II SAB/Wa 312/23

II SAB/Wa 312/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1408/24 - Wyrok NSA z 2025-05-28
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust 1 i 2, art. art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 1 oraz par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2023 r. sprawy ze skargi F. B. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Klimatu i Środowiska do rozpoznania wniosku skarżącego F.B. z dnia [...] stycznia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącego F. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] stycznia 2023 r. F.B. (dalej także "skarżący") wystąpił do Ministra Klimatu i Środowiska (dalej Minister) o udostępnienie informacji publicznej
"w postaci orzeczenia trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie na podstawie Traktatu Karty Energetycznej z powództwa Mercuria Energy Group Limited pko Rzeczpospolitej Polskiej, sygn. SCO Case No. 2019/126" (dalej "wniosek").
Jako podstawę prawną wniosku skarżący wskazał przepisy ustawy z dnia
6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej "u.d.i.p.").
W dniu [...] lutego 2023 r. z adresu [...] wysłano
do skarżącego w formie załącznika do wiadomości e-mail pismo opatrzone datą z tego dnia, w którym stwierdzono, że wniosek nie podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. Wyjaśniono, że Minister, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego
na skutek złożonego wniosku ustalił, iż nie jest w posiadaniu oryginału ani odpisu wnioskowanego wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC wydanego w dniu 29 grudnia 2022 r. z powództwa Mercuria przeciwko RP (dalej "wyrok Trybunału Arbitrażowego SCC"), a jedynie dysponuje jego kopią elektroniczną. Oryginał i odpisy tego wyroku znajdują się wyłącznie w posiadaniu Prokuratorii Generalnej RP, jako pełnomocnika Skarbu Państwa - Ministra Klimatu i Środowiska w tej sprawie. Jednocześnie wskazano, że złożenie przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej.
Następnie [...] marca 2023 r. skarżący wysłał do Ministra ponaglenie.
Minister [...] marca 2023 r. wysłał do skarżącego pismo, w którym stwierdził, że
instytucja ponaglenia nie może znaleźć zastosowania w odniesieniu do niniejszej sprawy. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie toczy się w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej "Kpa.").
F.B. w dniu [...] maja 2023 r. złożył skargę na bezczynność Ministra
w związku z brakiem udostępnienia informacji publicznej oraz brakiem wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W ocenie skarżącego doszło
do naruszenia:
- art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.,
- art. 6 Kpa.,
- art. 61 ust. 1 Konstytucji,
- wszystkich powyższych przepisów w zw. z art. 2 i 8 Konstytucji oraz w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Wskazując na powyższe wniósł o zobowiązanie Ministra do wykonania czynności związanych z prawidłowym rozpatrzeniem wniosku i do udostępnienia informacji publicznej w zakresie w nim wskazanym, stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Ministra kosztów postępowania.
Jak wskazał skarżący, Minister przyznał, że jest w posiadaniu informacji, której dotyczy wniosek - dysponuje "kopią elektroniczną", nie może uznać, że nie zastosuje u.d.i.p. do wniosku bo nie podlega on rozpatrzeniu w trybie przepisów tej ustawy.
Zdaniem skarżącego Minister nie ma prawa autorytatywnie stwierdzać, jakie przymioty osobowe powinien posiadać wnioskodawca.
W jego ocenie Minister może badać przesłankę "interesu publicznego" wyłącznie w przypadku, kiedy wnioskiem objęta jest informacja przetworzona, przy czym reguła ta nie ma zastosowania do złożonego wniosku, który nie dotyczy informacji przetworzonej.
Jak podał skarżący, dostęp do wyroku zapadłego w sprawie przeciwko Polsce, stwierdzającego, czy państwo naruszyło swoje zobowiązania na poziomie prawa międzynarodowego niewątpliwie służy dobru publicznemu.
Działania Ministra stoją w sprzeczności z art. 61 Konstytucji, który powinien być interpretowany zgodnie z art. 2 Konstytucji, tj. z zasadą demokratycznego państwa prawnego, z art. 8 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio.
W ocenie skarżącego fakt, że Ministrowi "nie są znane informacje, które wskazywałyby na prowadzoną [przeze mnie] działalność na rzecz zachowania jawności życia publicznego, czy też usprawniania struktur państwa", nie jest dowodem na rzekome nadużycie prawa. Stwierdził, że nie ma obowiązku przedstawić legitymacji partii politycznej, aby jako obywatel mógł skorzystać z prawa do informacji publicznej. Przeciwnie, to właśnie korzystanie z przysługujących mu praw podstawowych gwarantowanych w Konstytucji, praw człowieka gwarantowanych w prawie międzynarodowym, jak i przeciwstawianie się bezprawnym działaniom Ministra, świadczą o działaniach, jakie podejmuje w celu naprawy państwa, podejmując starania, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa,
a nie wedle swojego kaprysu.
Skarżący wyjaśnił, że plan jego badań naukowych, leżących u podstaw przywołanych w skardze monografii, obejmował analizę sytuacji Rzeczpospolitej Polskiej. Niestety, z uwagi na bezprawne działania Ministra (i podobne, bezprawne odmowy udostępnienia informacji publicznej przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej), przeprowadzenie tych badań w odniesieniu
do Rzeczpospolitej Polskiej nie było możliwe. Jego zdaniem trudno o lepszy przykład działalności na rzecz zachowania jawności życia publicznego oraz usprawniania struktur państwa, niż działalność naukowa nakierowana na analizę funkcjonowania państwa z perspektywy prawa międzynarodowego.
W odpowiedzi na skargę Minister stwierdził, że skarga F.B. powinna zostać oddalona. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że odpowiedź
na wniosek została udzielona skarżącemu w dniu [...] lutego 2023 r., zatem organ dochował terminu określonego w art. 13 ust 2 u.d.i.p..
Minister wskazał, że prawo do informacji publicznej nie jest gwarantem ochrony jednostkowych (niejako prywatnych) interesów obywateli, lecz wiąże się z interesem ogólnym, dobrem publicznym, jakim jest prawo do przejrzystego państwa oraz jawności administracji, w zakresie nieobjętym tajemnicami chronionymi ustawowo. Prawo to ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu
z funkcjonowaniem struktur publicznych. Celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych lecz przeznaczonych do celów handlowych, naukowych, edukacyjnych, zawodowych. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (J. Drachal Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] Sądownictwo administracyjnej gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005 r., s. 147; np. wyrok NSA z 23.11.2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15 Legalis).
Uzasadniając zajęte stanowisko Minister wskazał między innymi, że nadużycie prawa ma miejsce wówczas, gdy określony podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia innych celów niż przewidziane przez ustawodawcę. Nadużycie może polegać na wykorzystaniu tego prawa dla celów np. gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych
(por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19).
W ocenie Ministra taki stan rzeczy istnieje w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący jako pełnomocnik, partner w kancelarii [...], reprezentuje interesy inwestorów zagranicznych przeciwko Polsce w międzynarodowych sporach arbitrażowych. Wnioskowany wyrok Trybunału Arbitrażowego SCC wydany w sprawie Mercuria przeciwko Polsce zawiera istotne informacje na temat wewnętrznego funkcjonowania Ministerstwa Klimatu i Środowiska oraz taktyki procesowej, może zostać zatem wykorzystany przeciwko Polsce przez skarżącego lub kancelarię [...], w innych sprawach arbitrażowych.
Jeżeli wnioskodawca kieruje żądania niepodyktowane troską o dobro publiczne, to oznacza, że nadużywa prawa do informacji, a informacja mu się nie należy.
W konsekwencji wniosek o udostępnienie informacji, który stanowi "nadużycie" prawa do informacji, formalnie nie może być zrealizowany w trybie u.d.i.p. W takiej sytuacji prawidłową reakcją organu jest czynność materialno-techniczna a nie decyzja administracyjna. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział wówczas, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia
w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast
w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, brak jest podstaw
do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. wyrok NSA
z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1601/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia
14 stycznia 2015 r., sygn. IV SAB/Wr 216/14). W świetle powyższego, Minister
w prawidłowy sposób zareagował na wniosek skarżącego stanowiący nadużycie prawa do informacji publicznej.
Jak wyjaśniono skarżącemu w odpowiedzi na "ponaglenie", zasadniczo postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kpa., do którego ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie w art. 16, w odniesieniu tylko do decyzji administracyjnych, co wyłącza reguły stosowania Kpa. do innych czynności organu. Wobec powyższego, jak podkreślił Minister, w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej art. 39 Kpa., jak również wskazany przez skarżącego art. 6 Kpa., nie mógł znaleźć zastosowania. Zatem prawidłową reakcją organu było udzielenie odpowiedzi skarżącemu z zachowaniem jednego ze sposobów określonych przez niego we wniosku, tj. na wskazany adres poczty elektronicznej.
W ocenie Ministra cel i motywy, które towarzyszyły skarżącemu przy zgłoszeniu żądania udostępnienia treści wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC, mają charakter subiektywny. Wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej. Jednakże sposób czynienia użytku (innego niż dobro publiczne)
z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej odpowiada zjawisku nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (tak: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Brak tej ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z niezrealizowaniem roszczenia, które z niego wynika.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, Minister był uprawniony do dokonania oceny czy skarżący korzysta z prawa do informacji publicznej zgodnie z jego celem i funkcją. Jak podał Minister, ponieważ skarżący jest pełnomocnikiem reprezentującym interesy inwestorów zagranicznych przeciwko Polsce w międzynarodowych sporach arbitrażowych, złożenie przez niego wniosku o udostępnienie wyroku Trybunału Arbitrażowego [...] nie służy zapewnieniu jawności życia publicznego, czy też zagwarantowania rzetelności i sprawności sprawowania władzy publicznej przez powołane do tego podmioty, lecz służy partykularnym, subiektywnym interesom, niemającym nic wspólnego ze sprawą publiczną. W konsekwencji w tym przypadku należało uznać, że żądanie informacyjne nie dotyczyło informacji publicznej.
Minister stanął na stanowisku, że zaspokajanie czy też realizacja indywidualnych potrzeb poprzez pozyskiwanie informacji w celach komercyjnych czy zawodowych, nie jest celem zgodnym z założeniami ustawy. Wobec powyższego działalność zawodowa czy też naukowa skarżącego stanowi realizację jego osobistych, indywidualnych celów i interesów. W literaturze przedmiotu rozróżnia się nadużycie prawa materialnego oraz procesowego. Nadużycie prawa materialnego, ma miejsce wówczas, gdy wnioskodawca żąda informacji publicznej w celu uzyskania korzyści dla siebie, wykorzystując do tego u.d.i.p. Natomiast nadużycie prawa procesowego to korzystanie z prawa do informacji w taki sposób, że dezorganizuje
to prace podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Przyjmując ww. podział do pierwszej kategorii zalicza się składanie wniosków w celu uzyskania informacji m.in. o charakterze handlowym czy gospodarczym, np. wniosek o uzyskanie dokumentów potrzebnych do określonego postępowania. Natomiast do drugiej kategorii można zaliczyć np. składanie dużej ilości obszernych wniosków (M. Kowalski, Nadużycie prawa do informacji publicznej, ZNsA 2/2016, s. 53-55.). Minister stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy doszło do nadużycia prawa materialnego dostępu
do informacji publicznej.
Minister podniósł również, że jak wynika z posiadanych przez niego informacji, skarżący jest radcą prawnym, przy czym w treści skargi sprostował tę informację, wskazując, że wykonuje zawód adwokata. Wobec tego, że skarżący jest pełnomocnikiem reprezentującym interesy inwestorów zagranicznych przeciwko Polsce w międzynarodowych sporach arbitrażowych, fakt wykonywania zawodu adwokata a nie radcy prawnego, pozostaje bez wpływu na sprawę.
W konkluzji Minister stwierdził, że wniosek skarżącego obiektywnie nie służy jakiemukolwiek interesowi publicznemu i uniwersalnemu dobru powszechnemu lecz subiektywnym interesom. W konsekwencji skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej.
Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zastosowanie trybu udostępnienia informacji publicznych przewidzianego w powołanej ustawie jest możliwe w przypadku, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy
i podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja jest informacją publiczną, zaś adresat wniosku jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia i jest jej dysponentem.
W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych
do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p..
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, zaś przykładowe wyliczenie, jaka informacja jest informacją publiczną, zawiera przepis art. 6 ust. 1 ustawy.
W niniejszej sprawie wniosek skarżącego obejmował żądanie "w postaci orzeczenia trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie na podstawie Traktatu Karty Energetycznej z powództwa Mercuria Energy Group Limited pko Rzeczpospolitej Polskiej, sygn. SCC Case No. 2019/126.".
Nie budzi wątpliwości, że Minister jest obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej organem władzy publicznej, realizującym zadania publiczne. Termin "zadanie publiczne" jest pojęciem niedookreślonym, które oznacza każde działanie administracji, znajdujące podstawę prawną. Jak wynika z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu i Środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1949), Minister kieruje następującymi działami administracji rządowej: energia, klimat, środowisko. Z ust. 3 wynika natomiast, że Minister jest dysponentem części 47, 51
i 41 budżetu państwa.
Zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest stosunkowo szeroki i powinien korespondować z równie szerokim zakresem pojęcia informacji publicznej, która zgodnie z jej art. 1 ust. 1 stanowi każda informacja o sprawach publicznych (por. wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 396/17, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").
Jeśli zaś chodzi o zakres przedmiotowy żądania skarżącego, to zdaniem Sądu, stanowi ono informację publiczną. Walor taki posiada bowiem żądany wyrok Trybunału Arbitrażowego SCC w sprawie z powództwa inwestora zagranicznego przeciwko Polsce, obejmującej swym zakresem zagadnienie wynikające z postanowień Traktatu Karty Energetycznej (TKE).
TKE został podpisany w grudniu 1994 r., sygnatariuszami jest 55 państw
z Europy i Azji (w tym 51 państw ratyfikowało Traktat). Członkiem TKE jest także Unia Europejska. Organizacja powstała jako platforma współpracy pomiędzy krajami posiadającymi surowce energetyczne i potrzebującymi inwestycji, a krajami posiadającymi kapitał, które chciały te surowce importować. Jej głównym celem było zabezpieczenie interesów obu tych grup, poprzez ustanowienie przepisów dotyczących ochrony inwestycji i tranzytu. TKE jest obecnie jedną organizacją
o zasięgu międzynarodowym, która reguluje kwestie energetyczne. Polska podpisała Traktat w 1994 r. a ratyfikowała w 2000 r. (tak: https://www.gov.pl/web/klimat/traktat-karty-energetycznej-tke).
Należy w tym miejscu powołać wytyczne, zawarte w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1164/15, w którym wskazano: "Jednocześnie, co przyznaje sam skarżący kasacyjnie, odnoszenie cechy poufności arbitrażu do arbitrażu inwestycyjnego jest dyskusyjne, gdyż arbitraż handlowy i arbitraż inwestycyjny są odmiennymi rodzajami arbitrażu. W tym drugim przypadku stroną sporu jest bowiem państwo. A zatem spór nie ma charakteru wyłącznie prywatnego. Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli i władzę zwierzchnią w niej sprawuje Naród (art. 1 i 4 ust. 1 Konstytucji), zatem jego członkowie mają prawo do wiedzy o treści rozstrzygnięć odnoszących się do Rzeczpospolitej Polskiej".
Wypada wreszcie zauważyć, iż arbitraż handlowy jest sposobem rozstrzygnięcia przez sąd prywatny (sąd arbitrażowy) istniejącego bądź przyszłego sporu prawnego, powstałego w związku z łączącym strony tego sporu określonym stosunkiem prywatnoprawnym, zasadniczo o charakterze gospodarczym (handlowym), który to sposób czerpie swoje umocowanie z woli stron wspomnianego sporu, z jednoczesnym wyłączeniem kognicji sądu państwowego (powszechnego). Kluczowy element konstytutywny arbitrażu handlowego, jakim jest wola stron rozstrzygnięcia ich sporu przez sąd arbitrażowy (instytucjonalny albo ad hoc), zamiast sądu powszechnego, wyraża się w instytucji nazywanej umową o arbitraż bądź innymi słowy zapisem na sąd polubowny (art. 1161 § 1 k.p.c.). Realizacja tej woli jest możliwa tylko w granicach określonych przez prawo państwa, które znajduje zastosowanie do arbitrażu (lex arbitri), a ściśle za pośrednictwem instytucji prawnej określonej
w doktrynie mianem zdatności arbitrażowej (art. 1157 k.p.c.).
Natomiast arbitraż inwestycyjny tworzy kategorię prawną sui generis
w stosunku do arbitrażu handlowego, nie stanowiąc jego podtypu. Mimo że spór stron jest także rozstrzygany przez sąd prywatny (arbitrażowy), a więc z wyłączeniem kognicji sądu powszechnego, to jednak o odrębności arbitrażu inwestycyjnego
w stosunku do arbitrażu handlowego decydują jego odmienne strony sporu, następnie charakter zapisu na sąd polubowny oraz w końcu charakter prawny tego sporu. Mianowicie arbitraż inwestycyjny zawsze dotyczy sporu na linii inwestor zagraniczny (podmiot prawa prywatnego) oraz państwo przyjmujące (podmiot prawa publicznego), na terytorium którego inwestor ten dokonywał inwestycji. Ponadto w sporze tym powodem jest zawsze inwestor, zaś pozwanym zawsze państwo przyjmujące. Nie jest możliwa sytuacja odwrotna albo inna konfiguracja strony podmiotowej sporu, że na przykład spór toczy się tylko między państwami czy tylko pomiędzy przedsiębiorcami pochodzącymi z tychże państw. Państwo (potencjalny pozwany) podpisując umowę
o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji z innym państwem, z którego pochodzi inwestor (potencjalny powód), czyli tzw. BIT (bilateral investment treaty), z góry zgadza się na poddanie sporu z tym inwestorem określonemu sądowi arbitrażowemu (tzw. standing offer of arbitration). Przedmiot sporu nie ma natomiast – tak jak w przypadku arbitrażu handlowego – charakteru prywatnoprawnego, ale charakter publicznoprawny, skoro jego podstawy prawne wywodzi się z umowy zawartej pomiędzy państwami (umowy prawa międzynarodowego publicznego) (tak: Piotr Kardas (red.), Sroka Tomasz (red.), Wróbel Włodzimierz (red.), Państwo prawa i prawo karne. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, tom I).
W świetle powyższych uwag nie budzi wątpliwości Sądu publicznoprawny charakter sporów podlegających arbitrażowi inwestycyjnemu. Ten zaś publicznoprawny charakter wspomnianych sporów prowadzi Sąd do konkluzji,
że w sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia dokumentu w postaci wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC rozstrzygającego kwestie publicznoprawne,
z zakresu szeroko rozumianej energetyki, które zawierają informację o sprawach publicznych.
W literaturze przedmiotu zwraca się też uwagę, że możliwość bezpośredniego dochodzenia przez inwestorów roszczeń wynikających z naruszenia przez państwo goszczące jego prawnomiędzynarodowych zobowiązań tworzy zupełnie nową sytuację prawną. To zaś rodzi konieczność rozważenia kwestii suwerenności państwa z punktu widzenia międzynarodowego prawa inwestycyjnego (por. Marcin Dziurda, Cezary Wiśniewski "Wpływ umów BIT na suwerenność państw", PPH 2013/12/12-18 oraz wskazane przez nich piśmiennictwo: T.H. Cheng "Power. Authority and International Investment Law, "American Uniwersity International Law Review" 2005/3, s. 481).
Ten aspekt skutków międzynarodowych sporów inwestycyjnych także nie pozwala na potraktowanie tych sporów tak jak sporów rozstrzyganych przez sądy powszechne.
W ocenie Sądu zatem informacja o wyroku wydanym na skutek przeprowadzonego postępowania arbitrażowego stanowi informację o sprawach publicznych, bowiem stroną w tym postępowaniu arbitrażowym była Rzeczpospolita Polska, a po stronie powodowej występował inwestor zagraniczny. Inną kwestią pozostaje ewentualna poufności zawartych we wnioskowanym wyroku informacji. Ocena jednak tego zagadnienia winna nastąpić w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w przewidzianej prawem formie.
Wobec powyższych uwag nie sposób podzielić stanowiska Ministra jakoby skarżący swoim wnioskiem nadużył prawa do informacji a jego działanie nie było podyktowane troską o dobro publiczne, skoro wnioskowany wyrok Trybunału Arbitrażowego SCC niewątpliwie obejmował swym zakresem informacje o sprawach publicznych, w tym wypadku dotyczące kwestii energetyki, ochrony inwestycji
i tranzytu, na co zresztą wskazuje TKE.
Stwierdzając stan bezczynności Ministra, Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępne w CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne
i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępne
w CBOSA).
W ocenie Sądu okoliczności sprawy nie potwierdzają, że bezczynność Ministra w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci wyroku Trybunału Arbitrażowego SCC miała postać kwalifikowaną. Z akt sprawy wynika, że wobec wpływu wniosku skarżącego z [...] stycznia 2023 r. Minister podjął czynności w celu jego rozpoznania i przedstawił stanowisko w sprawie, w piśmie z dnia [...] lutego
2023 r. Stwierdził w nim, że nie posiada wnioskowanego wyroku w oryginale ani
w odpisie, a jedynie jego elektroniczny egzemplarz. Przy czym skarżący w swoim wniosku zawarł prośbę o przesłanie rzeczonego wyroku w formie elektronicznej. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, aby zrealizować żądanie skarżącego. Gdyby więc Minister dokonał wnioskowanej czynności, przesyłając – mailem – skarżącemu wnioskowany wyrok Trybunału Arbitrażowego SCC ustrzegłby się przed skutecznie postawionym przez skarżącego zarzutem bezczynności.
Z powyższego wynika, że jakkolwiek działania Ministra należy w istocie ocenić jako nieprawidłowe, potwierdzające stan bezczynności na gruncie u.d.i.p., to nie można przyjąć, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Nie wynikała ona bowiem z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędna interpretacja przepisów prawa nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach
1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 złotych.