II SAB/Wa 339/18

II SAB/Wa 339/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Janusz Walawski
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1198/21 - Wyrok NSA z 2022-04-27
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 132
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącej J. M. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; 4. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej J. M. sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; 5. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej J. M. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. (skarżąca mylnie wskazała w treści pisma datę 2017 r.) J. M. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca"), reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączenia - na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - stosowania wobec skarżącej art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
Skarżąca J. M., reprezentowana przez adwokata - działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, że podlega ona wyłączeniu stosowania wobec niej art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
W uzasadnieniu powyższego wniosku skarżąca opisała przebieg służby wskazując, że w dniu [...] czerwca 1987 r. podjęła służbę w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych na stanowisku młodszego inspektora. Skarżąca wskazała, że od dnia [...] grudnia 1991 r. pełniła obowiązki jako starszy asystent Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji [...]. Podniosła, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. została mianowana na stanowisko młodszego specjalisty (V-121) Sekcji V wydziału w 12 grupie uposażenia zasadniczego. Strona skarżąca wskazała, że rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] została mianowana na stopień [...] Policji. Skarżąca podniosła także, iż rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2000 r. została mianowana na stanowisko starszego asystenta Wydziału [...] Biura Koordynacji Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji. Następnie, rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] Komendant Główny Policji z dniem [...] sierpnia 2000 r. zwolnił skarżącą z zajmowanego stanowiska starszego asystenta Wydziału [...] Biura Koordynacji Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji i z dniem [...] sierpnia 2000 r. mianował na stanowisko służbowe specjalisty Wydziału [...]. Następnie, rozkazem personalnym z dnia [...] września 2001 r. nr [...] skarżąca została mianowana na stanowisko eksperta, zaś rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] została mianowana na stopień [...] z dniem [...] lipca 2003 r.
Jednocześnie, skarżąca podkreśliła, że pełniąc służbę od dnia [...] czerwca 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., nie sprawowała funkcji związanej z przestępczą działalnością przeciwko obywatelom i przeciwko Państwu Polskiemu. Skarżąca zapewniła również, że nie podziela do dnia dzisiejszego działań, utrwalanej w ówczesnych czasach przez PZPR dyktatury. Dodała ponadto, że podejmowane przez nią działania nie miały charakteru rozpoznawania, zapobiegania, wykrywania i manipulowania opozycją demokratyczną.
W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a."), poinformował stronę skarżącą o terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach leżących u podstaw jego wyznaczenia, związanych z koniecznością przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających w celu wnikliwego jej zbadania.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy skarżąca ma ustalone przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej, a także czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią podstawę tego świadczenia.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował Biuro Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Wskazano ponadto, że została ona zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] czerwca 2007 r.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wezwała Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa w sprawie wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji administracyjnej, w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisu art. 15c cyt. ustawy.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ administracji nie wydał stosownej decyzji, pomimo posiadanych dokumentów dołączonych do wniosku, które - zdaniem skarżącej - wystarczają do rozpatrzenia sprawy. Strona skarżąca zarzuciła, że organ administracji wyłącznie poinformował ją o późniejszym terminie załatwienia sprawy, nie wskazał jednak żadnych konkretnych czynności, jakie zostały dotychczas podjęte w tej sprawie. Zdaniem skarżącej, organ nie wskazał również, jakie czynności powinny być dokonane, biorąc pod uwagę, że wszelkie dokumenty konieczne do rozpatrzenia sprawy zostały doręczone organowi wraz z wnioskiem.
Ustosunkowując się do powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. poinformował stronę skarżącą o przebiegu postępowania zmierzającego do zebrania stosownej dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie, organ wskazał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia prawa.
W dniu [...] września 2017 r. organ wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o spowodowanie przekazania informacji o przebiegu służby skarżącej do dnia [...] lipca 1990 r. oraz przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby J. M. od dnia 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie.
W tej samej dacie organ skierował pismo do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącej, które pozwolą ocenić spełnienie przez nią przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W piśmie z dnia [...] września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował pełnomocnika skarżącej, że nie jest w stanie rozpatrzyć jej wniosku w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Organ wskazał jednocześnie, że rozpoznanie wniosku będzie możliwe do dnia [...] lutego 2018 r. Ponadto Minister poinformował skarżącą, że zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał również, że skierował także pismo do formacji, w której skarżąca pełniła służbę, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem przedstawionego ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.
W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, działając za pośrednictwem organu, skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r.
Zarzucając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. zobowiązanie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie 30 dni;
3. przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 8.000 (osiem tysięcy) złotych;
4. zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
5. rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, wskutek czego upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1-3 k.p.a. Skarżąca podniosła ponadto, że pomimo przedłożenia wszelkich dokumentów poświadczających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ administracji nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Zdaniem skarżącej, działania Ministra są pozorne, a także nic nie wnoszą nowego do sprawy i niepotrzebnie przedłużają toczące się postępowanie.
Skarżąca stwierdziła, że składając wniosek o wyłączenie stosowania przepisów cyt. ustawy, załączyła do niego wszelkie niezbędne dokumenty, na podstawie których organ miał możliwość wydania stosownej decyzji.
Strona skarżąca stwierdziła, że z uwagi na rażącą przewlekłość postępowania, skarżącej należy się słuszne zadośćuczynienie określone w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Skarżąca zauważyła, że na dzień składania skargi przyjąć należy, iż strona oczekuje 8 miesięcy na rozstrzygnięcie wniosku. Skarżąca wskazała, że od dnia [...] października 2017 r. otrzymuje świadczenie w obniżonej wysokości. Brak rozstrzygnięcia wniosku złożonego w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy skutkuje brakiem pewności co do praw skarżącej, co w sposób oczywisty nie powinno mieć miejsca. Strona stwierdziła w konsekwencji, iż wysokość zadośćuczynienia stanowi kwotę 1.000 złotych pomnożoną przez liczbę miesięcy bezprawnego przewlekania postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił w uzasadnieniu, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu istotnych czynności wyjaśniających. Organ stwierdził, że do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony skarżącej złożony w trybie określonym w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Minister zauważył, że w pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy strona skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie, jak wskazał organ, konieczne jest ustalenie, czy strona skarżąca podlega (ewentualnie, za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a cyt. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy).
Minister wskazał, że w przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto, jak zauważył organ, niezbędne jest również wystąpienie do formacji, w których strona skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, LEX nr 54526 - stwierdził, że sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu.
Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599, organ wskazał, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister uznał, że konstrukcja przepisów cyt. ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a tego aktu normatywnego bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, art. 22, czy też art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zatem, jak stwierdził Minister, w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności.
Na marginesie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił - jako istotny - fakt, iż do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę 4.375 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Ustosunkowując się do żądania strony skarżącej odnośnie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. W tym kontekście organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 164/16, w którym sąd ten uznał, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Minister stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Mając na względzie powyższe, organ uznał, iż nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione.
Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zakwestionował zasadność żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uzasadniając swoje stanowisko, organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 25/17, LEX nr 2298868, w którym sąd ten podkreślił, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektowa jej obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I na OSK 642/15 - Lex nr 2205900). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 S 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo nieujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - Lex nr 2237160)".
Mając powyższe na względzie, Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie organ nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; podobnie: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12).
Środkiem zwalczania przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach administracyjnych wszczętych do dnia 31 maja 2017 r. było zażalenie wniesione do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wniesionym przez stronę skarżącą (vide: pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r.).
Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).
W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości. Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" polega na niepodejmowaniu przez organ skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). W przypadku przewlekłości postępowania, czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).
Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła w dniu [...] kwietnia 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu właściwego, o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.
W tym miejscu, należy wskazać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.
Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia [...] maja 2018 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W tej sytuacji, zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.
Na marginesie, warto wskazać, że do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i wydania w niniejszej sprawie wyroku z dnia 20 listopada 2018 r., organ nadal nie rozpatrzył wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r.
W ocenie Sądu, działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz ich pozorność.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).
W aktach sprawy znajdują się co prawda zawiadomienia skierowane do strony skarżącej, w których organ informował, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa w kolejnych terminach wskazywanych przez Ministra nie została załatwiona. W ocenie Sądu, czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o przewlekłości organu.
Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia.
Podkreślić należy, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym, nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ za zasadną, Sąd stwierdza, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).
W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania z wniosku J. M. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że Minister faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Ponadto, Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.
Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony skarżącej do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy.
Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu.
W ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie strony skarżącej do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (tak również: postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15).
Sąd uznał jednocześnie, powołując się w tym zakresie na regulację prawną określoną w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., że z uwagi na rażącą przewlekłość postępowania, zasadne jest przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000 złotych. Wskazać należy, iż wspomniana suma pieniężna stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Należy zauważyć, że zarówno instytucja grzywny, jak i instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną.
W ocenie Sądu, trzeba wskazać, iż skarżąca na dzień wniesienia w niniejszej sprawie skargi oczekiwała już ponad 8 miesięcy na rozstrzygnięcie przez Ministra jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nie bez znaczenia jest również to, że skarżąca od dnia [...] października 2017 r. otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości, a przedłużający się brak rozstrzygnięcia jej wniosku skutkuje - niedopuszczalnym w demokratycznym państwa prawa - brakiem pewności co do nabytych już wcześniej uprawnień emerytalnych. Sąd uznał jednak, że - wbrew żądaniom strony skarżącej - wystarczające będzie przyznanie przedmiotowej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 złotych, zamiast żądanej kwoty 8.000 złotych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie, orzekając o kosztach postępowania sądowego, Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, opierając swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W ramach powyższej kwoty Sąd uwzględnił również koszty poniesionej przez skarżącą opłaty skarbowej w wysokości 17 złotych, którą strona zobowiązana była uiścić w związku z udzielonym adwokatowi pełnomocnictwem procesowym.