II SAB/WA 295/24

II SAB/Wa 295/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Dorota Kozub-Marciniak
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku 2. A. Z. z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. na rzecz skarżącego A. Z. 5. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. A. Z. zwrócił się do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i.p.) oraz art. 61 Konstytucji RP o udostępnienie informacji publicznej o zgodach wydanych komitetom wyborczym na umieszczanie banerów I reklam kandydatów w pasie drogi wojewódzkiej w zarządzie tego podmiotu. Zwrócił się o informację ile wydano zgód, ile stwierdzono naruszeń poprzez powieszenie reklam bez zgody zarządcy drogi, ile reklam usunięto z pasa drogi, czy z takiej czynności sporządzana była jakaś dokumentacja oraz czy zgłoszone były jakieś sprawy do organów ścigania. Ile banerów, czy reklam zostało usuniętych w marcu 2024 roku. Zwrócił się o dokładne informacje dotyczące Rejonu nr [...]. Jakie komitety wyborcze w tym rejonie miały usunięte banery i w jakiej ilości. Czy z tytułu zajęcia pasa drogi komitetom wyborczym są wystawiane rachunki za zajęcie pasa drogowego?
Wnioskodawca poprosił o kopie dokumentacji z RD5 dotyczącej dokumentacji usunięcia reklam, skierowania spraw do organów ścigania oraz rachunków za zajęcie pasa drogowego.
Jednocześnie wskazał, że prosi o udzielenie informacji w terminie 14 dni w formie pisemnej oraz/lub wydruków/kopii na adres wskazany w nagłówku pisma.
Następnie w dniu [...] kwietnia 2024 r. A. Z. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2024 r.
W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1u.d.i.p., poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
W związku z powyższym wniósł o:
1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2024 r.,
2) orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności,
3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu [...] marca 2024 r. złożył za pośrednictwem platformy e-puap do organu pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Termin ustawowy na udostępnienie informacji publicznej upłynął bezskutecznie w dniu [...] kwietnia 2024 r. Pomimo upływu ustawowego terminu, do chwili obecnej skarżący nie otrzymał jednak wnioskowanej informacji publicznej. Wobec powyższego organ pozostaje w bezprawnej bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.
Po wpłynięciu powyższej skargi organ pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji informując go, że do RD-5 nie wpływały żadne wnioski o zajęcie pasa drogowego, tym samym nie wydawano zgód w formie decyzji na umieszczanie banerów i reklam komitetom wyborczym. W przypadku stwierdzenia umieszczenia banerów w miejscach zagrażających bezpieczeństwu użytkownikom ruchu drogowego pracownik RD [...], telefonicznie informował komitet wyborczy o konieczności usunięcia banneru.
Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że ze względu na konieczność zebrania informacji i poczynienia dodatkowych ustaleń we właściwej jednostce terenowej, w tym przypadku RD-5 nie było możliwe udzielenie informacji w ustawowym terminie oraz, że z uwagi na oczywistą omyłkę podczas wysyłania korespondencji nie została do niego wysłana informacja o wydłużeniu terminu rozpatrywania sprawy, za co został przeproszony.
W odpowiedzi na skargę J. Z. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ wniósł natomiast o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W przypadku natomiast uwzględnienia skargi wniósł o oddalenie ewentualnego wniosku o orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Jednocześnie wyjaśnił, że przekroczenie terminu w przekazaniu sprawy wraz z odpowiedzią na skargę wynikało z przyczyn technicznych i nie było zamiarem podmiotu zobowiązanego do wydłużenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi organ stwierdził, że jest podmiotem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.
Jednocześnie podniósł, że skarżący nie wezwał go w formie ponaglenia do udzielenia wnioskowanych informacji. Wobec powyższego stosownie do art. 53 § 2b P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 2u.d.i.p., skarga winna ulec odrzuceniu.
Niezależenie od powyższego organ podniósł, że w terminie wskazanym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. została udzielona informacja we wnioskowanym zakresie. Natomiast z uwagi na zakres informacji wskazanej we wniosku, niezbędnym było dokonanie ustaleń, czy okoliczności wskazanych we wniosku o udzielenie informacji, które ewentualnie nastąpiły w danym okresie i obszarze działania jednostki terenowej. W wyniku powyższych czynności, w trakcie ustaleń, na skutek oczywistej omyłki w przekazaniu informacji, wnioskodawcy nie poinformowano o wydłużeniu terminu udzielenia informacji.
Dodatkowo organ wskazał, że podjął czynności w celu ustalenia żądanych przez wnioskodawcę informacji. O ile więc doszło do przedłużenia rozpatrzenia wniosku ponad 14 dni wskazane w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to z uwagi na podjęte czynności, co do zasady nie doszło do bezczynności, gdyż podmiot zobowiązany podejmował ustalenia, a informację, po dokonaniu niezbędnych czynności przekazano. Jakkolwiek więc, doszło do naruszenia terminu poinformowania o wydłużeniu udzielenia informacji, to zakres żądania wniosku nie dotyczył tylko jednego aspektu działania zarządcy drogi, lecz kilku zagadnień z uwzględnieniem okresu czasu, które mogło co do zasady następować, czy to w formie wydawanych decyzji z ustaleniem opłaty za zajęcie pasa drogowego, czy to w formie ewentualnej umowy. Nie było więc zamierzeniem zarządcy drogi pozostawienie wniosku bez odpowiedzi ale zakres żądanej informacji dotyczył okoliczności, których ustalenie wymagało podjęcia dodatkowych czynności sprawdzających. Zarządca drogi podejmował więc czynności w celu wyjaśnienia zakresu żądania skarżącego i samych okoliczności faktycznych. Nie można więc również uznać, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania i to w stopniu rażącym, jak też do bezczynności. Zarządca drogi poinformował bowiem skarżącego o wnioskowanych informacjach w okresie nie dłuższym niż wynikający z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym nie doszło do bezczynności po stronie podmiot zobowiązanego jak też nie można uznać, że doszło do przewlekłości postępowania i to w stopniu rażącym.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] października 2024 r. poinformował, że w związku udzieleniem przez organ odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, wnosi o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z treścią skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) bądź o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.
Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.
W niniejszej sprawie nie było kwestią sporną, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Z akt sprawy oraz z treści skargi wynika, że na dzień wniesienia skargi [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnieni informacji publicznej. Nie poinformował też skarżącego o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, stosownie do art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Sądu, pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. organ odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, jednak stan bezczynności ustał do dnia wyrokowania.
W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd był zobowiązany do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność. Dla dokonania oceny w tym zakresie miarodajną była data wniesienia skargi. Zaznaczyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do odrzucenia skargi, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przepis art. 53 § 2b P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w sprawach, gdzie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W świetle powyższych ustaleń brak było też podstaw do oddalenia skargi zgodnie z wnioskiem organu. W dacie wniesienia skargi organ pozostawał bowiem w bezczynności względem wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2024 r., zaś bezczynność ta ustała po tej dacie, a przed wyrokowaniem przez Sąd w niniejszej sprawie.
Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że po wpłynięciu wniosku skarżącego, organ podjął niezwłocznie działania w celu udzielenia wnioskowanej informacji. Ostatecznie informacji udzielił, choć z uchybieniem ustawowych terminów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich każdorazowej wykładni. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja, czy zastosowanie, a w konsekwencji zwłoka w załatwieniu wniosku informacyjnego, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W świetle powyższych ustaleń, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.