II SAB/WA 332/22

II SAB/Wa 332/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 695/23 - Wyrok NSA z 2024-11-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1 art. 4 ust. 3 art. 16 art. 17 art. 5 art. 1 ust. 2 art. 13 ust. 1 art. 4 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Karolina Kisielewicz sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców do rozpoznania wniosku M. K. z dnia [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na rzecz skarżącego M. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej: "Rzecznik", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku M. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") z dnia [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, M. K. zwrócił się do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilości postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w których Rzecznik skorzystał z uprawnień przyznanych mu w art. 505 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1710 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie informacji w powyższym zakresie za okres: 1 stycznia 2021 r. - 31 stycznia 2022 r. na podany adres e-mail.
W piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. organ wskazał, że informacja objęta ww. wnioskiem ma charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", bowiem w celu jej udostępnienia konieczne jest dokonanie selekcji, analizy, przygotowania i zanonimizowania żądanej informacji. W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez wykazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji.
W dniu [...] lutego 2022 r., wnioskodawca zmodyfikował zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ten sposób, że wniósł o przesłanie informacji o ilości postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w których Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców skorzystał z uprawnień przyznanych mu w art. 505 ust. 2 u.p.z.p. wraz ze wskazaniem sygnatur postępowań przed Krajową Izbą Odwoławczą, których dotyczyły wystąpienia Rzecznika. Zaznaczył przy tym, że wniosek dotyczy wystąpień Rzecznika podejmowanych na przestrzeni ostatnich 14 miesięcy. Jednocześnie stwierdził, że mając na względzie zmodyfikowany zakres wniosku oraz jego ramy czasowe nie sposób przyjąć, aby wnioskowana informacja miała charakter informacji przetworzonej.
W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie uzupełnił braku formalnego wniosku, częściowo zmodyfikowanego pismem z dnia [...] lutego 2022 r., poprzez wykazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej. W związku z powyższym stwierdził, że działanie wnioskodawcy wynika z pobudek subiektywnych, wobec czego żądane informacje nie są informacjami publicznymi, a zatem żądanie to nosi znamiona nadużycia prawa podmiotowego do informacji publicznej.
Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4340/21 (publ. CBOSA), w którym wskazano m.in., że "Nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów (...)".
Organ zaznaczył przy tym, że sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy określonych osób lub podmiotów. Pisma składane w indywidualnych sprawach nie posiadają cech informacji publicznej.
Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że wobec braku obiektywnych cech informacji publicznej w odniesieniu do żądanych w przedmiotowym wniosku informacji oraz wobec nieuzupełnienia przez wnioskodawcę braku formalnego w postaci wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, informacje te nie są informacjami publicznymi oraz nie podlegają udostępnieniu.
Powołanym na wstępie pismem z dnia [...] marca 2022 r. wnioskodawca zwrócił się do Rzecznika o udzielenie informacji publicznej poprzez odpowiedź na następujące pytania:
- czy od wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, tj. w przeciągu ostatnich 14 miesięcy, organ skorzystał z uprawnień przyznanych mu w art. 505 ust. 2 tej ustawy,
- jeżeli tak, to jaka jest liczba postępowań, w których organ skorzystał z rzeczonej kompetencji oraz w jakich terminach (tj. miesiąc, rok) organ skorzystał z przyznanych mu kompetencji.
Jednocześnie, w sytuacji, w której organ skorzystał z uprawnień przyznanych mu treścią art. 505 ust. 2 u.p.z.p., wnioskodawca zwrócił się o wskazanie sygnatur postępowań przed Krajową Izbą Odwoławczą, których dotyczyły wystąpienia Rzecznika.
Zaznaczył przy tym, że zakres wniosku nie uprawnia do przyjęcia tezy, że kwalifikuje się on jako żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.
Pismem z dnia [...] marca 2022 r. organ wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w pismach z dnia [...] lutego 2022 r. oraz z dnia [...] marca 2022 r.
Pismem z dnia 5 maja 2022 r. M. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2022 r. wnosząc o:
- zobowiązanie organu do zgodnego z przepisami prawa rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej,
- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił dotychczasowy tok postępowania. Wskazał, że Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., zaś informacje objęte zakresem wniosku, odnoszące się do sposobu korzystania przez Rzecznika z przyznanych mu prawem kompetencji, stanowią informację publiczną - w szczególności w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.
Skarżący podniósł, że organ dopuścił się bezpodstawnej analizy wniosku z dnia [...] marca 2022 r. z perspektywy poprzednio składanych pism. Tymczasem każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej inicjuje wszczęcie odrębnego postępowania, mającego na celu weryfikację możliwości pozytywnego rozpatrzenia żądania wnioskodawcy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, połączenie kilku wniosków o udostępnienie informacji publicznej do wspólnego rozpoznania nie może prowadzić do wpływu takiego zabiegu na kwalifikację informacji objętych zakresem wniosku jako przetworzonych albo prostych. Tym bardziej zatem nie sposób uznać takiej kwalifikacji za uprawnioną w sytuacji, gdy jest ona dokonywana z perspektywy wniosków uprzednio kierowanych do organu przez wnioskodawcę w ramach odrębnych postępowań o udzielenie informacji publicznej, o odmiennym zakresie przedmiotowym.
Skarżący podniósł, że organ nie rozpatrzył wniosku z dnia [...] marca 2022 r. w żadnej z form przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w szczególności nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Ponadto nie zweryfikował, czy wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej, czy prostej, nie uzasadnił również przyjętego w tym względzie stanowiska. Nadto organ nie wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, nie wyznaczył też stosownego terminu, w którym mógłby on wywiązać się z tego obowiązku. Zamiast tego organ poinformował skarżącego o podtrzymaniu stanowiska zaprezentowanego w odrębnej sprawie, co nie spełnia wymogów przewidzianych w ww. ustawie i świadczy o bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na poparcie powyższego stanowiska skarżący powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o: odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie w całości; dopuszczenie i przeprowadzenie wskazanych w odpowiedzi na skargę dowodów, w postaci akt sprawy oraz dowodów uzupełniających; rozpoznanie sprawy na rozprawie, ewentualnie w postępowaniu uproszczonym.
W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że wniosek z dnia [...] lutego 2022 r. dotyczył informacji publicznej przetworzonej. W celu uczynienia zadość ww. wnioskowi, koniecznym jest bowiem wykonanie szeregu czynności organizacyjnych, a następnie techniczno-faktycznych, mających na celu zebranie informacji, ich weryfikację, analizę, dokonanie wyboru informacji spełniających kryteria wniosku, a następnie anonimizacji (co ze względu na liczebność występujących w postępowaniach odwoławczych w sprawach zamówień publicznych - poza zamawiającym, odwołujących i przystępujących - często łącznie kilkudziesięciu podmiotów, ma istotne znaczenie). Organ wskazał również, że do Biura Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w roku 2021 r. wpłynęło 7 835 spraw, w ramach których liczba korespondencji wyniosła łącznie 16 693 pism. Część spraw jest w toku. Biuro Rzecznika wraz z Oddziałami Terenowymi zatrudnia poniżej sześćdziesięciu wszystkich pracowników.
Nadto organ wskazał, że - wbrew twierdzeniu skarżącego - pisma z dnia [...] lutego 2022 r. nie sposób uznać za odrębny wniosek. Przemawia za tym tożsamość wnioskodawcy, zakresu merytorycznego wniosku, okresu (krótkiego odstępu czasu w okolicznościach sprawy) w jakim wpłynęły wszystkie pisma skarżącego, jak również status prawny ww. pisma. Organ zaznaczył, że dokonał analizy pisma oraz samokontroli podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Wobec braku zmiany okoliczności stanu faktycznego postanowił o podtrzymaniu dotychczasowych rozstrzygnięć w sprawie, o czym poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] marca 2022 r.
Dalej organ wskazał, że charakter prawny i treść merytoryczna pism skarżącego uzasadnia przyjęcie konstrukcji formalnej, w której organ ma do czynienia z wnioskiem (pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r.), pismem ten wniosek modyfikującym, lecz nie uzupełniającym braku formalnego (pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r.), które to pisma stanowią jeden wniosek, a następnie z pismem o charakterze wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy w myśl art. 17 ust. 2 u.d.i.p., tj. pismem z dnia [...] marca 2022 r. Zaznaczył, iż skarżący błędnie powołał art. 16 u.d.i.p. jako (wyłączną w tym zakresie) podstawę prawną skargi, co wynika ze statusu Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, który nie jest organem władzy publicznej.
Organ zauważył również, iż przyjęcie założenia, że pismo skarżącego z dnia [...] marca 2022 r. jest nowym wnioskiem, powinno aktualizować konieczność zwrócenia się przez skarżącego do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w myśl art. 17 ust 2 u.d.i.p., co w konsekwencji skutkować powinno odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 pkt 1 p.p.s.a., z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.
Podsumowując Rzecznik stwierdził, że zarzut bezczynności w niniejszej sprawie jest nieuzasadniony, bowiem udzielił on odpowiedzi na wszystkie pisma skarżącego. Organ podtrzymał również dotychczasowe stanowisko odnośnie nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej wobec niewykazania publicznego charakteru interesu, który legł u podstaw wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie wymienionych informacji. Podkreślił, iż Rzecznik został powołany, aby m.in. stać na straży słusznych praw przedsiębiorców i ochrony zasady uczciwej konkurencji. Rzecznik podejmuje działania o charakterze legislacyjnym oraz interwencyjnym na rzecz podmiotów w rzeczywistości potrzebujących takiej pomocy - pokrzywdzonych lub będących w trudnej sytuacji na skutek działań organów administracji publicznej lub na skutek okoliczności obiektywnych, gdy możliwość takiego wsparcia znajduje swe umocowanie we właściwych normach prawnych. Rzecznik nie został natomiast powołany w celu zaspokajania czyichkolwiek, indywidualnych potrzeb informacyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bądź podjęcia stosownej czynności. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten "milczy" wobec wniosku strony, tj. nie podejmuje żadnych działań w celu jego rozpoznania, jak i w przypadku gdy podmiot ten w wyniku złożonego wniosku podjął określone działania, jednakże nie przybrały one prawidłowej formy wynikającej z ww. ustawy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może zwalczać stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
W niniejszej sprawie adresat wniosku - Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz inne pdmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców działa na podstawie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 648 ze zm.), dalej: "u.r.m.ś.p.". Rzecznik jest jednoosobowym organem państwowym prawnie umocowanym do działania w imieniu państwa. Rzecznika powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 u.r.m.ś.p. przed złożeniem wniosku minister właściwy do spraw gospodarki zasięga opinii reprezentatywnych organizacji pracodawców w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240 oraz z 2017 r. poz. 2371). Całokształt kompetencji Rzecznika świadczy o tym, że nie jest on organem decydującym, nie posiada na gruncie ww. ustawy uprawnień władczych. Zgodnie z art. 8 u.r.m.ś.p. do zadań Rzecznika należy: 1) opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących interesów przedsiębiorców oraz zasad podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc w organizacji mediacji między przedsiębiorcami a organami administracji publicznej; 3) współpraca z organizacjami pozarządowymi, społecznymi i zawodowymi, do których celów statutowych należy ochrona praw przedsiębiorców oraz współdziałanie ze stowarzyszeniami, ruchami obywatelskimi, innymi dobrowolnymi zrzeszeniami i fundacjami oraz z zagranicznymi i międzynarodowymi organami i organizacjami na rzecz ochrony praw przedsiębiorców oraz poszanowania zasady wolności działalności gospodarczej i równego traktowania; 4) inicjowanie i organizowanie działalności edukacyjnej i informacyjnej w zakresie związanym z wykonywaniem działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności w dziedzinie przedsiębiorczości oraz prawa gospodarczego; 5) podejmowanie innych działań, o których mowa w art. 9, o ile służą one ochronie praw przedsiębiorców.
W myśl art. 15 ust. 2 u.r.m.ś.p. Biuro Rzecznika jest państwową jednostką budżetową. Wydatki związane z funkcjonowaniem Rzecznika są ujmowane w ustawie budżetowej i pokrywane z budżetu państwa, z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw gospodarki (art. 16 u.r.m.ś.p.).
Z powyższego wynika, że Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców pod względem zakresu kompetencji bliższy jest organom ochrony prawa, takim jak Rzecznik Praw Obywatelskich albo Rzecznik Praw Dziecka (których w literaturze zalicza się do podmiotów kontrolujących administrację publiczną; zob. J. Zimmermann, Prawo, s. 412-414) niż innym organom państwa, z tą różnicą, że podstaw prawnych ustanowienia Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców nie zawarto w Konstytucji RP. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców jest więc pozakonstytucyjnym organem ochrony prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 244/19; publ. CBOSA).
Rzecznik, co wynika z powołanych wyżej przepisów prawa, wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym, jest więc podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym spełniony został warunek podmiotowy.
Informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
W sprawie nie było kwestionowane to, że zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej będący przedmiotem skargi do Sądu, tj. wniosku z dnia [...] marca 2022 r., dotyczy informacji publicznej. Informacje o tym, czy od wejścia w życie ustawy Prawo zamówień publicznych Rzecznik skorzystał z uprawnień przyznanych mu w art. 505 ust. 2 u.p.z.p., jaka jest liczba postępowań, w których Rzecznik skorzystał z ww. kompetencji oraz w jakich terminach (tj. miesiąc, rok), a także informacja o sygnaturach postępowań przed Krajową Izbą Odwoławczą, których dotyczyły wystąpienia Rzecznika w trybie art. 505 ust. 2 u.p.z.p. - odnoszą się do działalności podejmowanej przez Rzecznika w ramach ustawowych kompetencji, zatem stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. Spełniony został zatem zakres przedmiotowy omawianej ustawy.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2022 r. nie został rozpatrzony przez Rzecznika w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p. Przede wszystkim nie sposób potraktować ww. wniosku jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 17 ust. 2 u.d.i.p., bowiem w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie przewidziane w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Pisma Rzecznika z dnia [...] lutego 2022 r. oraz [...] marca 2022 r. nie stanowią rozstrzygnięć (o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania), o których mowa w ww. przepisie. Pisma te mają charakter wyłącznie informacyjny. W pierwszym z nich organ wyjaśnił, że żądana we wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. informacja jest informacją publiczną przetworzoną oraz wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez wykazanie "szczególnego interesu publicznego". W drugim z nich organ poinformował, że wobec nieuzupełnienia ww. braku formalnego wniosku należy uznać, że informacje (objęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. oraz pismem modyfikującym wniosek z dnia [...] lutego 2022 r.) nie są informacjami publicznymi, a w konsekwencji, że żądanie wniosku stanowi nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że jakkolwiek pisma z dnia [...] lutego 2022 r. oraz [...] lutego 2022 r. nie są przedmiotem niniejszego postępowania, to jednak nie sposób nie zauważyć, że stanowisko organu, zgodnie z którym niewykazanie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) skutkuje uznaniem, że dana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, a żądanie wniosku stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wniosek z dnia [...] marca 2022r., powinien być potraktowany przez organ jako nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca bowiem nie stwierdził, że jest to modyfikacja zakresu poprzedniego wniosku (jak to uczynił w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r.), ponadto przedmiot ww. wniosku różni się od wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. zmodyfikowanego w dniu [...] lutego 2022 r.
W ocenie Sądu organ nie miał podstaw do tego aby uznać, że wniosek z dnia [...] marca 2022 r. stanowi niejako "kontynuację" sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r., a tym bardziej, aby rozpoznać ten wniosek poprzez poinformowanie skarżącego pismem z dnia [...] marca 2022 r., że "podtrzymuje stanowisko wyrażone w przedmiotowej sprawie w pismach z dnia [...] lutego 2022 r. oraz z dnia [...] marca 2022r.". Takiego sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie przewidują bowiem przepisy u.d.i.p.
Zaznaczyć należy, że w sytuacji gdy, zdaniem organu, żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji zakreślając termin to dokonania tej czynności. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnie istotnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią, wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (w niniejszej sprawie na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p.) wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3142/21; z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/16; z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt 928/21; publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie organ nie podjął w ustawowym terminie przewidzianych prawem czynności względem wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2022 r., zatem w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania. W związku z tym Sąd zobowiązał Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W tym miejscu wskazać należy, że na obecnym etapie postępowania Sąd nie był władny rozstrzygać, czy objęta wnioskiem informacja publiczna ma charakter prosty czy przetworzony. Rzeczą Sądu było bowiem przesądzenie, czy w sprawie został spełniony zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy organ podjął przewidziane prawem czynności w celu rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2022 r. Kwestia kwalifikacji żądanej informacji publicznej (prosta czy przetworzona) mogłaby być przedmiotem oceny sądu administracyjnego dopiero w przypadku ewentualnego zaskarżenia rozstrzygnięcia organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z powodu braku przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej udostępnieniu.
Stwierdzając stan bezczynności organu Sąd nie uznał, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym można przyjąć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu sytuacja taka nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ odpowiedział na wniosek skarżącego, aczkolwiek uczynił to z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.
Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Orzeczenie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny. Wymierzenie grzywny służy realizacji funkcji dyscyplinującej, jak też represyjnej oraz prewencyjnej i ma na celu zapobieganie ewentualnym przyszłym działaniom podmiotu zobowiązanego narażającym wnioskodawców na negatywne skutki bezczynności. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny byłby uzasadniony w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia skargi w powyższym zakresie.
Końcowo odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę Sąd podkreśla, że obywatelskie prawo do informacji publicznej, jako prawo dostępu do określonych wiadomości o sprawach publicznych (art. 1 ust 1 u.d.i.p.), jest skorelowane z ciążącym na władzach publicznych oraz podmiotach wykonujących zadania publiczne obowiązkiem rozpoznania wniosku. Natomiast nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (wyroki NSA: z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16; publ. j.w.). O nadużyciu prawa dostępu do informacji przez wnioskodawcę może w szczególności świadczyć duża liczba spraw wszczynanych przez wnioskodawcę w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, albowiem może to nasuwać poważne wątpliwości co do intencji wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5081/21; publ. j.w.). Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zna nadużycia prawa do informacji jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zatem przy uwzględnieniu takiej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 4371/21 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).
Uwzględniając powyższe Sąd w składzie orzekającym co do zasady nie kwestionuje możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa do informacji przez wnioskodawcę. Brak jest jednak podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej. Sam fakt kierowania do organu wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz trudności organizacyjne jakie mogą pojawić się w związku z koniecznością ich rozpoznania, nie stanowią wystarczającej przesłanki do zakwalifikowania zachowania skarżącego jako zmierzającego do nadużycia prawa do informacji publicznej poprzez - jak wskazał organ - zaspokajanie prywatnych celów.
Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy oraz dowodów uzupełniających w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził bowiem aby wystąpiły przesłanki, o których mowa w ww. przepisie, warunkujące skorzystanie z uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na postawie akt sprawy, które nie mogą być przedmiotem wniosku dowodowego złożonego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji wyroku.