II SAB/Wa 321/21

II SAB/Wa 321/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. M. L. (zwana dalej "Skarżącą") wystąpiła do Prezydenta [...] (zwany dalej "Prezydentem m.[...].") [...] marca 2021r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci opinii prawnej Biura Prawnego, sporządzonej na prośbę Centrum Komunikacji Społecznej, dotyczącej Budżetu Obywatelskiego, obowiązującego na podstawie uchwały Rady [...]. [...] z [...] kwietnia 2019r. nr [...]. Skarżąca poprosiła o przesłanie informacji w formie skanu/pliku pdf, pocztą elektroniczną na wskazany adres email.
2. Prezydent [...]. w piśmie z [...] kwietnia 2021r. wskazał, że ww. opinia ma charakter wewnętrzny (wewnątrz-urzędowy) i jako taka nie stanowi informacji publicznej, co skutkuje uznaniem, że nie podlega ona regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności udostępnieniu w jej trybie.
Prezydent [...]. wyjaśnił, że opinie prawne, ekspertyzy nie stanowią wyrazu woli, czy poglądów danego organu, ale są jedynie dokumentami pomocniczymi, poradą, wskazówką działania niewiążącą organ. "Dokumenty wewnętrzne" służą gromadzeniu i wymianie informacji w określonej sprawie oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu. Opinie prawne i ekspertyzy w przyszłości mogą (ale nie muszą) zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Mają też charakter poznawczy i nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego. Mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Opinie prawne nie mają zatem waloru oficjalności, a nawet, jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (por. np. wyroki NSA z: 27 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2130/11; 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 666/12; 4 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 430/14).
3. Skarżąca w piśmie z [...] kwietnia 2021r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...]., wnioskując o nakazanie organowi rozpoznania ww. wniosku i o udostępnienie żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że Prezydent [...]. jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r. poz. 1330 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p."). Skarżąca nie kwestionowała, że opinia prawna jest dokumentem sporządzonym w celu zgromadzenia informacji w określonej sprawie, która teraz i w przyszłości może zostać wykorzystana w procesie decyzyjnym. Tym niemniej wskazała, że wniosek podlegał i podlega zasadom określonym w u.d.i.p. W świetle unormowań tej ustawy należy stwierdzić, że Prezydent [...]. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania ww. wniosku z [...] marca 2021r.
Skarżąca podniosła, że odpowiedź, którą otrzymała [...] kwietnia 2021r. nie wyczerpywała zakresu pytania postawionego we wniosku z [...] marca 2021. Ww. opinia prawna Biura Prawnego dotyczy Budżetu Obywatelskiego, który jest formą konsultacji społecznej i jest realizowany ze środków publicznych, więc powinna być udostępniona. Zgodnie z art. 4 u.d.i.p. informacją publiczna jest każda informacja wytworzona lub odnosząca do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok NSA z 27 maja 2020r. sygn. akt I OSK 2099/19). Zdaniem Skarżącej wnioskowana opinia prawna może stać się istotnym dokumentem dla obywateli w kwestii, czy projekty z Budżetu Obywatelskiego są obowiązujące, bez możliwości odstąpienia od niego, nawet gdy przeważająca ilość mieszkańców, która nie może wyrazić swojego sprzeciw przy głosowaniu nad projektem, ma ogromne zastrzeżenia wobec projektu. Skarżąca powołała się na wyroki NSA z 31 maja 2004r. sygn. akt OSK 205/04; 17 marca 2017r. sygn. akt I OSK 1416/15, w których wskazano że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonania zadań publicznych, w tym gospodarowaniem mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej.
Ww. opinia prawna Biura Prawnego, sporządzona na prośbę [...] jest również ważna dla opinii publicznej pod kątem transparentności, dlaczego Urząd [...] odstępuje od realizacji jednych projektów obowiązującego Budżetu Obywatelskiego a od innych - jeżeli ten budzi ogromne wątpliwości, co do naruszenia wspólnego dobra, jakim jest przyroda - nie.
Zdaniem Skarżącej Prezydent [...], wbrew wymogowi wynikającemu z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej umożliwiłoby merytoryczną polemikę z argumentami Organu, przemawiającymi za ochroną określonych dóbr lub wartości, które ewentualnie mogłyby stać za nieudostępnieniem informacji publicznej.
4. Prezydent [...]. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że skoro żądane informacje – opinia prawa jako dokument wewnętrzny - nie stanowią informacji publicznej, nie było podstaw do wydania decyzji, bo w sprawie nie stosuje się u.d.i.p. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z 2 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 807/08 oraz stanowisko doktryny (I. Kamińska, M. RozbickaOstrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 314).
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, więc podlegała oddaleniu.
2. Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325, zwana dalej: "P.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ:
- będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.),
- nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie
- nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
3. Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...]., odnosząc się do żądania Skarżącej, zawartego w piśmie z [...] marca 2021r., w terminie czternastodniowym, przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., skierował do Skarżącej pismo wyjaśniające w sprawie z [...] kwietnia 2021r., prawidłowo wskazując, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd, jakkolwiek podziela stanowisko Skarżącej, że zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej został określony szeroko - ustawodawca zarysował jedynie granice zakresu przedmiotowego informacji publicznej, przede wszystkim poprzez wskazanie praw przysługujących obywatelom – art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tym niemniej ustawowa definicja informacji publicznej nie ułatwia wyodrębnienia tych informacji, którym należy przypisać charakter "publicznych". W celu dokonania prawidłowej oceny danej informacji, a także ze względu na szeroki i niedookreślony zakres rzeczowy pojęcia informacji publicznej, należy więc sięgnąć do stanowiska wypracowanego w judykaturze i do poglądów prezentowanych w doktrynie. Wynika z nich, że w celu skonkretyzowania definicji informacji publicznej, nieuniknione jest więc sięgnięcia do pojęcia "sprawy publicznej". W oparciu o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wyjaśnić, że nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". A zatem sprawą publiczną jest działalność m.in. organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1653/15, Lex/el.).
Sąd wskazuje również, że o tym czy dokument w postaci opinii prawnej podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. w orzecznictwie i w doktrynie podkreślano wielokrotnie, że decyduje cel, w jakim został on opracowany. Tym samym nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 319/16, dostępny na www.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, zasięgnięcie przez organ władzy samorządowej – Prezydenta [...]. - opinii prawnej wewnętrznej komórki, podlegającej temu organowi, samo w sobie nie stanowi wykonywania zadań publicznych, jakkolwiek może wiązać się z gospodarowaniem przez ten organ środkami publicznymi.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 2967/21; 15 marca 2017r. sygn. akt I OSK 1130/15; 24 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 319/16 wskazywał, że opinie prawne sporządzone przez radcę prawnego lub adwokata nie są tożsame z opiniami wydawanymi przez organy, do których odnosi się art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi. Opinia prawna sporządzana przez radcę prawnego lub adwokata jest niewiążącą organ poradą, wskazówką co do potencjalnych kierunków działania, analizą sytuacji prawnej. Natomiast opinia wydawana przez dany organ musi wynikać z przesłanki prawnej, uzasadniającej jej wydanie i musi stanowić wiążący pogląd lub stanowisko tego organu w danej sprawie (np. porównaj art. 106 Kpa). Zatem opinie prawne sporządzane przez radcę prawnego lub adwokata nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy (nawet sprawy publicznej) mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. NSA podnosił też, że opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. NSA wskazywał dodatkowo, że opinie prawne sporządzone na zlecenie wójta, jako podmiotu reprezentującego osobę prawną – gminę, wyłącznie na potrzeby prowadzonego ze spółką sporu cywilnoprawnego, zawierające oceny zasadności podniesionych w pozwie roszczeń, związanych z tym negocjacji oraz w celu zidentyfikowania ryzyka procesowego (przewidywanego wyniku sprawy oraz kosztów sądowych) na wypadek sporu sądowego, mają charakter poglądowy i nie stanowią informacji publicznej (orzeczenia dostępne na www.nsa.gov.pl).
Warto też zwrócić uwagę na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013r. sygn. P 25/12, w którym stwierdzono, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano również, że część z opinii prawnych wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie, mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z: 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 666/12; 15 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 707/10; 27 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2130/11; 4 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 586/14; 24 września 2015r. sygn. akt I OSK 1681/14 – dostępne na www.nsa.gov.pl).
Warto też zwrócić uwagę na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 2014/12; 27 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 2149/16, z których wynika, że wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna nie stanowi informacji publicznej (dostępne na www.nsa.gov.pl).
Opinie prawne, ekspertyzy nie stanowią zatem wyrazu woli, czy poglądów danego organu, ale są jedynie dokumentami pomocniczymi, służącymi do wypracowania takiej woli, albo poglądu organu, które z kolei zostaną uzewnętrznione np. w decyzji, postanowieniu, czy zarządzeniu organu. Dopiero te formy będą stanowić przedmiot objęty u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 27 listopada 2015r. sygn. akt II SAB/Wa 856/15 wskazał, że opinia prawna biura prawnego danego organu, czy też stanowisko albo pismo tego biura, nie są tożsame z opiniami wydawanymi przez organy (dostępny na www.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 27 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 2130/11, 4 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 430/14 wyjaśnił, że opinie prawne i ekspertyzy są dokumentami wewnętrznymi sporządzonymi w celu zgromadzenia informacji w określonej sprawie, które w przyszłości mogą, ale nie muszą, zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Należy przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mają jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Opinie prawne i ekspertyzy nie mają zatem jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia, (dostępne na www.nsa.gov.pl).
Żądana przez Skarżącą opinia prawna, którą sporządzono już po uchwaleniu ww. uchwały Rady [...]. z [...] kwietnia 2019r. nr [...], w ramach Biura Prawnego, działającego przy Prezydencie [...]., jakkolwiek wiąże się z zagadnieniem gospodarowania środkami publicznymi, tym niemniej nie przesądza o kierunku działania organu w konkretnej sprawie, ani nie jest wiążąca dla ww. organu samorządowego. Opinia ta nie ma więc waloru oficjalności, nawet jeśli zawiera rozważania w zakresie wiążącym się z zagadnieniem, które w przyszłości może być przedmiotem rozpatrywania Prezydenta [...]. Opinia ta dotyczy sfery zamierzeń i ma jedynie charakter pomocniczy, poznawczy, poszerzający zakres wiedzy i informacji posiadanych przez organ samorządowy i nie odnosi się bezpośrednio do przyszłych działań i zamierzeń tegoż podmiotu. Opinia ta nie wiąże również Prezydenta [...]. w zakresie przyszłego załatwienia sprawy, ani co do kierunku działania, ani co do sposobu działania. Dlatego poddanie kontroli społecznej, w drodze u.d.i.p. tego rodzaju procesu kształtowania się możliwego do zajęcia stanowiska przez organ samorządowy, byłoby niecelowe i utrudniałoby wewnętrzny proces kształtowania tegoż stanowiska. W tym zakresie aktualne i aprobowane przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie pozostają poglądy prezentowane w judykaturze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 2196/11; 24 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 319/16 – dostępne na www.nsa.gov.pl).
W sprawie nie mogło być natomiast wykorzystane stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2020r. o sygn. akt I OSK 2099/99, gdyż ze stanu faktycznego tamtej sprawy wynikało, że opinia prawna oprócz analizy przepisów prawa zawierała ocenę działania aparatu administracyjnego w odniesieniu do gruntu, którego sposób zagospodarowania budził zainteresowanie społeczne. NSA z tych też względów uznał, że opinia oceniająca skuteczność i legalność działania jednostek organizacyjnych podległych Prezydentowi m.st. jest informacją publiczną.
Takiego charakteru nie ma opinia prawna, o udostępnienie której zwróciła się Skarżąca we wniosku z [...] marca 2021r., choć Skarżąca podnosiła w skardze do Sądu, że dokument ten mógłby stać się istotnym dokumentem dla obywateli w kwestii, czy projekty z Budżetu Obywatelskiego są obowiązujące, bez możliwości odstąpienia od niego, nawet gdy przeważająca ilość mieszkańców, która nie może wyrazić swojego sprzeciw przy głosowaniu nad projektem, ma ogromne zastrzeżenia wobec projektu. Zamieszczenie bowiem rozważań i dywagacji prawnych, które poszerzają wiedzę organu samorządowego w określonej dziedzinie, ale niczego nie przesądzają i nie wiążą tego organu, nie stanowi oficjalnego stanowiska organu samorządowego, które należy udostępnić w drodze u.d.i.p.
Sąd w związku z tym podzielił stanowisko Prezydenta [...]., że skoro w sprawie doszło do wytworzenia dokumentu wewnętrznego, który nie podlegał udostępnieniu w drodze u.d.i.p., a Prezydent [...]. poinformował o tym Skarżącą w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., odpowiadając [...] kwietnia 2021r. na wniosek Skarżącej z [...] marca 2021r., należało przyjąć, że skarga na bezczynność była pozbawiona podstaw.
4. Sąd w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak sentencji wyroku.
Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.