez Bibliotekę Narodową. Żądana w tym zakresie informacja stanowi zatem informację publiczną.
Zauważyć przy tym należy, że odnośnie pkt 1 wniosku skarżącego organ wskazał skarżącemu, że "trwa katalogowanie ww. materiałów bibliotecznych", zaś odnośnie pkt 4 poinformował skarżącego, że nie dysponuje żądaną informacją.
Zdaniem Sądu nie stanowią natomiast informacji publicznej dane żądane przez skarżącego w punktach 2 i 3 wniosku z dnia [...] maja 2024 r. W tym przypadku skarżący żądał udostępnienia informacji odnośnie tego ilu pracowników jest zaangażowanych
w katalogowanie listów, o których mowa w pkt 1 jego wniosku oraz ilu pracowników jest zaangażowanych w prace konserwatorskie nad tymi listami.
Sprawy, których dotyczą powyższe pytania stanowią w istocie kwestię wewnętrzną Biblioteki Narodowej i nie stanowią sprawy publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie zdaniem Sądu należy traktować kwestie organizacji pracy, wyznaczania konkretnych pracowników do wykonania zadania, czy powoływania zespołu pracowników w ramach określonego zadania. Kwestie wewnętrznej organizacji wykonania określonego zadania realizowanego przez organ nie stanowią informacji publicznej.
Dokonując oceny, czy organ w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie,
w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Zauważyć przy tym należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, dopóki nie przekształci się w postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, jest postępowaniem niejurysdykcyjnym, prowadzonym wedle reguł procesowych określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez bezpośredniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wydawania decyzji, w zakresie wykraczającym poza odesłania ustawowe. Wydaje się jednak, że w odniesieniu do niektórych kwestii, takich jak liczenie terminów załatwiania sprawy, przepisy kodeksowe powinny mieć posiłkowe, odpowiednie zastosowanie, w celu zapewnienia zupełności regulacji prawnej postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej powinien być liczony z uwzględnieniem
w szczególności treści art. 57 § 1 i 4 k.p.a. Ze względu na to, iż jest to termin określony w dniach, którego początkiem jest pewne zdarzenie (najczęściej złożenie wniosku
o udostępnienie informacji publicznej), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni (w tym wypadku 14) uważa się za koniec terminu. W orzecznictwie i literaturze przyjęto, że dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielania informacji. Ponadto jeżeli koniec terminu na udostępnienie informacji publicznej przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą (zob. A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Lex, komentarz do art. 13).
Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniósł w dniu [...] maja 2024 r., tj. w niedzielę. Uczynił to za pośrednictwem platformy ePUAP. Termin na udzielenie odpowiedzi na wniosek upływał zatem z dniem [...] czerwca 2024 r. Tymczasem skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżący złożył już w dniu [...] czerwca 2024 r. W dacie wnoszenia skargi nie upłynął więc jeszcze termin na rozpatrzenie tego wniosku. Skarga jest zatem przedwczesna. Niezależnie zatem od tego, czy można uznać, iż organ udzielił skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na pkt 1 i 4 wniosku z [...] maja 2024 r., skarga jest niezasadna. Na dzień jej wniesienia organ nie pozostawał w bezczynności.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.