II SAB/Wa 329/24

II SAB/Wa 329/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Dorota Kozub-Marciniak
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 607/25 - Wyrok NSA z 2026-01-16
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Rady Ministrów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktów 9 i 10 wniosku D. W. z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz D. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D.W. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Prezesa Rady Ministrów (dalej: "PRM", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2024 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
"1. Czy podmiot pn. "[...]" zwany "ZESPOŁEM" był firmą państwową, czy prywatną?
2. Kiedy (dzień, miesiąc, rok) podmiot pn. "[...]" zwany "ZESPOŁEM" przekształcił się w firmę prywatną?
3. Czy podmiot pn. "[...] Sp. z o.o." zwany "SPÓŁKĄ [...]" był firmą państwową, czy prywatną?
4. Kiedy (dzień, miesiąc, rok) podmiot pn. " [...] Sp. z o.o." zwany "SPÓŁKĄ [...] " przekształcił się w firmę prywatną?
5. Czy podmiot pn. " [...] " zwany "ZESPOŁEM" posiadał osobowość prawną?
6. Czy III Rzeczpospolita Polska (III RP) jest następcą prawnym po II Rzeczpospolitej Polskiej (II RP)?
7. Czy III Rzeczpospolita Polska (III RP) jest następcą prawnym po Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej (PRL)?
8. W jakiej dacie (dzień, miesiąc, rok) powstała formalnoprawnie III Rzeczpospolita Polska (III RP)?
9. Jakie kroki prawne podjął Pan w celu odzyskania wraku samolotu Tu-154M o numerze bocznym 101, który od przeszło 14 lat przetrzymywany jest Federację Rosyjską na płycie lotniska w Smoleńsku?
10. Do jakich organizacji międzynarodowych zostały wystosowane skargi w powyższej sprawie?".
Do wniosku Skarżący załączył pismo Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] oraz odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1795/21.
W piśmie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r., odnośnie pytań 1 - 5 wniosku, poinformowano Skarżącego, że "wnioskowane informacje dotyczą dokumentów/informacji archiwalnych". Zaznaczono, iż jak wynika z wniosku, [...] powstał w 1984 r. przy Ministerstwie Pracy, Płacy i Spraw Socjalnych, zatem w celu ich uzyskania zasadne jest wystąpienie do ww. Ministerstwa oraz do Archiwum KPRM.
Jednocześnie poinformowano, że w celu udostępnienia dokumentacji znajdującej się w zasobie Archiwum PRM należy wypełnić formularz zgłoszenia w sprawie udostępnienia materiałów archiwalnych z Archiwum Rady Ministrów i przesłać go na adres e-mail Archiwum lub Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. We wniosku należy wskazać materiały archiwalne lub określić temat oraz okres, którego dotyczą, określić cel wykorzystania materiałów archiwalnych, proponowany sposób ich udostępnienia, a także imię i nazwisko, rodzaj i nr dowodu tożsamości oraz adres do korespondencji osoby ubiegającej się o udostępnienie (w przypadku osób fizycznych) lub nazwę i siedzibę jednostki organizacyjnej lub osoby prawnej nieposiadającej osobowości prawnej, imię i nazwisko oraz rodzaj i numer dokumentu tożsamości upoważnionego przedstawiciela (w przypadku jednostek organizacyjnych lub osób prawnych nieposiadających osobowości prawnej). Wniosek może mieć formę pisma (wysłanego pocztą tradycyjną lub elektroniczną) lub wypełnionego formularza zgłoszenia w sprawie udostępnienia materiałów archiwalnych z Archiwum Rady Ministrów.
Zaznaczono przy tym, że zasady dostępu i korzystania z jego zasobów są również opublikowane na stronie https://www.gov.pl/web/premier/dostep-do-archiwum.
W zakresie pytań 6 - 8 wniosku wskazano, że tryb określony w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", nie ma zastosowania do informacji, które są dostępne w przestrzeni publicznej. Zaznaczono, że do kwestii ciągłości prawnej między II a III RP odnosi się uchwała Senatu RP z dnia 16 kwietnia 1998 r. (M.P. z 1998 r. Nr 12, poz. 200).
Jednocześnie wskazano, że domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie może być objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Nie stanowią wniosków o udostępnienie informacji publicznej podania o dokonanie oceny czy wyrażenie opinii w danej sprawie.
W odniesieniu do pytań 9 i 10 poinformowano Skarżącego, że kwestia zwrotu wraku samolotu Tu-154M, który uległ katastrofie w dniu 10 kwietnia 2010 r. na lotnisku Smoleńsk - Siewiernyj i pozostaje na terytorium Federacji Rosyjskiej, była wielokrotnie podnoszona przez polskich przedstawicieli w rozmowach ze stroną rosyjską. Dysponentem szczegółowych informacji w tym zakresie jest Ministerstwo Spraw Zagranicznych.
Pismem z dnia 23 maja 2024 r. D.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2024 r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
W motywach skargi Skarżący podniósł, że w piśmie z dnia 16 maja 2024 r. organ powołał się wyłącznie na [...] , wniosek dotyczył natomiast dwóch bytów gospodarczych powstałych w latach 80-tych przy Ministerstwie Pracy, Płacy i Spraw Socjalnych.
Wskazał, że wniosek skierował do Prezesa Rady Ministrów ze względu na rangę sprawy i od tego organu oczekuje jej wyjaśnienia. Zaznaczył, że problematyka, której dotyczy wniosek, ma szczególne znaczenie społeczne - dotyczy również obywateli zamieszkałych w [...] - części dzielnicy [...].
Odnośnie pytań nr 6 - 8 wniosku Skarżący podniósł, że informacje istniejące w przestrzeni publicznej budzą wątpliwości, a powołana uchwała Senatu RP z dnia 16 kwietnia 1998 r. nie jest jednoznacznym wskaźnikiem następstwa prawnego III Rzeczypospolitej Polskiej po II Rzeczypospolitej Polskiej. Przykładem są obowiązujące ustawy z czasów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz brak rozliczeń i dekomunizacji wymiaru sprawiedliwości.
Nadto Skarżący zaznaczył, że pytanie nr 9 i 10 wniosku dotyczyło bezpośredniego zaangażowania Premiera - Donalda Franciszka Tuska w kwestii zwrotu wraku samolotu, który jest własnością narodu polskiego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.
Wskazał, że w odniesieniu do pytań 1 - 5 wniosku, dotyczących "[...]", poinformował, że "wnioskowane informacje dotyczą dokumentów/informacji archiwalnych", ze względu na okres, w którym Zespół funkcjonował, oraz wskazał zasady dostępu do Archiwum Rady Ministrów.
Organ powołał się na art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazując, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2020 r. poz. 164 ze zm.), dalej: "u.n.z.a.a.".
Organ wskazał również, że Archiwum Rady Ministrów jest archiwum wyodrębnionym w rozumieniu art. 29 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z jej art. 30 ust. 2 zasób archiwalny archiwum Rady Ministrów stanowią materiały archiwalne Prezesa Rady Ministrów, Rady Ministrów oraz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, powstałe i powstające w toku ich działalności, a także zasób historyczny Rady Ministrów. Zasady dostępu do dokumentacji zgromadzonej w archiwach wyodrębnionych reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych (Dz.U. Nr 196, poz. 1161), w szczególności § 4 rozporządzenia, który określa formę, adresata oraz treść wniosku.
Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze stanowią wyczerpującą odrębną regulację dotyczącą zasad i trybu udostępniania informacji publicznych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych. Wobec tego, w odniesieniu do informacji publicznych znajdujących się w takich właśnie archiwach, wskazane unormowania szczególne mają pierwszeństwo przed ogólnymi regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zaznaczył przy tym, że w niniejszej sprawie wystarczające było poinformowanie Skarżącego o sposobie uzyskania żądanych informacji.
Odnośnie podnoszonej przez Skarżącego argumentacji związanej z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1795/21 organ zauważył, że o ile Prezydent [...] posiadał pewne informacje i dokumenty związane z "[...]", o tyle Prezes Rady Ministrów takich informacji i dokumentów nie posiada (mogą się one ewentualnie znajdować w Archiwum Rady Ministrów, którego zasób jest jednak dostępny w trybie odrębnym od określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej). W ww. wyroku NSA zobowiązał Prezydenta [...] do dokonania analizy (pod pewnymi warunkami) posiadanych przez ten organ dokumentów w kontekście istnienia możliwości ustalenia, czy " [...] " "stanowi lub stanowił część majątku publicznego i w jakiej formie on funkcjonował, a jeżeli nastąpiła jego prywatyzacja - to kiedy to zdarzenie miało miejsce".
Dalej organ wskazał, że pytania nr 6 - 8 wniosku dotyczą powstania i następstwa prawnego III Rzeczypospolitej Polskiej po II Rzeczypospolitej i Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Informacje takie nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., ponieważ nie dotyczą sfery faktów, a sfery prawa. Treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego jest dostępna publicznie - przepisy te są ogłaszane w Dzienniku Ustaw. Nadto organ zauważył, że w ramach wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie można również oczekiwać od organu wyrażenia opinii prawnej w danej sprawie.
Odnośnie pytań nr 9 - 10 wniosku dotyczących kroków prawnych związanych z odzyskaniem wraku samolotu Tu-154M organ stwierdził, że udzielił Skarżącemu informacji w zakresie, w jakim takie informacje posiada. Wskazał jednocześnie, która jednostka jest dysponentem szczegółowych informacji na ten temat. Tym samym organ zrealizował obowiązki wynikające z u.d.i.p. Na marginesie organ zauważył, że wbrew sugestii zawartej w skardze odpowiedź na ww. pytania nie została sformułowana w taki sposób, żeby niejako "wyłączyć" z jej zakresu działania podejmowane osobiście przez Prezesa Rady Ministrów.
Organ podniósł, że kompetencje Prezesa Rady Ministrów związane są, co do zasady, z kierowaniem pracami Rady Ministrów (art. 148 Konstytucji RP). Reprezentowanie i ochrona interesów Rzeczypospolitej Polskiej za granicą, w tym także przed sądami i trybunałami międzynarodowymi, należy do działu administracji rządowej "sprawy zagraniczne" - zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2022 r., poz. 2512 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Działem tym kieruje Minister Spraw Zagranicznych, stosownie do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2023 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Zagranicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2713).
W piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2024 r. Skarżący podniósł, że od kilku lat nie może uzyskać od organów samorządowych informacji na temat podstawy prawnej działania dwóch podmiotów, tj. "[...]" zwanego "ZESPOŁEM" i "[...] Sp. z o.o." zwanej "SPÓŁKĄ [...] ", która istnieje do dnia dzisiejszego.
Podmioty te rozpoczęły swoją działalność w latach 80-tych, a ich siedziba mieściła się przy Ministerstwie Pracy, Płacy i Spraw Socjalnych w Warszawie przy ul. Nowogrodzkiej 1/3/5. Obecnie po tym adresem mieści się siedziba Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Skarżący, jak wskazał, zwracał się w ww. kwestii do Prezydenta [...], który skierował go do właściwego Ministerstwa, względnie do Urzędu Rady Ministrów. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2024 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej poinformowała Skarżącego, że Ministerstwo nie posiada w swoich zasobach archiwalnych dokumentów dotyczących ww. podmiotów.
Dalej Skarżący wskazał, że jeżeli chodzi o pytania dotyczące funkcjonowania III Rzeczypospolitej Polskiej, to informacje dostępne w przestrzeni publicznej nie są dowodem na fakt następstwa prawnego III RP po II Rzeczypospolitej Polskiej. Potwierdzają to zapisy w uchwale senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 kwietnia 1998 r. o ciągłości prawnej między II a III Rzecząpospolitą Polską, z których wynika, że III RP nie odcięła się w sposób jednoznaczny od PRL-u.
Skarżący podkreślił, że w sprawie zwrotu wraku samolotu Tu-154M o numerze bocznym 101, najbardziej kompetentnym w udzieleniu odpowiedzi na zadane pytania jest Prezes Rady Ministrów. Zaznaczył, że w 2010 r. Premier III RP - Donald Tusk wyraził zgodę na badanie przyczyn katastrofy smoleńskiej przez MAK na podstawie załącznika 13 do Konwencji chicagowskiej oraz zgodził się na to, że głównym dysponentem śledztwa smoleńskiego jest Federacja Rosyjska.
Do ww. pisma Skarżący załączył wniosek z dnia [...] maja 2024 r. skierowany do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz odpowiedź tego organu z dnia 5 czerwca 2024 r., List otwarty z dnia 26 listopada 2021 r. i wniosek z dnia 28 stycznia 2021 r. skierowane do Prezesa Rady Ministrów - Mateusza Morawieckiego oraz odpowiedź PRM z dnia 3 grudnia 2021 r., odpowiedź na skargę z dnia 30 stycznia 2023 r. złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 31 stycznia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p.
W przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej Sąd dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Prezes Rady Ministrów jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jednak nie stanowi on katalogu zamkniętego. Zgodnie z ww. przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, 4) danych publicznych obejmujących: a) treść i postać dokumentów urzędowych, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informację o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, 5) majątku publicznym.
Co istotne, informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty, a nie kwestie ocenne czy postulatywne (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; CBOSA). Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów bądź stanu określonych zjawisk istniejących w chwili udzielenia informacji.
Informacje objęte punktami 1 - 5 wniosku Skarżącego stanowią informacje publiczne. Treść tych pytań jest tożsama z treścią pytań nr 2 - 6 będących przedmiotem wniosku Skarżącego z dnia 19 listopada 2018 r. skierowanego do Prezydenta [...] (sprawa o sygn. III OSK 1795/21 zakończona wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r.). W wyroku tym NSA wypowiedział się w kwestii charakteru informacji zawartych w ww. pytaniach wskazując, że "Pytania sformułowane w pkt 2-6 wniosku z dnia 19 listopada 2018 r. dotyczyły majątku publicznego, a więc: charakteru własnościowego "[...]" (pkt 2 i 5), jego ewentualnej prywatyzacji (pkt 3 i 5) oraz formy organizacyjnej (pkt 6). Nie budzi zatem wątpliwości, że tego rodzaju dane mieszczą się w pojęciu majątku publicznego, ponieważ dotyczą ewentualnego ustalenia, czy " [...] " stanowi lub stanowił część majątku publicznego i w jakiej formie on funkcjonował, ale jeżeli nastąpiła jego prywatyzacja - to kiedy to zdarzenie miało miejsce".
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tą ustawą szczególną.
Ustawą szczególną, która przewiduje odrębny od istniejącego w u.d.i.p. tryb dostępu do informacji publicznej jest ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r., poz. 164 ze zm.).
Ustawa ta w art. 1 stanowi, że materiałami archiwalnymi wchodzącymi do narodowego zasobu archiwalnego są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 700 ze zm.) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - powstała w przeszłości i powstająca współcześnie.
Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach reguluje zasady gromadzenia, rejestrowania i przechowywania materiałów archiwalnych tworzących narodowy zasób archiwalny i wskazuje podmioty do tego zobowiązane. Zgodnie z treścią 22 ust. 1 u.n.z.a.a. działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego prowadzi państwowa sieć archiwalna, którą tworzą: 1) archiwa państwowe; 2) archiwa wyodrębnione; 3) archiwa zakładowe organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych; 3a) archiwa zakładowe organów jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych. W myśl art. 23 ww. ustawy działalność archiwalna obejmuje gromadzenie, ewidencjonowanie, przechowywanie, opracowanie, zabezpieczenie i udostępnianie materiałów archiwalnych oraz prowadzenie działalności informacyjnej. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy stanowi, że Archiwum Rady Ministrów jest archiwum wyodrębnionym, a zatem archiwum, z którego materiały są udostępniane w szczególnym trybie i na szczególnych zasadach unormowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych (Dz. U. Nr 196, poz. 1161), wydanym na podstawie art. 17 ust. 3 u.n.z.a.a.
Rozporządzenie to, w myśl § 1, określa sposób i tryb udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych, z wyłączeniem archiwum wyodrębnionego Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Stosownie natomiast do § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, materiały archiwalne udostępnia się na podstawie pisemnego zgłoszenia zainteresowanego. Zgłoszenie składa się do organu, któremu podlega archiwum wyodrębnione lub który je nadzoruje. Jak stanowi ust. 3 zgłoszenie zawiera: 1) imię i nazwisko, rodzaj i numer dokumentu tożsamości oraz adres do korespondencji - jeżeli zgłoszenie składa osoba fizyczna lub jej upoważniony przedstawiciel; 2) nazwę i siedzibę osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej oraz imię i nazwisko, rodzaj i numer dokumentu tożsamości jej upoważnionego przedstawiciela, któremu mają być udostępnione materiały archiwalne - jeżeli zgłoszenie składa osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej; 3) wskazanie materiałów archiwalnych lub określenie tematu, którego one dotyczą; 4) określenie celu udostępnienia materiałów archiwalnych; 5) proponowany sposób udostępnienia materiałów archiwalnych.
Przyjąć zatem należy, że ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r., w zakresie w jakim normują dostęp do informacji (dokumentów, innych materiałów) przechowywanych w archiwach wyodrębnionych, stanowią szczególne regulacje, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt I OSK 371/15; z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2984/12; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2518/19; CBOSA). W odniesieniu do informacji publicznych znajdujących się w takich archiwach ww. unormowania mają pierwszeństwo przed ogólnymi regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nie ulega wątpliwości, że Skarżący żądał udostępnienia informacji publicznych mogących znajdować się w dokumentach złożonych w zasobach archiwalnych archiwum wyodrębnionego. Jak wynika bowiem z treści wniosku Skarżącego " [...] " powstał w 1984 r., zaś " [...] Sp. z o.o." powstał w 1985 r.
Prawidłowo zatem organ poinformował Skarżącego w piśmie z dnia 16 maja 2024 r., że wniosek w odnośnym zakresie winien podlegać rozpatrzeniu w odrębnym trybie, tj. na podstawie przepisów szczególnych - ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz ww. rozporządzenia wykonawczego. W sytuacji bowiem gdy na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. pierwszeństwo przez regulacjami u.d.i.p. mają przepisy szczególne, organ jest zobowiązany pisemnie, w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformować o tym wnioskodawcę. Obowiązku tego organ w niniejszej sprawie dopełnił, tym samym zarzut bezczynności w odniesieniu do pytań 1 - 5 wniosku jest nieuzasadniony. Skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu.
Sąd nie stwierdził również podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie punktów 6 - 8 wniosku dotyczących następstwa prawnego III Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej powstania. Pytania wniosku w tym zakresie nie stanowią pytań o dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Jak już wyżej wskazano, wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o fakty - o stan rzeczy aktualny na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Żądanie złożone w trybie u.d.i.p. nie może zmierzać do udzielenia przez organ wyjaśnień dotyczących motywów działań władzy publicznej, czy wyrażania oceny, opinii na temat zdarzeń posiadających walor historyczny.
Wniosek Skarżącego, w ocenie Sądu, nie zmierza do uzyskania informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz do uzyskania wyjaśnień dotyczących materii historycznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy natomiast do wyjaśniania faktów historycznych, lecz do informowania o sprawach publicznych.
Udzielając odpowiedzi na wniosek organ poinformował Skarżącego, że do kwestii ciągłości prawnej między II a III Rzeczpospolitą odnosi się uchwała Senatu RP z dnia 16 kwietnia 1998 r. Odpowiedź ta wyczerpuje przedmiot ww. pytań, zaś kwestia interpretacji czy oceny zapisów tejże uchwały, której de facto domaga się Skarżący, wykracza poza obowiązki organu określone ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Sąd uwzględnił natomiast skargę odnośnie punktów 9 - 10 wniosku. Na pytania te, dotyczące niewątpliwie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., organ w piśmie z dnia 16 maja 2024 r. w istocie nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi. To, że kwestia wraku samolotu Tu-154M była wielokrotnie podnoszona przez polskich przedstawicieli w rozmowach ze stroną rosyjską oraz, że szczegółowe informacje w tym właśnie zakresie pozostają w gestii Ministra Spraw Zagranicznych, nie stanowi odpowiedzi na zadane pytania. Nie pozwala również na wysnucie wniosku, że organ nie posiada żądanych informacji.
Zaznaczyć należy, że na gruncie u.d.i.p. organ może podjąć następujące czynności: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku natomiast gdy organ stwierdzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej powinien poinformować o tym wnioskodawcę, czyniąc to w formie zwykłego pisma (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W piśmie tym organ powinien również wyjaśnić przyczyny takiego stanu rzeczy. Jak podkreśla się w orzecznictwie udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi niepełnej, nieadekwatnej bądź niejasnej, wyczerpuje znamiona bezczynności w rozpoznaniu wniosku, co uzasadnia zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2569/12, publ. CBOSA).
W sprawie niniejszej dopiero w odpowiedzi na skargę organ przedstawił stanowisko, z którego wynika, że nie posiada informacji w zakresie wskazanym w pytaniach nr 9 i 10 wniosku. Jak bowiem podano, "organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi w zakresie, w jakim takie informacje posiada". Jednocześnie wyjaśniono, że ochrona interesów Rzeczypospolitej Polskiej za granicą, a zatem materia dotycząca ww. pytań wniosku, należy do działu administracji "sprawy zagraniczne" zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Działem tym kieruje Minister Spraw Zagranicznych zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2023 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Zagranicznych.
W związku z powyższym Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącego w ww. zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził jednak, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności na gruncie u.d.i.p. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a), jednak bezczynność ta, wobec treści odpowiedzi na skargę, ustała do daty wyrokowania.
W ocenie Sądu bezczynność organu w ww. zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia ww. przepisu rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2021r. sygn. akt Il OSK 151/21, z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z dnia 23 marca 2021r. sygn. akt II OSK 2439/20; CBOSA). Takie okoliczności nie zaistniały w niniejszej sprawie. Odpowiedź organu na wniosek, przekazana w ustawowym 14-dniowym terminie, nie wyczerpuje pytań zawartych w punktach 9 - 10 wniosku. Okoliczność ta, jakkolwiek stanowi o wadliwości sposobu rozpoznania wniosku, to jednak nie ma postaci kwalifikowanej.
Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że organ prawidłowo udzielił odpowiedzi na pytania 1 - 8 wskazując na szczególny tryb dostępu do informacji publicznej (1 - 5) oraz informując, że pytania nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (nr 6 - 8).
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.