II SAB/Wa 301/19

II SAB/Wa 301/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2063/21 - Wyrok NSA z 2022-09-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Instytutu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Instytut [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Instytutowi [...] grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych, 4. zasądza od Instytutu [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. wystąpiło do Instytutu [...] z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wszystkich umów ramowych oraz kopii wszystkich umów realizacyjnych – wykonawczych do tych umów ramowych zawartych na dostawy implantów i procesorów mowy w okresie począwszy od stycznia 2015 r. do grudnia 2018 r. Żądanie dotyczyło także wszystkich załączników do tych umów, w tym w szczególności załączników asortymentowo – cenowych, ewentualnych aneksów, porozumień itp. Stowarzyszenie wniosło także o przesłanie pełnej i precyzyjnej informacji dotyczącej stopnia wykonania w/w umów, a w szczególności jakie urządzenia zostały zakupione na podstawie której umowy ramowej oraz której umowy realizacyjnej z określeniem producenta, dokładnym oznaczeniem modelu, typu urządzenia i ich ilości.
Stowarzyszenie wskazało, że bez względu na fakt, że domaga się dokumentów źródłowych, domaga się także sporządzenia opisanego wykazu, albowiem samo okazanie umów może okazać się niewystarczające.
Nadto podało, że jako podmiot zrzeszający osoby będące
w dużej części byłymi i obecnymi pacjentami Instytutu [...], posiada szczególny interes publiczny dokonania kontroli sposobu wydatkowania budżetu przeznaczonego na zaspokajanie potrzeb poszczególnych grup pacjentów oraz legalności, rzetelności, celowości i gospodarności wydatkowanych na ten cel pieniędzy publicznych.
Dyrektor Instytutu [...] pismem z dnia [...] lutego 2019 r., powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformował wnioskodawcę o nowym terminie rozpoznania wniosku - [...] lutego 2019 r. Wyjaśnił, że powodem braku możliwości rozpoznania wniosku w terminie jest sezon urlopowy (ferie zimowe) połączone z istotnym nagromadzeniem - po stronie Dyrekcji [...] – obowiązków o charakterze administracyjno-formalnym.
Następnie pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Dyrektor Instytutu [...] poinformował wnioskodawcę o nowym terminie rozpoznania wniosku – [...] marca 2019 r. uzasadniając to znaczącym zakresem materiałów oraz informacji objętych wnioskiem wymagającym – nawet tylko dla wstępnego rozeznania co do dalszych działań oraz dla rozważenia kwestii zasadności dla przetworzenia żądanych informacji – istotnych nakładów czasowych i osobowych.
W kolejnym piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor [...] powiadomił o nowym terminie rozpoznania wniosku – [...] marca 2019 r., wskazując, że uprzednio wyznaczony termin okazał się niemożliwy do dotrzymania z uwagi na znaczny zakres, a także przekrojowy charakter materiałów oraz informacji objętych wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Instytutu [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13. ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie zgodnie z żądanym zakresem wniosku.
W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. i udzielenia żądanych informacji publicznych w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność podmiotu zobowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie podmiotowi zobowiązanemu grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że dwukrotnie (pismami z [...] lutego 2019 r. oraz z [...] lutego 2019 r.) było informowane o nowych terminach załatwienia wniosku, które nie zostały dotrzymane. Ponadto, Instytut w sposób bardzo dowolny uzasadnił niedotrzymanie terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podane powody nie były bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Do dnia wniesienia skargi wniosek nie został rozpoznany. W ocenie Stowarzyszenia bezczynność podmiotu zobowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w sposób oczywisty zlekceważył wniosek i jawnie okazał brak woli do załatwienia sprawy.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, bądź odrzucenie. Wskazał, że przedstawione egzemplarze skargi dotknięte są wadliwością, która poddaje w wątpliwość ich kwalifikację jako skargi w rozumieniu P.p.s.a., gdyż nie są opatrzone jakimkolwiek podpisem. Jednocześnie poinformował, że do chwili złożenia niniejszej odpowiedzi na skargę, (którą kieruje do Sądu jedynie z ostrożności, utrzymując stanowisko, że nie spełnia ona wymogów skargi w rozumieniu P.p.s.a.), nie rozpoznał i nie wykonał ostatecznie złożonego wniosku.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ w kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2019 r. poinformował, że nadal nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, ani też nie udostępnił żądanej informacji. Wskazał, że istotny upływ czasu od dnia złożenia wniosku wynika z działań samego skarżącego, który wniósł skargę obarczoną istotną wadą, z harmonogramu działania Sądu, a nade wszystko z zasadniczych wątpliwości, które wzbudza sprawa. Podniósł, że jak wynika ze strony internetowej Stowarzyszenia jest on sponsorowane przez jednego z producentów urządzeń wszczepialnych. Organ ma w związku z tym uzasadnione przekonanie, iż ewentualnie pozyskane dane posłużą do podejmowania decyzji o charakterze biznesowym, profilowania klientów oraz objęcia wiedzy o rynku właściwym i jego parametrach. W krańcowych przypadkach, przy zestawieniu żądanych danych z innymi dostępnymi publicznie lub udostępnianymi przez pacjentów, informacje te mogą nawet posłużyć do zidentyfikowania stanu medycznego konkretnych osób lub ich grup.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako u.d.i.p.). W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.
Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej,
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Instytut [...], będący państwową jednostką organizacyjną, prowadzącą badania naukowe i prace rozwojowe oraz uczestniczącą w systemie ochrony zdrowia jako wysoko wyspecjalizowany szpital w zakresie [...], jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, co jest okolicznością niekwestionowaną przez organ. Przedmiotem wniosku jest bowiem informacja o umowach zawartych przez Instytut przy wykorzystaniu środków publicznych na dostawy implantów i procesorów mowy o raz stopniu ich wykonania. Należy przy tym zaznaczyć, że Instytut na gruncie zamówień publicznych należy do katalogu podmiotów prawa publicznego jest zatem zobowiązany do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Zgodnie natomiast z art. 139 ust. 3 ww. ustawy umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie.
W rozpoznawanej sprawie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Dyrektor Instytutu [...], powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w kolejnych pismach z [...] lutego 2019 r., [...] lutego 2019 r. oraz [...] marca 2019 r. informował wnioskodawcę o nowych terminach rozpoznania wniosku. Żaden z tych terminów nie został jednak dotrzymany i do dnia wniesienia skargi żądana informacja nie została udostępniona, ani też nie wydano decyzji odmownej. Z pisma procesowego pełnomocnika organu z dnia [...] sierpnia 2019 r. wynika ponadto, że także po wniesieniu skargi na bezczynność, aż do dnia orzekania przez Sąd, wniosek nie został rozpoznany.
W tej sytuacji Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności i w związku z tym oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Instytut [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] o udostępnienie informacji publicznej.
Organ zobowiązany będzie załatwić wniosek skarżącego Stowarzyszenia zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając żądanych informacji albo ich odmawiając w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, zwrócić się wcześniej do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie. Organ rozpoznając wniosek powinien jednocześnie rozważyć, czy żądane informacje stanowią informację prostą, czy przetworzoną, a zatem, czy zachodzi potrzeba wykazania przez wnioskodawcę, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, cbosa). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).
W ocenie Sądu, brak po stronie organu działań, które wskazywałyby, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomimo bowiem 3-krotnego informowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku organ przez okres 7 miesięcy nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej.
Z tych samych względów Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny, która ma wobec niego spełnić funkcję zarówno represyjną, jak i dyscyplinującą.
Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę charakter podmiotu zobowiązanego, który nie jest organem administracji publicznej sensu stricto, lecz instytutem badawczym. Nie sposób tym samym do instytutu odnosić analogiczne standardy wymagań, jakie stawiane są organom administracji publicznej.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.