II SAB/Wa 306/23

II SAB/Wa 306/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 01 kwietnia 2023 r. A. Z. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych (dalej: organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o:
1) zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi
2) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.
3) zasądzenie kosztów postępowania według spisu kosztów
W odpowiedzi na skargę z dnia 17 kwietnia 2023 r. organ wniósł o jej odrzucenie w przypadku nieuzupełnienia przez skarżącego jej braków formalnych, ewentualnie o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, iż postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2023 r., w którym skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej dot. komunikatu zamieszczonego na stronie internetowej MSZ odnoszącej się do działań jednej ze stacji telewizyjnych, działających na polskim rynku. Wskazał, że przedmiotowy wniosek obejmował swym zakresem wskazanie:
1) Jakie materiały, dane lub analizy zostały wykorzystane do sformułowania treści komunikatu oraz wniosek o udostępnienie ich listy i źródła pochodzenia.
2) Od jakich organów władzy publicznej, urzędów lub instytucji zostały zebrane informacje stanowiące podstawę sformułowania komunikatu oraz wniosek o udostępnienie ich listy.
3) Czy oprócz zdiagnozowania "osłabienia zdolności Rzeczypospolitej Polskiej do odstraszania potencjalnego przeciwnika i odporności na zagrożenia", zostały stwierdzone zagrożenia w innych obszarach funkcjonowania państwa.
4) Czy podczas spotkania z Ambasadorem Stanów Zjednoczonych zostało przekazane mu pisemne stanowisko oraz wniósł o udostępnienie jego kopii.
5) Czy ze spotkania z Ambasadorem Stanów Zjednoczonych został sporządzony protokół oraz wniósł o udostępnienie jego kopii.
Organ wskazał także, że w odpowiedzi z dnia 20 marca 2023 r. wyjaśnił skarżącemu, że powody zaproszenia ambasadora Stanów Zjednoczonych do MSZ zostały wyjaśnione w komunikacie organu z dnia 09 marca 2023 r., zaś decyzję o wezwaniu podjęto zgodnie z obowiązującymi przepisami, a samo wezwanie zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi procedurami.
Wskazał również, że w dniu [...] marca 2023 r. Skarżący ponownie wystąpił z wnioskiem w analogicznym zakresie jak przy wniosku z dnia [...] marca 2023 r. i w odpowiedzi na ww. wniosek został poinformowany o aktualności stanowiska z dnia [...] marca 2023 r. Następnie, w dniu [...] marca 2023 r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej o treści następującej:
1) Czy wniosek z [...] marca 2023, na który udzielono odpowiedzi pod znakiem ''[...]", został wydrukowany przez adresata?
2) W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pkt 1, to czy na wydruku została naniesiona dekretacja?
3) W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pkt 2 wniósł o udostępnienie kopii takiego wydruku z dekretacją.
4) Jeśli dekretacja została sporządzona w postaci elektronicznej wniósł o udostępnienie dekretacji w tej postaci.
5) Wniósł o wskazanie do kogo (jakiej komórki organizacyjnej) wniosek został skierowany w innej postaci, w szczególności w postaci elektronicznej i gdzie został zarejestrowany.
Organ wyjaśnił, iż w odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 29 marca 2023 r. organ wskazał skarżącemu, iż wniosek ten nie dotyczy spraw publicznych, gdyż sprawami takimi nie są konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, bowiem ich przedmiotem nie są problemy lub kwestie, które mają znaczenie dla większej liczby osób czy grup obywateli lub są ważne dla funkcjonowania organów państwa.
W uzasadnieniu skargi organ wskazał również, iż w jego ocenie w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma kwalifikacja żądania skarżącego jako informacji publicznej i uargumentował swojej stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Sąd stwierdza, że stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: ,,p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wówczas stosownie do art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznaje Sąd administracyjny w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Sąd wskazuje ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) Sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a.:
- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności (pkt 1);
- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);
- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Sąd ponadto, w świetle art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Uznanie przez Sąd skargi za bezzasadną skutkuje koniecznością jej oddalenia, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zaznaczyć też należy, że do skarg na bezczynność dotyczących informacji publicznej, zastosowanie mają przepisy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: ,,u.d.i.p.’’), które wskazują podmiotowe i przedmiotowe granice stosowania tego aktu.
Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).
W kontrolowanej sprawie, skarżący złożył skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych, który jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) był zobowiązany - będąc w posiadaniu żądanej informacji - albo do podjęcia stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), albo do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie o poinformowania wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Dodatkowo wskazać należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmiot dysponujący informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Warto też wskazać, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wyznacza przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy, który określa pojęcie informacji publicznej, stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p., który zawiera katalog otwarty rodzajów spraw podlegających informacji publicznej, co wynika z użytego w nim terminu "w szczególności". Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym:
a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających;
b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego;
c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej;
d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych".
Tak sformułowane przepisy u.d.i.p. (art. 1 i art. 6) dały podstawę do przyjęcia przez Sąd, że skarżący otrzymał odpowiedź na swój wniosek o udzielenie informacji publicznej. Informacja publiczna dotyczy bowiem sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA z 16 lipca 2008r. sygn. akt II SA/Wa 721/08).
Przymiot informacji publicznej posiadają zatem wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Kwestia odróżnienia "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia u.d.i.p. od dokumentów wewnętrznych była przedmiotem rozważań w licznych wyrokach sądów administracyjnych. W judykaturze przyjmuje się, że "dokumenty wewnętrzne" służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem ostatecznego stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej. Natomiast mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1139/15, LEX nr 2190220).
Dokumenty wewnętrzne, służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu, nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest zaś konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, LEX nr 1126276). Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 430/14, LEX nr 1658329).
W ocenie Sądu orzekającego, analizując charakter wnioskowanych przez skarżącego materiałów, stwierdzić należy, że wykazują one wszystkie cechy dokumentów wewnętrznych. Materią informacji publicznej w tej sprawie są bowiem dopiero ostateczne uzgodnienia dotyczące spraw publicznych, a nie dokumenty wewnętrzne o charakterze wstępnym do tych uzgodnień, czy też technicznym. Sąd podziela zatem stanowisko, że nie są one wyrazem oficjalnego stanowiska organu, wobec czego nie podlegają udostępnieniu.
Przypomnieć też należy, że, jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513, dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu". Dokument wewnętrzny charakteryzuje się zatem dwoma, jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p; 2) jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Sam zatem fakt, że dany dokument powstał w ramach działalności organu nie przesądza o tym, że zawiera on informację publiczną o ile jest wytworzony na potrzeby wewnętrzne organu.
Stwierdzić należy zatem, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznej i nie podlegały udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W konsekwencji powyższego też, odpowiedź udzielona skarżącemu pismem z dnia 20 i 29 marca 2023 r. stanowiła prawidłową reakcję na wniosek z dnia [...] marca 2023 r., stwierdzając. Nadto Sąd nie stwierdził żadnego uchybienia po stronie organu terminu do jej udzielenia. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skargi organ nie pozostaje w bezczynności w tej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.