II SAB/Wa 293/22

II SAB/Wa 293/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Arkadiusz Koziarski
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2, art 10 ust 1, art 16 ust 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Narodowego Banku Polskiego dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Banku Polskiego na rzecz skarżącego K. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. K.J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej także: "Prezes NBP" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
W dniu [...] kwietnia 2022 r. K.J., działając za pośrednictwem platformy e-PUAP, powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), zwrócił się do Prezesa Narodowego Banku Polskiego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie "skanu umowy podpisanej w dniu [...] marca 2022 r. przez Narodowy Bank Polski i Narodowy Bank Ukrainy, dzięki której każdy dorosły uchodźca z Ukrainy będzie mógł wymienić ukraińskie hrywny (do 10 000 UAH) na polskiego złotego".
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. organ - powołując się na przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - poinformował skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku nastąpi w terminie do dnia [...] czerwca 2022 r. z uwagi na konieczność podjęcia niezbędnych czynności sprawdzających.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. skarżący, działając za pośrednictwem tego organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wnosząc w petitum skargi o zobowiązanie organu do załatwienia powyższego wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła Prezesowi Narodowego Banku Polskiego:
- naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako: "Konstytucja RP"), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez błędne zastosowanie, polegające na niepoprawnym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
- naruszenie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z tego przepisu wynika, że po odpowiednim powiadomieniu można przedłużyć termin udostępnienia informacji publicznej nie dłużej niż do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku - poprzez błędne zastosowanie, polegające na zaniechaniu podania powodów bezpośrednio związanych z opóźnieniem w udostępnieniu tej konkretnej informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku.
Skarżący podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że choć przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej, np. gdy niejasny jest zakres wniosku lub wniosek jest obszerny, wielowątkowy (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 127/21). Ponadto, skarżący wskazał, że niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/01 14/22).
Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 492), Prezes NBP w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego przedstawia Sejmowi roczne sprawozdanie z działalności NBP. Strona skarżąca wskazała, że z najnowszego sprawozdania (podrozdział 14.1.1, str. 97, tabela 9), rozpatrywanego na forum Sejmu w dniu 22 lipca 2021 r. (druk sejmowy nr 1246), wynika, że przeciętne zatrudnienie w NBP w 2020 r. wyniosło 3355 etatów, w tym 2008 etatów tylko w samej centrali NBP. W tej sytuacji, skarżący uznał, że jest to wystarczająca liczba pracowników wykonujących zadania dla organu, aby sprawnie obsługiwać wszelkie wnioski o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący zarzucił, że Prezes NBP nie objaśnił, jakie dokładnie czynności sprawdzające musi podjąć, dlaczego są one konieczne, oraz dlaczego trzeba przedłużyć termin udostępnienia informacji aż do dnia [...] czerwca 2022 r., choć art. 13 ust. 2 u.d.i.p. mówi o terminie "nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku".
W konsekwencji, skarżący uznał, że "niezbędne czynności sprawdzające" nie są wyjaśnieniem spełniającym powyższe wymogi, a ponieważ minął termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to można mówić o bezczynności Prezesa NBP.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. Prezes NBP poinformował stronę skarżącą, że w dniu [...] kwietnia 2022 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Jednocześnie, organ załączył do pisma odpis wspomnianej decyzji administracyjnej.
W piśmie z dnia [...] maja 2022 r., zawierającym odpowiedź Prezesa Narodowego Banku Polskiego na skargę, organ ten wniósł o oddalenie skargi.
Uzasadniając swoje stanowisko, Prezes Narodowego Banku Polskiego zauważył na wstępie, że pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r., powołując się na przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował skarżącego, iż rozpatrzenie jego wniosku nastąpi w terminie do dnia [...] czerwca 2022 r. z uwagi na konieczność podjęcia niezbędnych czynności sprawdzających. Organ podniósł, iż powyższe pismo zostało doręczone skarżącemu, za pośrednictwem platformy ePUAP, w dniu [...] kwietnia 2022 r.
Ponadto, organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2022 r. została wydana decyzja administracyjna Prezesa NBP nr [...] odmawiająca udostępnienia stronie skarżącej wnioskowanej przez nią w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. informacji publicznej.
Mając na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny, Prezes NBP stwierdził, że nie sposób podzielić stanowiska skarżącego co do pozostawania przez organ w bezczynności.
Organ wskazał, że na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., bezczynność ma miejsce w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ właściwy do rozpoznania sprawy nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - pomimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Organ podniósł, że z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia ó przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej (por. J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, ZNSA z 2010 r., nr 5-6, s. 109; podobnie /w:/ wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 62/18). Organ wskazał, że bezczynność nie ma zatem miejsca w każdym przypadku, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie udzieli żądanej informacji ani nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od chwili złożenia wniosku. Nie wszystkie bowiem sprawy o udzielenie informacji publicznej będą na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, niektóre mogą wymagać postępowanie wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 210/13). Organ zauważył, że stosowna procedura w tym zakresie została przewidziana w art. 13 ust 2 u.d.i.p. W tej sytuacji, zdaniem organu, dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1027/14). Powołując się z kolei na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 107/20, organ wskazał, że dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie, jak zauważył organ, przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej.
Prezes NPB podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie sposób zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, jakoby organ uzasadnił niedotrzymanie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w sposób dowolny. Rozważając dopuszczalność udostępnienia informacji będącej przedmiotem wniosku, organ wskazał, iż był obowiązany do przeanalizowania możliwych do wystąpienia, niepożądanych dla organu skutków związanych z jej ujawnieniem, w szczególności do zbadania ustawowych przesłanek ewentualnego ograniczenia dostępu do informacji publicznej.
Ponadto, organ wskazał, że opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku skarżącego wynikało z faktu, że żądana umowa została zawarta z podmiotem zagranicznym, co wymagało przeprowadzenia pogłębionej analizy prawnej.
Tym samym, Prezes NBP stwierdził, że konieczność podjęcia niezbędnych czynności sprawdzających była bezpośrednią, konkretną przyczyną przedłużenia przez organ terminu na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p
Ponadto, organ zauważył, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - określenie terminu w sposób "do dnia [...] czerwca 2022 r." nie oznacza, że organ podejmie stosowną czynność dopiero przed samym upływem tego terminu. Organ stwierdził zatem, że wskazał jedynie maksymalny termin dopuszczalny na gruncie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., co nie może stanowić przedmiotu zarzutu skargi, analogicznie jak odwoływanie się przez skarżącego do liczby pracowników zatrudnionych w Centrali Narodowego Banku Polskiego. W konsekwencji, organ uznał, że w odpowiedzi na wiosek skarżącego, zachowując termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformował skarżącego, działając zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w ustawowym terminie oraz powiadomił skarżącego o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim wniosek zostanie rozpatrzony (nie dłuższym, niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku).
Tym samym, Prezes NBP uznał, że do dnia wniesienia skargi nie doszło do bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zaś następnie organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w terminie wyznaczonym zgodnie z przepisami art. 13 u.d.i.p.
Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga K.J. zasługuje częściowo na uwzględnienie, albowiem postępowanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nosiło wszelkie znamiona bezczynności z uwagi na nienależyte dopełnienie obowiązków ustawowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).
Z kolei, przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).
W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:
1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);
2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);
3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;
4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).
Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W rozpatrywanej sprawie K.J. w dniu [...] kwietnia 2022 r. skierował do Prezesa Narodowego Banku Polskiego wniosek, w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie "skanu umowy podpisanej w dniu [...] marca 2022 r. przez Narodowy Bank Polski i Narodowy Bank Ukrainy, dzięki której każdy dorosły uchodźca z Ukrainy będzie mógł wymienić ukraińskie hrywny (do 10 000 UAH) na polskiego złotego".
Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.
Konstytucja RP nie definiuje, jakie organy wchodzą w skład systemu władz publicznych. Z drugiej jednak strony, w art. 10 Konstytucji RP ustrojodawca wskazuje, że "władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały". Bez wątpienia zakres pojęcia władzy publicznej jest znacznie szerszy. Do podmiotów wchodzących w zakres tej władzy zaliczymy: Sejm i Senat (także Zgromadzenie Narodowe), Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy wojskowe, sądy administracyjne, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Prezydenta RP, Radę Ministrów, ministrów, Prezesa Rady Ministrów, Radę Gabinetową (pomimo tego, że organ ten nie ma żadnych uprawnień poza konsultacyjnymi), delegatury ministerstw i urzędów centralnych, wojewodów, organy administracji zespolonej, organy administracji niezespolonej, organy gminy, powiatu i województwa oraz ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, regionalne izby obrachunkowe oraz samorządowe kolegia odwoławcze. W skład władzy publicznej wchodzą także samorządy gospodarcze i zawodowe, chociaż w komentowanym przepisie zostały one ujęte w odrębnym punkcie (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) oraz wymienione w Rozdziale IX Konstytucji RP organy kontroli państwowej i ochrony prawa (Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji), a także wiele innych podmiotów działających na podstawie ustaw szczególnych, w tym m.in. Rzecznik Praw Dziecka, czy też Rzecznik Praw Pacjenta (por. dr Mariusz Bidziński, prof. dr hab. Marek Chmaj, dr hab. Przemysław Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).
Z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że w pojęciu podmiotu wykonującego zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., mieści się m.in. Prezes Narodowego Banku Polskiego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowane stanowisko, zgodnie z którym, Narodowy Bank Polski, będąc bankiem centralnym Rzeczypospolitej Polskiej posiadającym osobowość prawą (art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2025), powołanym w celu kształtowania polityki pieniężnej Państwa, jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotem wykonującym zadania publiczne. Zatem spoczywa na nim obowiązek udzielania informacji publicznej (por. m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 4/08, wyrok z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 242/16, czy też wyrok z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 62/18).
Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, tym bardziej, jeśli dodatkowo weźmie się również pod uwagę fakt, iż ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Narodowego Banku Polskiego nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m. in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).
Niemniej, należy podkreślić, iż sam fakt, że dany podmiot jest - co do zasady - obowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza jeszcze, że w określonym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem przekazania danej informacji wnioskodawcy. Należy bowiem zauważyć, że istotne jest również to, czy informacja, o udostępnienie której wystąpił dany podmiot, stanowi informację publiczną, a także to, czy informacja ta - choćby była de iure informacją publiczną - może być w ogóle udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Warto wskazać, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia owej informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.
Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357 oraz z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.
Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ ten używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).
W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).
Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w świetle dokonanych ustaleń, nie może być w żaden sposób zakwestionowane to, iż informacje objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2022 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Uznać należy tym samym, iż nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że wniosek strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2022 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Co więcej, Sąd stwierdził, że treść wniosku strony skarżącej w istocie jest jednoznaczna i zrozumiała, bowiem wyraźnie określa zakres podmiotowy (Prezes NBP, jako adresat wniosku) oraz precyzuje zakres przedmiotowy (vide: szczegółowo wskazana w treści wniosku umowa podpisana w dniu [...] marca 2022 r. przez Narodowy Bank Polski i Narodowy Bank Ukrainy, dotycząca kwestii wymienialności ukraińskie hrywny na polskiego złotego przez uchodźców z Ukrainy).
Jedynie na marginesie warto w tym miejscu wskazać, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Analizując brzmienie przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p., warto zauważyć, że przepisy cyt. ustawy mówiące o podmiotach zobowiązanych nie posługują się pojęciem podmiotu, do którego strona skierowała wniosek, lecz podmiotu, który informacją dysponuje. Wynika z tego ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (por. m.in. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04).
Tym niemniej, w niniejszej sprawie jest poza sporem, że Prezes NBP wnioskowaną informacją dysponował.
Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, iż wniosek strony skarżącej podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Niemniej, o ile nie ulega wątpliwości, że Prezes NBP był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, zaś wnioskowana przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. informacja stanowiła niewątpliwie informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., o tyle trzeba jednocześnie zauważyć, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, albowiem Sąd - wbrew żądaniom strony skarżącej - nie mógł zobowiązać organu do rozpatrzenia wspomnianego wniosku skarżącego, gdyż ustalił w toku postępowania sądowego, że Prezes NBP w dniu [...] kwietnia 2022 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej (vide: pismo organu z [...] kwietnia 2022 r.).
Niemniej, Sąd uznał, że ostateczne wywiązanie się z obowiązku przez organ poprzez wydanie decyzji nie obyło się jednak bez wcześniejszego naruszenia reguł przewidzianych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Otóż, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Prezesa NBP było udzielenie odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2022 r., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i - w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.
W świetle powyższego, Sąd uznał, że Prezes NBP, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, dopuścił się jednak bezczynności, albowiem udzielając stronie skarżącej informacji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. nie dochował w sposób należyty obowiązku ustawowego, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Należy zauważyć, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji (por. m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016, komentarz do art. 13 u.d.i.p.).
Nie ulega wątpliwości, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana jest teza, iż w sytuacji, gdy zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej, adresat wniosku musi bezwzględnie dochować wymogu poinformowania wnioskodawcy bez zbędnej zwłoki (a contrario art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Co więcej, przyjmuje się, że nawet w sytuacji, gdy dochodzi do poinformowania wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną, również powinno to nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. (tak również /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 13 u.d.i.p. i powołana tam literatura). W konsekwencji, przyjmuje się, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.i.d.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, pomimo, że posiadał wnioskowaną informację, ale także wówczas, gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4084/18, LEX nr 2740254).
Należy zauważyć, że z przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że sprawy dostępu do informacji publicznej są załatwiane w krótkim terminie - co do zasady - czternastodniowym w formie czynności materialnotechnicznej bądź w formie decyzji administracyjnej. Skorzystanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. powiadomienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2022 r. zwrócił się do Prezesa NBP o udostępnienie informacji publicznej. Uwzględniając zatem regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., maksymalny ustawowy termin na udostępnienie przez organ informacji publicznej upływał w dniu [...] kwietna 2022 r. Jednakże w dniu [...] kwietnia 2022 r. organ, korzystając z regulacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy, który nastąpi nie później niż do dnia [...] czerwca 2022 r. Organ wyjaśnił, że czynność przesunięcia terminu podyktowana jest koniecznością podjęcia niezbędnych czynności sprawdzających.
Z powyższego wynika, że Prezes NBP z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poinformował o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem uwolnił się od zarzutu bezczynności.
W sprawie jednak należy rozważyć, czy powiadomienie zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. o niemożności realizacji wniosku w ustawowym terminie z uwagi na "konieczność podjęcia niezbędnych czynności sprawdzających", jest wystarczające i zarazem skuteczne.
Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwość udostępnienia informacji publicznej w terminie późniejszym, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, jednakże - co istotne - musi to znajdować uzasadnienie w powodach opóźnienia.
Ustawodawca nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak przyjąć, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (podobnie: m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4230/21).
W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 127/21, LEX nr 3321625). Zatem samo sformułowanie "konieczność podjęcia niezbędnych czynności sprawdzających", bez konkretnego wskazania, jakie dodatkowe czynności sprawdzające spowodowały, iż organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 14 dni na wniosek skarżącego (chociażby poprzez wskazanie, jakich analiz wymagała treść spornej umowy zawartej pomiędzy bankami centralnymi Polski i Ukrainy) nie może z całą pewnością zostać uznane za właściwe wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
W ocenie Sądu, powiadomienie organu nie zawiera przekonywującego uzasadnienia przedłużenia terminu załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania w sprawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i przewidzianego w nim 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej.
W tej sytuacji, rację ma zatem skarżący, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił powodów opóźnienia udzielenia informacji. Tym samym, uznać należy, że Prezes NBP w sposób niewłaściwy zastosował instytucję przedłużenia terminu, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy bezczynność organu zaistniała na skutek niespełnienia warunków wynikających z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. niepodania powodów opóźnienia bezpośrednio związanych z udostępnieniem konkretnej informacji publicznej. Brak uzasadnionych powodów przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie daje zatem podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności. Skoro zatem organ nie wskazał w sposób prawidłowy powodów opóźnienia w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to oznacza, że Prezes NBP w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie zareagował na wniosek skarżącego, a to z kolei oznacza, że pozostawał w bezczynności.
Niezależnie od powyższego, Sąd uznał, że na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przedłużenie terminu udostępnienia informacji aż do dnia [...] czerwca 2022 r., choć - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - art. 13 ust. 2 u.d.i.p. mówi o terminie "nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku", a to w konsekwencji oznaczało, że organ nie powinien był w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. informować o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku strony skarżącej dłużej niż do dnia [...] czerwca 2022 r.
W tej sytuacji, nie sposób podzielić stanowiska Prezesa NBP, że skoro organ ten z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poinformował stronę skarżącą o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskazując na "konieczność podjęcia niezbędnych czynności sprawdzających", to uwolnił się od zarzutu bezczynności.
W związku z dokonaną powyżej analizą przebiegu postępowania w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że Prezes NBP, jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji, przez pewien moment czasu pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa we wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2022 r., w stanie bezczynności, który ustał dopiero po wniesieniu skargi, tj. w dniu, w którym organ ten wydał decyzję administracyjną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., na mocy której odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Nie ulega zatem wątpliwości, że jeśli chodzi o informację zawartą we wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2022 r., to stwierdzić należy, iż de iure stan bezczynności Prezesa NBP ustał dopiero na skutek wydania wspomnianej decyzji i przekazania informacji o tym fakcie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r.
Tym samym, Sąd uznał, że Prezes NBP naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w zakreślonym w tym przepisie terminie nie dochował należnych proceduralnych czynności wskazanych w tym przepisie ustawy o dostępie do informacji publicznej, które świadczyłyby o właściwym wykonaniu obowiązku informacyjnego.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na fakt, iż Prezes NBP pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Sąd uznał jednak, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ przekroczony, bowiem pełna realizacja wniosku strony skarżącej miała miejsce dopiero po wniesieniu skargi do Sądu (vide: wydanie decyzji i informacja w tym zakresie zawarta w piśmie Prezesa NBP z dnia [...] kwietnia 2022 r.). Jednakże, w ocenie Sądu, przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.
Warto dodatkowo zauważyć, że z wyjaśnień Prezesa NBP zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2022 r. (w odpowiedzi na skargę) wynika, że nie było jego zamiarem przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie, zaś zwłoka, do której doszło, spowodowana była - jak podniósł organ - wyłącznie tym, iż musiał on przeprowadzić analizę prawną umowy, o której udostępnienie wystąpił skarżący.
W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Prezesa NBP nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy fakt niezwłocznego wydania decyzji administracyjnej po otrzymaniu skargi na bezczynność.
Z tych względów, Sąd nie znalazł ex officio podstaw do wymierzenia organowi grzywny, czy też przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.
Niemniej, warto podnieść, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W tej sytuacji, Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie niniejszej nie było potrzeby zastosowania wobec Prezesa NBP wspomnianej wyżej dolegliwości przewidzianej w ustawie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Orzekając o tym, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd kierował się podstawą prawną określoną w art. 149 § 1a P.p.s.a.
Jednocześnie, zasądzając od Prezesa NBP na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.
Jedynie na marginesie należy zauważyć ponadto, że w świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, Sąd zastosował wspomniany wyżej tryb postępowania.