II SAB/WA 30/22

II SAB/Wa 30/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /sprawozdawca/
Andrzej Kołodziej
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 2350/22 - Wyrok NSA z 2024-06-21
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga M. B. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) M. B. (zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), zwróciła się do Wójta Gminy P. (zwany dalej: Wójt, organ) w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) o udostępnienie następującej informacji publicznej - skanu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącego załącznik do zgłoszenia robót w Starostwie Powiatu W., Wydział Budownictwa, polegających na budowie sieci wodociągowej rozdzielczej dla wsi C., N., C. Data na dokumencie zgłoszenia [...] września
2019 r.
Jednocześnie skarżąca wniosła o przekazanie wnioskowanych dokumentów na adres skrzynki ePUAP.
W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek skarżącej, przy piśmie znak [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. organ przesłał skarżącej wnioskowany dokument. Jednocześnie poinformował skarżącą, iż z uwagi na ochronę danych osobowych oraz dóbr osobistych, z przesłanych dokumentów usunięte zostały dane identyfikujące osoby fizyczne.
Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) wnioskodawczyni wezwała organ do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na nadmierną i bezpodstawną anonimizację udzielonej informacji.
Ustosunkowując się do opisanego wezwania, Wójt pismem znak [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. poinformował skarżącą, że dane osobowe właścicieli działek (osób fizycznych) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest sama treść oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącego załącznik do zgłoszenia robót w Starostwie Powiatu W., polegających na budowie sieci wodociągowej dla wsi C., N., C., P., L., która została już wnioskodawczyni udostępniona. Usunięcie z przesłanego ww. skanu dokumentu danych osobowych osób fizycznych, odbyło się zgodnie z regułami anonimizacji tych danych przy udzielaniu informacji publicznych. W związku z tym nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, gdyż wydaje się ją wtedy, gdy odmawia się udostępnienia żądanej informacji publicznej, co w tym przypadku nie miało miejsca. Anonimizacja to działanie o charakterze technicznym, nieprzybierającym formy decyzji, która polega na wyłączeniu tylko części dokumentu (danych osobowych).
Wójt wyjaśnił także, że gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.
Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że doszło do bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanych informacji, bądź wydanie stosownej decyzji administracyjnej; zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie, a także niewydanie decyzji administracyjnej w zakresie odmowy udostępnienia informacji.
Uzasadniając złożoną skargę wnioskodawczyni wskazała, że do dnia złożenia skargi nie uzyskała wnioskowanej informacji w pełnym zakresie, organ nie wydał też decyzji administracyjnej w sprawie. Zdaniem skarżącej, stanowisko organu jest błędne i pozostaje on w bezczynności, gdyż udzielenie niepełnej odpowiedzi na wniosek nie pozwala na zwolnienie z zarzutu bezczynności. Odpowiedź powinna być wyczerpująca i precyzyjna. Błędne jest także twierdzenie Wójta, że dane osobowe właścicieli działek (osób fizycznych) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Nie można zatem wykluczyć pewnych informacji spod zakresu ustawy, skoro mogą być one nośnikiem informacji o sprawach publicznych.
Co więcej, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Tym samym ustawodawca przewidział, że informacje o osobach fizycznych mogą stanowić informację publiczną i w razie ograniczenia prawa do informacji organ winien wydać decyzję administracyjną na zasadach określonych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Wnioskodawczyni podała, że anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane nie podlegające udostępnieniu. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów. W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem sugerować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego. Innymi słowy anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek. Uważa, że na gruncie niniejszej sprawy, poprzez częściową anonimizację organ uniemożliwił jej choćby zbadanie, czy wodociąg nie został wzniesiony na czyjejś prywatnej posesji, wbrew interesom społeczności (wsi), a więc także, czy nie istnieje ryzyko niegospodarności w wykorzystywaniu publicznych środków, a nawet zachowań korupcyjnych. Tym samym anonimizacja uderza w istotę wniosku i organ winien był wydać decyzję administracyjną w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, jako oczywiście bezzasadnej. Podał, że w niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, nie miała miejsca bezczynność organu, bowiem pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. odpowiedź na wniosek została udzielona. Ponadto organ ustosunkował się do żądania skarżącej, dotyczącego wydania decyzji administracyjnej w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia w przypadku, gdy podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępniane. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, cbois). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi skarżąca uczyniła bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2021 r. We wniosku tym skarżąca domagała się udostępnienia skanu oświadczenia (z dnia [...] września 2019 r.) o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącego załącznik do zgłoszenia robót w Starostwie Powiatu W., Wydział Budownictwa, polegających na budowie sieci wodociągowej rozdzielczej dla wsi C., N., C..
Poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, że wnioskowane do udostępnienia dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., jak również, że Wójt jest organem zobowiązanym do udostępnienia, znajdującej się w jego posiadaniu informacji publicznej. W dniu [...] grudnia 2021 r. organ przekazał skarżącej zanonimizowaną informację publiczną, tj. wnioskowane przez nią oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Sporną natomiast jest kwestia, czy Wójt przekazując skarżącej przedmiotowy dokument jedynie w formie zanonimizowanej, pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności.
Zauważyć w tym miejscu należy, że chociaż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów, wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, są związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli bowiem informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego funkcjonowaniem, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu.
Dostęp do informacji publicznej i kryteria jego ograniczenia wymagają wyważenia kolidujących ze sobą wartości tj. z jednej prawo do informacji publicznej, a z drugiej prawo do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy, interes Państwa, interes publiczny, bezpieczeństwo, które także mogą być kwalifikowane w kategoriach wartości konstytucyjnych. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., I OSK 971/18, publ.: cbois).
W przypadku kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych, np. anonimizacja danych wrażliwych. Gdy pomimo dokonania takiego zabiegu możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej.
Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje się prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmujące m. in. dostęp do dokumentów, w tym dostęp do zamieszczonych w nich imion i nazwisk. W art. 47 Konstytucji RP zapewnia się natomiast ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że imię i nazwisko mieścić się może zarówno w zakresie żądania informacji publicznej, jak też należy do chronionej w art. 47 Konstytucji RP sfery życia prywatnego. Z tego powodu prawodawca, mając świadomość wystąpienia takiego konfliktu, w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP ustanowił zakaz ujawniania informacji dotyczących osoby inaczej niż na podstawie ustawy, a w jej art. 61 ust. 3 upoważnił ustawodawcę do uzupełnienia określenia granic prawa do informacji z uwagi na potrzebę zharmonizowania tego prawa z wolnościami, zasadami i innymi prawami konstytucyjnymi (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r. K (...) publ. OTK-A (...)/30).
Należy podzielić poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa, iż przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Uwzględniając zatem, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, której ograniczenie może nastąpić tylko na mocy ustawy przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych (w tym właśnie imienia i nazwiska) winno ograniczać się wyłącznie do takich sytuacji, które wskazane zostały w przywołanym przepisie. Sąd przychyla się do stanowiska, które traktuje art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako regulację kompleksowo wyznaczającą granice prawa do prywatności (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1854/11, publ.: cbois).
W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdza, iż objęta wnioskiem skarżącej informacja publiczna mogła być udostępniona jedynie po zanonimizowaniu danych – imion i nazwisk osób fizycznych - właścicieli działek objętych zasięgiem planowanej inwestycji (budowy sieci wodociągowej). Taką też formę udostępnienia żądanej informacji prawidłowo przyjął i zrealizował organ.
Zanonimizowanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji nie jest niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udzielenie zaś zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Dopiero bowiem przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 u.d.i.p.
Anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną w dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu. Anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy nie pozbawia dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek.
W ocenie Sądu, zanonimizowanie przez organ udostępnionej informacji w postaci żądanego przez skarżącą skanu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie musiało przybrać formy decyzji przewidzianej w art. 16 u.d.i.p. Ponadto zakres anonimizacji nie zniweczył istoty żądania skarżącej. Nie ma podstaw żądanie podania imion i nazwisk właścicieli działek, którzy nie są osobami publicznymi. Ich dane osobowe są bowiem chronione przepisami prawa, które nie mogą być niweczone poprzez wykorzystanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W razie konkurencji wartości, w przypadku osób nie sprawujących funkcji publicznych, ich prawo do prywatności przeważa nad prawem skarżącej do uzyskania informacji publicznej w zakresie szerszym, niż udzielony jej przez organ. Podsumowując, dokonana w odniesieniu do wniosku skarżącej anonimizacja okazała się uzasadniona.
Organ nie był zobowiązany do wydania decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. ponieważ anonimizacja ww. danych nie spowodowała, że cel wniosku o dostęp do informacji publicznej nie został osiągnięty. W sprawie istotny jest także fakt, że każdorazowo odpowiedzi na wnioski (pisma) skarżącej organ udzielał w ustawowym terminie. W związku z tym wniesiona przez skarżącą skarga nie jest zasadna.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.