II SAB/Wa 32/22

II SAB/Wa 32/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2321/22 - Wyrok NSA z 2024-01-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. art. 4 ust. 1 pkt 1, 13 ust. 1, ust. 2, 16 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 945
art. art. 8 ust. 1, 11 ust. 7
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi A.P. na bezczynność Zarządu Związku Biur Porad Obywatelskich w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
A.P. (zwany dalej Skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Związku Biur Porad Obywatelskich w [...] (zwanego dalej Związkiem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r.
Skarżący złożył w dniu [...] listopada 2021 r. do Związku wniosek
o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie imiennego wykazu osób, którym w roku 2018 - bez uczestnictwa w 70-godzinnym szkoleniu oraz bez przystępowania do egzaminu - Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich wydał zaświadczenie potwierdzające wiedzę i umiejętności z zakresu poradnictwa obywatelskiego albo przesłanie skanów tych zaświadczeń lub podanie ich liczby.
Podkreślił, że Związek jest organizacją pozarządową posiadającą status organizacji pożytku publicznego. Powyższe wynika z rejestru KRS. Wobec powyższego jego zdaniem nie ma wątpliwości co do tego, że działanie w sferze poradnictwa obywatelskiego jest działalnością pożytku publicznego. Szkolenie doradców obywatelskich oraz egzamin, a także wydawanie zaświadczeń potwierdzających wiedzę i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego, jest zadaniem wynikającym bezpośrednio z ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r.
o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim i edukacji prawnej i jest zadaniem publicznym. Zadania publiczne coraz częściej są również przenoszone poza struktury administracji publicznej, co wiąże się z szeroko rozumianym pojęciem prywatyzacji zadań publicznych, jak i narastaniem zjawiska współadministrowania z silnym udziałem podmiotów niepublicznych. To właśnie podmioty ulokowane poza strukturami administracji stają się coraz ważniejszymi wykonawcami narastającej liczby zadań publicznych. Subsydiarność i decentralizacja (dekoncentracja) nie pozbawiają zadania publicznego jego publicznego charakteru. Wykonywanie zadania publicznego przez podmiot prawa prywatnego nie powoduje, że samo zadanie przestaje mieć charakter publiczny, jak również nie oznacza przejścia podmiotu wykonującego zadanie do sektora podmiotów prawa publicznego.
Jego zdaniem wydawanie przez stronę przeciwną zaświadczeń potwierdzających posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego nie jest działalnością prywatną, ale następuje w celu wykonania ustawowego zadania publicznego. Uznał, że działania Związku są nietransparentne, co w demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowane.
Skarżący zażądał o zobowiązania Związku do załatwienia wniosku oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Związek skierował do Skarżącego pismo,
w którym stwierdził, że zarówno Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich
jak i Związek Biur Porad Obywatelskich nie jest organem administracji publicznej
w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 zwanej dalej u.d.i.p). Zgodnie z ustawą 24 kwietnia
2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j Dz.U.2020.1057) organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, z wyłączeniem stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, które: 1) wykonują zadania publiczne, lub 2) dysponują majątkiem publicznym, - udostępniają informację publiczną na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie.
Związek stwierdził, że przeprowadzenie egzaminu na doradcę obywatelskiego nie jest zadaniem publicznym. Zwrócił również uwagę, iż żądana informacja nie jest w ogóle informacją publiczną, dlatego nie można jej udostępnić. Jeśli zatem sprawa nie dotyczy informacji publicznej wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne – wystarczy bowiem pismo informacyjne. Wskazał, że odmowa udzielenia żądanych informacji dotyczy całości wniosku, w tym części "albo przesłanie skanów tych zaświadczeń lub podanie ich liczby". Podniósł, że zadanie staje się publiczne przez wyartykułowaną w przepisie prawa wolę ustawodawcy, zaś wola ta związana jest z wizją polityczną danej grupy sprawującej władzę Decydują o tym wartości uznawane za ważne i związane z nimi cele, do których urzeczywistnienia dąży się
w konkretnych warunkach społecznych i historycznych. Przekładają się one na wizję dobra wspólnego, do którego osiągnięcia przybliżać ma realizacja poszczególnych zadań publicznych.
W odpowiedzi na skargę Związek wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie
z daleko idącej ostrożności o jej oddalenie w całości oraz obciążenie Skarżącego kosztami postępowania. Wniósł ponadto o zawieszenie niniejszego postępowania
do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 1/21 albowiem rozstrzygnięcie Trybunału w kontekście konstytucyjności przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ma kluczowe znaczenie dla niniejszego postępowania. Stwierdził, że kwestia będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest także przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który ma rozstrzygnąć czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich jest zobowiązany do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście prowadzonych szkoleń i kursów doszkalających, o których mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnym poradnictwie prawnym, obywatelskim i edukacji prawnej.
Związek stwierdził, że nie należy do kategorii innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ani też innej kategorii, o której mowa w ustawie. Skoro kluczowe dla niniejszej sprawy przepisy mogą być niezgodne z Konstytucją RP, złożenie wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania jest zasadne.
Związek Biur Porad Obywatelskich podkreślił, że w ogóle nie ma legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu. Prawidłowa wykładnia ustawy z dnia 16 grudnia 2020 - Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U.2020.2261) w powiązaniu z art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego nie mieści się ani w pojęciu "władza publiczna" ani w pojęciu "inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Ustawodawca nie nadał ZBPO monopolu na prowadzenie szkoleń i kursów ani też nie powołał Związku do tego typu działalności. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych. Prawo do uzyskiwania informacji zostało ograniczone podmiotowo do działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych organów i osób wskazanych szczegółowo w art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. Ani ZBPO ani Zarząd ZBPO nie mieszczą się w tej kategorii
Stwierdził, że Związek jest organizacją pozarządową posiadającą status organizacji pożytku publicznego (od [...].08.2004 r.). Jako organizacja pozarządowa ZBPO zrzesza 16 biur porad obywatelskich, które zajmują się świadczeniem usług społecznych, m.in. poprzez poradnictwo obywatelskie, które zostało przeniesione na grunt polski z tradycji brytyjskiej. Do roku 2019 poradnictwo obywatelskie istniało wyłącznie w systemie biur porad obywatelskich natomiast od [...].01.2019 r., oprócz sieci biur, istnieją punkty nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego prowadzone przez organizacje pozarządowe. Jedynymi aktami prawnymi regulującymi poradnictwo obywatelskie na gruncie prawa powszechnie obowiązującego są:
1) ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej tj. z dnia 18 maja 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 945),
2) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Okoliczność, iż Związek Biur Porad Obywatelski, na chwilę obecną, jest jedyną organizacją, która spełnia ustawowe warunki jest stanem chwilowym, spowodowanym skreśleniem drugiego związku z listy podmiotów uprawnionych przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Jako prywatna organizacja ZBPO nie ma obowiązku udostępniać swojej dokumentacji innym prywatnym podmiotom.
Organ podkreślił też, że nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. Natomiast pojęcie "zadania publiczne" należy rozumieć jako zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa. Realizacja zadań publicznych, co do zasady, należy do organów władzy publicznej. W konsekwencji zaistnienia zjawiska prywatyzacji zadań publicznych coraz częściej realizowane są one przez podmioty prawa prywatnego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za podmioty wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. uznano między innymi przedsiębiorstwa energetyczne, spółki telekomunikacyjne, organy państwowych szkół wyższych, czy też PZŁ.
W związku z powyższym, w opinii organu, Związek Biur Porad Obywatelskich
i Zarząd ZBPO nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., gdyż nie realizuje zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. W szczególności nie realizuje zadania publicznego poprzez organizację szkoleń oraz kursu doszkalającego,
o którym mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, a także przeprowadzając egzamin, o którym mowa w § 5 Regulaminu prowadzenia szkoleń i wydawania zaświadczeń. Przy tym podkreślić należy, że wydatki na szkolenia oraz egzamin pokrywane są w całości ze środków pochodzących z opłat wnoszonych przez uczestników szkolenia oraz osoby podchodzące do egzaminu. Koszty przeprowadzenia zarówno szkolenia,
jak i egzaminu nie obciążają Skarbu Państwa. Związek Biur Porad Obywatelskich nie jest partią polityczną ani organizacją związkową lub pracodawców, reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego. Oznacza to, iż Związek Biur Porad Obywatelskich/Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
Jednocześnie organ podkreślił, iż nawet od podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie można żądać udostępniania każdej informacji, która jest w ich posiadaniu. Prawo do informacji publicznej obejmuje bowiem swym zakresem jedynie informacje posiadające przymiot publiczności. Związek Biur Porad Obywatelskich przeprowadzając szkolenia z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także przeprowadzając egzamin,
o którym mowa w § 5 Regulaminu prowadzenia szkoleń i wydawania zaświadczeń nie realizuje zadania publicznego. Działań Związku Biur Porad Obywatelskich w tym zakresie nie można uznać za odnoszące się do publicznej sfery działalności.
Art. 8. 1. u.o.p.p. stanowi, że zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, o których mowa w art. 11 ust. 7 zdanie drugie, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat
w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Racjonalny ustawodawca pojęciem "zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej" odniósł wyłącznie do świadczenia pomocy. Tym samym poza zakresem unormowania pozostawił proces kształcenia oraz zdobywania wiedzy i umiejętności, które mają służyć realizacji tego zadania. Pojęcie "świadczenie" należy rozumieć jako "obowiązek wykonania lub przekazania czegoś na czyjąś rzecz" lub też to, co jest z tytułu takich zobowiązań wykonywane lub przekazywane. Podkreślenia wymaga, iż pojęcie "zadania zleconego" na gruncie wspomnianej ustawy, ustawodawca połączył z konkretnym podmiotem - powiatem. Tak więc odniesienie tej normy do szkoleń i kursów prowadzonych przez związek stowarzyszeń nie tylko stanowi błędną wykładnię ale stanowi daleko idącą nadinterpretację woli ustawodawcy. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie aby ustawodawca wprowadził normę, iż prowadzenie szkoleń i kursów, o których mowa
w ustawie o nieodpłatnym poradnictwie prawnym, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim i edukacji prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji. Skoro jednak tego nie uczynił, to był to świadomy i celowy zabieg ustawodawcy
a wszelkie analogie są niedopuszczalne. "Świadczenie poradnictwa" nie jest tym samym, co prowadzenie szkoleń z zakresu poradnictwa a "zadanie zlecone realizowane przez powiat" nie jest tym samym, co działalność związku stowarzyszeń. Z prawidłowej wykładni wspomnianego przepisu wynika konkluzja, iż zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, a tym samym zadaniem publicznym, jest świadczenie poradnictwa prawnego i poradnictwa obywatelskiego a nie szkolenia
i kursy w tym zakresie, które takiego przymiotu, wolą ustawodawcy, nie posiadają.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł w wyroku z dnia
11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02, że: "odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi
o informację publiczną w rozumieniu ustawy z 16 września 2001 r. o dostępie
do informacji publicznej". Jeśli zatem sprawa nie dotyczy informacji publicznej, czyli nie dotyczy faktów, wówczas nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca powinien być jednak powiadomiony o odmowie. Jeśli podmiot obowiązany tego nie uczyni, naraża się na zarzut bezczynności.
Zatem, jeśli "sprawa nie dotyczy informacji publicznej wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne - wystarczy pismo informacyjne. Zobowiązany, jeżeli nie poinformuje wnioskodawcy, znajdzie się w bezczynności. Zdaniem organu taki stan nie zaistniał w przedmiotowej sprawie albowiem Zarząd ZBPO poinformował Skarżącego w terminie 14 dni, iż żądana informacja nie stanowi, zdaniem Zarządu ZBPO, informacji publicznej.
Ze statutu ZBPO wynika, iż Związek zajmuje się poradnictwem obywatelskim. ZBPO nie prowadzi punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, nie finansuje działalności tych punktów. Związek Biur Porad Obywatelskich jest związkiem stowarzyszeń, które to prowadzą biura porad obywatelskich. Biura Porad Obywatelskich istnieją zaś od początku lat 90 i działają poza strukturami punktów nieodpłatnego poradnictwa prawnego. Ich funkcjonowanie nie jest uregulowane ustawowo.
Związek stwierdził, iż Związek Biur Porad Obywatelskich nie jest podmiotem,
o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., gdyż nie realizuje zadań publicznych
w rozumieniu u.d.i.p. W szczególności Związek Biur Porad Obywatelskich nie realizuje zadania publicznego poprzez organizację szkoleń oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r.
o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, a także przeprowadzając egzamin, o którym mowa w § 5 Regulaminu prowadzenia szkoleń i wydawania zaświadczeń.
Wydatki na szkolenia oraz egzamin pokrywane są w całości ze środków pochodzących z opłat wnoszonych przez uczestników szkolenia oraz osoby podchodzące do egzaminu. Koszty przeprowadzenia zarówno szkolenia, jak i egzaminu nie obciążają Skarbu Państwa. Związek Biur Porad Obywatelskich nie jest również partią polityczną, ani organizacją związkową lub pracodawców, reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240 oraz z 2017 r. poz. 2371). Oznacza to, iż Związek Biur Porad Obywatelskich nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w konsekwencji czego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania w odniesieniu do szkoleń, kursów i egzaminów przeprowadzanych na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej.
Jak już zostało wspomniane Związek Biur Porad Obywatelskich przeprowadzając szkolenia z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także przeprowadzając egzamin, o którym mowa w § 5 Regulaminu prowadzenia szkoleń i wydawania zaświadczeń nie realizuje zadania publicznego. Działań Związku Biur Porad Obywatelskich w tym zakresie nie można uznać za odnoszące się do publicznej sfery działalności.
Skoro zarówno ZBPO i Zarząd ZBPO nie są organami administracji publicznej a podejmowane działania nie mają charakteru zadań publicznych, to informacje dotyczącego tego, kto i w jakim trybie otrzymał zaświadczenie nie jest informacją publiczną a zatem Związek nie miał prawnego obowiązku ich udostępniania.
Organ stwierdził też, że osoby, które otrzymały od Związku zaświadczenie bez odbycia szkolenia, to osoby, które współpracują ze Związkiem od wielu lat i były zatrudnione od co najmniej 10 lat w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego w ramach sieci biur porad obywatelskich a zatem współtworzyły system nieodpłatnego poradnictwa jeszcze przed wejściem w życie ustawy. Osoby te posiadają wiedzę, udokumentowaną cyklem szkoleń specjalistycznych z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego, umiejętności i doświadczenie udokumentowane kontrolą jakości prowadzoną systematycznie przez Związek. Ustawodawca nie doprecyzował pojęcia "wiedza i umiejętności" albo posiada doświadczenie
w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego. Jest to świadomy zabieg legislacyjny mającym na celu pozostawienie Związkowi pewnej swobody decyzyjnej.
Paragraf 8 ust. 2 regulaminu prowadzenia szkoleń i wydawania zaświadczeń stanowi, iż za osobę, która posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego uznaje się osobę, która świadczyła poradnictwo obywatelskie:
- na podstawie umowy o pracę lub umowy o świadczenie usług w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku, łącznie przez okres co najmniej 3 lat w organizacji pozarządowej świadczącej poradnictwo obywatelskie nieprzerwanie w okresie co najmniej 7 lat przed złożeniem wniosku,
- na podstawie umowy o pracę, umowy o świadczenie usług lub porozumienia
o wykonywaniu świadczeń wolontarystycznych w organizacji pozarządowej świadczącej poradnictwo obywatelskie nieprzerwanie w okresie co najmniej 7 lat przed złożeniem wniosku i w okresie 7 lat przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 11b ust 3 ustawy, poddała się kontroli jakości świadczonego poradnictwa obywatelskiego prowadzonej przez podmiot, o którym mowa w art. 11b ust. 1 ustawy; lub
- na podstawie umowy o pracę, umowy o świadczenie usług lub porozumienia o wykonywaniu świadczeń wolontarystycznych w organizacji pozarządowej świadczącej poradnictwo obywatelskie nieprzerwanie w okresie co najmniej 7 lat przed złożeniem wniosku i przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 11b ust. 3 ustawy, ukończyła szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego prowadzone przez podmiot o którym mowa w art. 11b ust. 1 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest bezczynność Związku w przedmiocie udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym
w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji
w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy
o informacji).
Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle wskazaną informacją, powiadamia
o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, do którego skierowano wniosek.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1
i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja
o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6.
W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej
i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie
o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi.
Należy zauważyć, że jedynymi aktami prawnymi regulującymi poradnictwo obywatelskie na gruncie prawa powszechnie obowiązującego są:
1) ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej tj. z dnia [...] maja 2021 r. (Dz.U.
z 2021 r. poz. 945),
2) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Okoliczność, iż Związek Biur Porad Obywatelski, na chwilę obecną, jest jedyną organizacją, która spełnia ustawowe warunki jest stanem chwilowym, spowodowanym skreśleniem drugiego związku z listy podmiotów uprawnionych przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Jako prywatna organizacja ZBPO nie ma obowiązku udostępniać swojej dokumentacji innym prywatnym podmiotom.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. Związek stwierdził, że zarówno zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich jak i Związek Biur Porad Obywatelskich nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z ustawą 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego
i wolontariacie organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3,
z wyłączeniem stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, które:
1) wykonują zadania publiczne,
lub
2) dysponują majątkiem publicznym, - udostępniają informację publiczną na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie.
Związek jest organizacją pozarządową posiadającą status organizacji pożytku publicznego (od [...].08.2004 r.). Zdaniem Sądu Związek zasadnie twierdzi, że przeprowadzenie egzaminu na doradcę obywatelskiego nie jest zadaniem publicznym. W ocenie Sądu Związek nie należy do kategorii innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ani też innej kategorii, o której mowa w ustawie. Wykładnia ustawy - Prawo o stowarzyszeniach w powiązaniu z art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego nie mieści się ani w pojęciu "władza publiczna" ani w pojęciu "inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Ustawodawca nie nadał Związkowi monopolu na prowadzenie szkoleń i kursów ani też nie powołał Związku do tego typu działalności. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej.
Związek nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. Natomiast pojęcie "zadania publiczne" należy rozumieć jako zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa. Realizacja zadań publicznych, co do zasady, należy do organów władzy publicznej. W konsekwencji zaistnienia zjawiska prywatyzacji zadań publicznych coraz częściej realizowane są one przez podmioty prawa prywatnego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za podmioty wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. uznano między innymi przedsiębiorstwa energetyczne, spółki telekomunikacyjne, organy państwowych szkół wyższych, czy też PZŁ.
W związku z powyższym, Związek Biur Porad Obywatelskich i Zarząd ZBPO nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., gdyż nie realizuje zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. W szczególności nie realizuje zadania publicznego poprzez organizację szkoleń oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, a także przeprowadzając egzamin, o którym mowa w § 5 Regulaminu prowadzenia szkoleń
i wydawania zaświadczeń. Przy tym podkreślić należy, że wydatki na szkolenia oraz egzamin pokrywane są w całości ze środków pochodzących z opłat wnoszonych przez uczestników szkolenia oraz osoby podchodzące do egzaminu. Koszty przeprowadzenia zarówno szkolenia, jak i egzaminu nie obciążają Skarbu Państwa. Związek Biur Porad Obywatelskich nie jest partią polityczną ani organizacją związkową lub pracodawców, reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego. Oznacza to, iż Związek Biur Porad Obywatelskich/Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
Przepis art. 8. 1. u.o.p.p. stanowi, że zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, o których mowa w art. 11 ust. 7 zdanie drugie, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Racjonalny ustawodawca pojęciem "zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej" odniósł wyłącznie do świadczenia pomocy. Tym samym poza zakresem unormowania pozostawił proces kształcenia oraz zdobywania wiedzy i umiejętności, które mają służyć realizacji tego zadania. Pojęcie "świadczenie" należy rozumieć jako "obowiązek wykonania lub przekazania czegoś na czyjąś rzecz" lub też to, co jest z tytułu takich zobowiązań wykonywane lub przekazywane. Podkreślenia wymaga, iż pojęcie "zadania zleconego" na gruncie wspomnianej ustawy, ustawodawca połączył z konkretnym podmiotem - powiatem. Tak więc odniesienie tej normy do szkoleń i kursów prowadzonych przez Związek stowarzyszeń stanowi błędną wykładnię oraz daleko idącą nadinterpretację woli ustawodawcy. Z prawidłowej wykładni wspomnianego przepisu wynika konkluzja, iż zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, a tym samym zadaniem publicznym, jest świadczenie poradnictwa prawnego i poradnictwa obywatelskiego a nie szkolenia i kursy w tym zakresie, które takiego przymiotu, wolą ustawodawcy, nie posiadają.
W ocenie Sądu Związek zasadnie twierdzi, że żądana informacja nie jest w ogóle informacją publiczną, dlatego nie można jej udostępnić. Jeśli zatem sprawa nie dotyczy informacji publicznej wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne – wystarczy bowiem pismo informacyjne. Taki pogląd jest powszechnie akceptowany zarówno przez orzecznictwo jak i doktrynę. Naczelny Sąd Administracyjny
w Warszawie podniósł w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02 że: "odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.. Jeśli zatem sprawa nie dotyczy informacji publicznej, czyli nie dotyczy faktów, wówczas nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca powinien być jednak powiadomiony o odmowie. Jeśli podmiot obowiązany tego nie uczyni, naraża się na zarzut bezczynności."
Zatem, jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne - wystarczy pismo informacyjne. Zobowiązany, jeżeli nie poinformuje wnioskodawcy, znajdzie się w bezczynności. Zdaniem Sądu taki stan nie zaistniał w przedmiotowej sprawie albowiem Zarząd ZBPO poinformował Skarżącego w terminie 14 dni, iż żądana informacja nie stanowi, zdaniem Zarządu ZBPO, informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu zasadne jest twierdzenie Związku, iż Związek Biur Porad Obywatelskich nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., gdyż nie realizuje zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. W szczególności Związek Biur Porad Obywatelskich nie realizuje zadania publicznego poprzez organizację szkoleń oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, a także przeprowadzając egzamin, o którym mowa w § 5 Regulaminu prowadzenia szkoleń i wydawania zaświadczeń.
Wydatki na szkolenia oraz egzamin pokrywane są w całości ze środków pochodzących z opłat wnoszonych przez uczestników szkolenia oraz osoby podchodzące do egzaminu. Koszty przeprowadzenia zarówno szkolenia,
jak i egzaminu nie obciążają Skarbu Państwa. Związek Biur Porad Obywatelskich nie jest również partią polityczną, ani organizacją związkową lub pracodawców, reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240 oraz
z 2017 r. poz. 2371). Oznacza to, iż Związek Biur Porad Obywatelskich nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w konsekwencji czego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania w odniesieniu do szkoleń, kursów i egzaminów przeprowadzanych na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej.
Sąd wskazuje, że Związek Biur Porad Obywatelskich przeprowadzając szkolenia z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także przeprowadzając egzamin, o którym mowa w § 5 Regulaminu prowadzenia szkoleń
i wydawania zaświadczeń nie realizuje zadania publicznego. Działań Związku Biur Porad Obywatelskich w tym zakresie nie można uznać za odnoszące się do publicznej sfery działalności.
W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu Związek nie należy do podmiotów obowiązanych to udostępnienie informacji publicznej w myśl u.d.i.p. o czym poinformowano Skarżącego pismem z dnia [...] grudnia 2021 r.
Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.