II SAB/Wa 314/23

II SAB/Wa 314/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas
Joanna Kruszewska-Grońska
Karolina Kisielewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
659
Skarżony organ
Rada Lekarska
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Naczelną Radę Lekarską do rozpoznania wniosku W. P. z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w rozpoznaniu wniosku z [...] czerwca 2019 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz skarżącego W. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W. P. wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. zwrócił się do Naczelnej Rady Lekarskiej o udostępnienie, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 965 ze zm., zwana dalej: u.i.l.) kopii dokumentacji dotyczącej procedowania uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad podawania do publicznej wiadomości informacji o udzielaniu przez lekarzy i lekarzy dentystów świadczeń zdrowotnych.
W piśmie z [...] lipca 2019 r. wnioskodawca wezwał Naczelną Radę Lekarską do zaprzestania naruszenia prawa tj.: art. 9 ust. 2 u.i.l. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.). Podał, że dokumentacja, o której udostępnienie wnioskował w piśmie z [...] czerwca 2019 r. stanowi informację publiczną, która powinna być udostępniona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. Pomimo upływu ponad miesiąca od dnia złożenia wniosku nie otrzymał jednak odpowiedzi na wniosek.
Pismem z [...] sierpnia 2019 r. (znak [...]) Naczelna Rada Lekarska poinformowała W. P., że art. 9 ust. 2 u.i.l., na który powołał się we wniosku z [...] czerwca 2019 r., uprawnia go, jako członka [...] w [...], do uzyskania informacji o działalności izb lekarskich. W takim przypadku nie stosuje się przepisów u.d.i.p., co wynika z art. 1 ust. 2 tej ustawy. W konsekwencji do rozpatrzenia wniosku skarżącego nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jednocześnie Naczelna Rada Lekarska zwróciła się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku poprzez jednoznaczne wskazanie, co należy rozumieć pod pojęciem "dokumentacja procedowania uchwały".
W. P. w odpowiedzi na powyższe pismo, udzielonej w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. podał, że domaga się informacji o inicjatorach uchwały i uzasadnienia do podjęcia uchwały oraz wszelkich innych wytworzonych dokumentów dotyczących niniejszej sprawy.
Pismem z [...] października 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w rozpoznaniu jego wniosku z [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się udostępnienia wnioskowanych informacji.
Naczelna Rada Lekarska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z [...] grudnia 2019 r. skarżący podniósł m. in., że jego wniosek z [...] czerwca 2019 r. obejmuje informacje o uchwale Naczelnej Rady Lekarskiej, w której poszerzono zakres informacji podawanych do publicznej wiadomości o lekarzu poza zakres dozwolony Kodeksem Etyki Lekarskiej. Odnosi się więc do wszystkich lekarzy samorządu zawodowego, nie dotyczy zaś informacji personalnej, wewnętrznej. W związku z tym powinien być załatwiony na podstawie u.d.i.p., nie zaś na podstawie u.i.l.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 797/19 oddalił skargę W. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Sąd I instancji wywiódł m. in, że Naczelna Rada Lekarska jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), a informacje, których udostępnienia domaga się skarżący (których zakres nie budzi wątpliwości), obejmujące dokumenty wytworzone przez samorząd zawodowy lekarzy w związku z podejmowaniem uchwały nr [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad podawania do wiadomości publicznej informacji o udzielaniu przez lekarzy i lekarzy dentystów świadczeń zdrowotnych, odnoszą się wprost do działalności NRL i stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Naczelnej Rady Lekarskiej, zgodnie z którym do wniosku skarżącego nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. Odwołując się do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 9 ust. 2 u.i.l. podniósł, że członkowie izb lekarskich, w tym skarżący, mają prawo do informacji o działalności samorządu lekarskiego w trybie wewnętrznym, służbowym, tj. na podstawie art. 9 pkt 2 u.i.l. W konsekwencji nie można zasadnie zarzucić Naczelnej Radzie Lekarskiej, że pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej na podstawie u.d.i.p.
Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 797/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2937/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz W. P. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 9 ust. 2 u.i.l.
Sąd II instancji przytoczył treść przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i wywiódł, że przepisów tej ustawy nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej mówiąc, stosowanie przepisów u.d.i.p. jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, mogą być udostępnione w innym trybie.
Zdaniem NSA, wbrew zapatrywaniu Sądu I instancji w ustawie o izbach lekarskich brak jest szczegółowego uregulowania, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa o izbach lekarskich nie określa odmiennych zasad i nie przewiduje innego trybu dostępu do informacji publicznej. Powoływany w skardze kasacyjnej art. 9 pkt 2 u.i.l., według którego członkowie izb lekarskich mają prawo do informacji o działalności izb lekarskich, w ogóle nie określa zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. W przepisie nie uregulowano trybu dostępu ani też sposobu udzielania informacji, nie przewidziano również prawa członka izby lekarskiej do skutecznego domagania się określonej informacji w przypadku nie udzielenia jej przez izbę lekarską. Ponadto zawarte w art. 9 pkt 2 u.i.l. sformułowanie "być informowanymi o działalności izb lekarskich", należy wykładać z uwzględnieniem treści art. 5 u.i.l., który określa zadania realizowane przez izby lekarskie. W konsekwencji do wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy stosować zasady i tryb przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 264/19, LEX nr 2785937).
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu co do tego, że Naczelna Rada Lekarska jako organ samorządu zawodowego lekarzy, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Zgodnie z tym przepisem, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.
Nie sporny jest także fakt, że wnioskowane do udostępnienia dokumenty - kopia dokumentacji procedowania uchwały NRL nr [...] (uzasadnienie do uchwały oraz ewentualne inne dokumenty wytworzone w związku z jej podjęciem) - stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wnioskowane do udostępnienia dokumenty to dokumenty wytworzone przez samorząd zawodowy lekarzy w związku z podejmowaniem uchwały nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z [...] grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad podawania do wiadomości publicznej informacji o udzielaniu przez lekarzy i lekarzy dentystów świadczeń zdrowotnych. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 u.i.l., a więc odnosi się wprost do działalności NRL.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest natomiast to, czy wnioskowane przez W. P. we wniosku z [...] czerwca 2019 r. informacje publiczne, podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., czy też powołana ustawa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 9 ust. 2 u.i.l.
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez ten Sąd i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
Należy przypomnieć, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2957/21, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisów tej ustawy nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Skoro art. 9 pkt 2 ustawy o izbach lekarskich, według którego członkowie izb lekarskich mają prawo do informacji o działalności izb lekarskich, w ogóle nie określa zasad i trybu dostępu do informacji publicznej i nie przewiduje prawa członka izby lekarskiej do skutecznego domagania się określonej informacji w przypadku nieudzielenia jej przez izbę lekarską, to nie można uznać, że ustawa o izbach lekarskich zawiera odmienną od u.d.i.p. regulację prawną w zakresie dostępu do informacji publicznej. W takim przypadku należy stosować zasady i tryb przewidziany w ustawie o odstępie do informacji publicznej.
Przedstawione okoliczności sprawy i przepisy prawa prowadzą do wniosku, że Naczelna Rada Lekarska nieprawidłowo stosując przepisy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 9 ust. 2 u.i.l., dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019 r. Bezczynność w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej zachodzi bowiem nie tylko wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i będący w posiadaniu żądanej informacji w terminie przewidzianym tą ustawą nie udziela tej informacji, ale również m. in. wówczas, gdy w sposób nieprawidłowy informuje wnioskodawcę, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Powyższe oznacza, że Naczelna Rada Lekarska pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Naczelną Radę Lekarską do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany będzie załatwić wniosek wnioskodawcy w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielając żądanych informacji lub też odmawiając ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej.
Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).
Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że Naczelna Rada Lekarska udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego, i wniosek ten rozpoznała niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieudostępnienie wnioskowanych informacji wynikało zatem z nieprawidłowej interpretacji przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej, nie zaś z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez Naczelną Radę Lekarską obowiązków informacyjnych, co nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia wskazaną w pkt 2 wyroku stanowił art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł.), orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.