II SAB/WA 318/21

II SAB/Wa 318/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Waldemar Śledzik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 7721/21 - Wyrok NSA z 2024-03-08
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 149 par. 1 pkt 1 i  par. 1a, art. 120, art. 200
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozpoznania wniosku skarżącego P. S. z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącego P. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. S. w dniu[...] marca 2021 r. złożył za pośrednictwem platformy ePuap wniosek do Głównego Inspektora Farmaceutycznego na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.), o udostępnienie informacji w zakresie: "W styczniu 2020 roku Główny Inspektorat Farmaceutyczny pobrał i skierował do badań w Narodowym Instytucie Leków produkty lecznicze zawierające metforminę dostępne na rynku polskim. Proszę o wyniki tych badań".
Główny Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Nadto wskazał jednocześnie m.in., że w kwestii produktów zawierających Metforminum ściśle współpracował z Ministerstwem Zdrowia, Urzędem Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych oraz Europejską Agencją Leków (EMA) i Europejskim Dyrektoriatem ds. Jakości Leków
i Opieki Zdrowotnej (EDQM). Wskazał, że badania produktów leczniczych prowadzone w całej Europie w laboratoriach należących do sieci OMCL (w Polsce w Narodowym Instytucie Leków) były na bieżąco monitorowane i konsultowane. Wskazał, że na podstawie wyników badań podejmowane były działania mające na celu ochronę zdrowia pacjentów. Analiza danych uzyskanych z badań produktów w laboratoriach OMCL oraz wyników badań prowadzonych przez wytwórców, przyjęty został plan działań naprawczych, mający na celu wprowadzenie zmian w procesach wytwórczych prowadzących do wyeliminowania obecności nitrozoamin z produktów zawierających Metforminum . W efekcie końcowym Europejska Agencja Leków w porozumieniu z organami kompetentnymi krajów członkowskich uzgodniła,
że wszyscy posiadacze pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktów zawierających substancję czynną Metforminum są zobowiązani do wdrożenia tymczasowych działań w zakresie badania wszystkich nowych serii produktu leczniczego przed ich zwolnieniem do obrotu.
Pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2021 r.
o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi,
że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] marca
2021 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący podał, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. otrzymał odpowiedź, w której organ wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego przeze wniosku nie jest informacja publiczna. Skarżący wskazał, że do dnia złożenia niniejszej skargi nie została mu udostępniona informacja publiczna będąca przedmiotem wniosku z dnia [...] marca 2021 r. Stwierdził, że przedmiotem złożonego wniosku jest informacja publiczna. Przywołał art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazał, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia w rozumieniu Konstytucji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny, ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone.
Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że organ nie pozostaje w bezczynności w stosunku do wniosku złożonego w dniu [...] marca 2021 r., gdyż w dniu [...] kwietnia 2021 r. poinformował skarżącego, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest Informacja publiczna
w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ww. ustawy. W świetle tego przepisu, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną,
a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tejże ustawy. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego, co oznacza, iż sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu, tj. pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2817/19).
Organ wskazał, że przedmiotem wniosku są wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie organu w stosunku do produktów leczniczych zawierających metforminę. W przypadku wykorzystania wyników badań w postępowań administracyjnych zakończonych decyzją organu takie dane będące podstawą wydania rozstrzygnięcia miałyby walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. W opinii organu przedmiot żądania nie stanowi sprawy publicznej. Organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia,
co oznacza, że od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ww. ustawy odróżnić należy "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze Szczecina z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. II SAB/Sz 51/19 ). Organ stwierdził, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia właśnie z takim charakterem żądanych informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest dopuszczalna.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym.
Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu
ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą
w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty,
o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Główny Inspektor Farmaceutyczny jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem jest centralnym organem administracji rządowej, wykonującym zadania inspekcji farmaceutycznej określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 974), zgodnie z art. 112 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Stosownie zaś do art. 110 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, nadzór nad Głównym Inspektorem Farmaceutycznym sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć,
że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych
i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu
są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie
z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Wbrew twierdzeniu organu informacja żądana przez wnioskodawcę we wniosku z dnia [...] marca 2021 r. stanowi informację o sprawie publicznej.
W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2021 r. wystosowanej do wnioskodawcy organ wprost stwierdził, że na podstawie wyników badań, o które wnioskował wnioskodawca, były podejmowane działania mające na celu ochronę zdrowia pacjentów. Organ wskazał jednocześnie, że na podstawie m.in. analizy danych uzyskanych z badań produktów przyjęty został plan działań naprawczych, mający na celu wprowadzenie zmian w procesach wytwórczych.
Biorąc pod uwagę, że Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna, którą kieruje Główny Inspektor Farmaceutyczny, sprawuje, zgodnie z ustawą Prawo farmaceutyczne, nadzór nad warunkami wytwarzania i importu m.in., a także jakością produktów leczniczych w celu zabezpieczenia interesu społecznego w zakresie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych
i wyrobów medycznych, znajdujących się w hurtowniach farmaceutycznych, aptekach, działach farmacji szpitalnej, punktach aptecznych i placówkach obrotu pozaaptecznego (art. 108 Prawa farmaceutycznego), brak jest podstaw do przyjęcia, że wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie organu, nie stanowią informacji publicznej. Także z odpowiedzi organu z dnia [...] kwietnia 2021 r. wystosowanej do wnioskodawcy wynika, że żądane wyniki badań zleconych przez GIF były podstawą działań tego organu. Zgodnie z art. 109 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, do zadań Inspekcji Farmaceutycznej należy w szczególności sprawowanie nadzoru nad jakością produktów leczniczych będących przedmiotem obrotu, a organy Inspekcji wydają decyzje w zakresie skierowania produktu leczniczego dopuszczonego do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do badań jakościowych (art. 108 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne). Biorąc pod uwagę, że ustawodawca przewidział w art. 120 Prawa farmaceutycznego konieczność podjęcia przez organy konkretnych działań w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących m.in. warunków wytwarzania produktów leczniczych, jak też jakości produktu leczniczego, brak jest podstaw do przyjęcia, że wyniki badań, przeprowadzonych na zlecenie organu, na podstawie których podejmowane były działania mające na celu ochronę zdrowia pacjentów, jak wskazał sam organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., stanowią dokumenty wewnętrzne (a zatem nieprzesądzające o kierunkach działania organu). Stosownie do art. 122j ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, po przeprowadzeniu badań jakościowych jednostka prowadząca badania laboratoryjne sporządza orzeczenie o wyniku badań jakościowych próbek pobranych podczas kontroli albo inspekcji przez inspektora. Brak jest podstaw do przyjęcia, że wyniki badań uzyskane na zlecenie organu nie mają waloru oficjalności i nie warunkują działań organu. Ustawodawca w art. 122 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wskazał jakie działania podejmuje Główny Inspektor Farmaceutyczny w razie stwierdzenia,
że produkt leczniczy lub substancja czynna nie odpowiada ustalonym wymaganiom jakościowym.
Z tych względów Sąd nie podzielił poglądu organu, co do tego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie
z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
Rozpatrując skargę na bezczynność GIF w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2021 r. Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji
z powołaniem się na przesłanki określone w art. 5 u.d.i.p.
Wobec tego, że wniosek nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przez u.d.i.p. w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony przez organ do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W przypadku, gdy w ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego żądana informacja publiczna nie będzie podlegała udostępnieniu ze względu na którekolwiek z wyłączeń przewidzianych w art. 5 u.d.i.p., konieczne będzie wydanie decyzji
o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Do decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 u.d.i.p.), co oznacza m.in. obowiązek należytego jej uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.).
Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2021 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pominął milczeniem wniosku skarżącego. Skierował do wnioskodawcy w ustawowym terminie 14-dni od dnia wpływu wniosku (Sąd przyjął, że wniosek wpłynął do organu w dniu 18 marca 2021 r. z uwagi na wysłanie go w dniu [...] marca 2021 r. po godzinach urzędowania organu) odpowiedź z dnia [...] kwietnia 2021 r. wyjaśniając zajęte przez siebie stanowisko. Choć odpowiedź co do tego, że żądana informacja nie stanowią informacji publicznej nie była prawidłowa na gruncie u.d.i.p., Sąd nie stwierdził, aby można było mówić
o celowym działaniu zmierzającym do pozbawienia prawa do informacji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł.