II SAB/Wa 292/25

II SAB/Wa 292/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1a, art. 149 par. 1 i 3, art. 205 par. 2 w zw. z art. 200, art. 119 par. 4 w zw. z art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszonym w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Zdrowia dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. P. z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej A. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 23 lutego 2025 r. A.P. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Zdrowia w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W powyższym wniosku, przesłanym przez skarżącą za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciła się ona do Ministra Zdrowia o udostępnienie wyników badań potwierdzających, że populacja szczepiona według obecnego Programu Szczepień Ochronnych (PSO) jest statystycznie zdrowsza od populacji nieszczepionej, dorastającej i żyjącej w tych samych warunkach geograficznych, środowiskowych i społecznych. W szczególności wniosła o udostępnienie danych porównujących ogólną kondycję zdrowotną dzieci szczepionych zgodnie z PSO z kondycją zdrowotną dzieci nieszczepionych, w celu oceny, czy PSO zmniejsza ryzyko zdrowotne populacji.
Wniosła także o przedstawienie wyników badań obejmujących porównania częstotliwości hospitalizacji u dzieci polskich szczepionych zgodnie z aktualnym PSO i dzieci nieszczepionych w pierwszych 10 latach życia; występowania chorób neurologicznych, immunologicznych, metabolicznych i psychicznych w grupach dzieci szczepionych i nieszczepionych zgodnie z PSO; śmiertelności w pierwszych 10 latach życia wśród dzieci szczepionych zgodnie z PSO oraz dzieci nieszczepionych.
Wnioskodawczyni zwróciła się, w przypadku jeżeli Ministerstwo Zdrowia nie dysponuje takimi danymi, z pytaniem, czy planowane jest podjęcie działań zmierzających do zebrania tych danych lub zlecenia ich gromadzenia odpowiednim jednostkom, celem weryfikacji bezpieczeństwa oraz skuteczności Programu Szczepień Ochronnych.
W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na bezczynność skarżąca podniosła, że organ nie udzielił jej pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada
2024 r., co narusza prawo do świadomej zgody na zabieg medyczny (art. 39 Konstytucji RP), prawo do ochrony zdrowia (art. 68 Konstytucji RP) oraz prawo dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej).
W związku z powyższym wniosła o:
1. zobowiązanie organu do udzielenia pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2024 r.;
2. zobowiązanie organu do udostępnienia danych dotyczących liczby hospitalizacji dzieci szczepionych i nieszczepionych zgodnie z PSO, co pozwoli na przeprowadzenie rzetelnej analizy skuteczności i bezpieczeństwa szczepień;
3. zobowiązanie organu do przedstawienia pełnej dokumentacji naukowej oraz badań, które stanowiły podstawę wprowadzenia i rozszerzania kalendarza szczepień obowiązkowych w Polsce;
4. wstrzymanie egzekucji i przymusu administracyjnego wobec rodziców do czasu udostępnienia pełnych informacji publicznych przez Ministerstwo Zdrowia oraz przedstawienia pełnej dokumentacji naukowej stanowiącej podstawę PSO;
5. udzielenie zabezpieczenia, które obejmuje wstrzymanie nakładania grzywien, mandatów i innych sankcji administracyjnych przez Sanepid, zawieszenie postępowań administracyjnych oraz egzekucyjnych, zobowiązanie Ministerstwa Zdrowia do upublicznienia danych dotyczących liczby hospitalizacji oraz podstaw naukowych PSO.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła szeroko argumentację dotyczącą Programu Szczepień Ochronnych (PSO), w szczególności w zakresie konieczności przeprowadzenia w Polsce rzetelnych i niezależnych badań co do bezpieczeństwa i skuteczności szczepionek.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że wniosek z dnia [...] listopada 2024 r. wnioskodawczyni złożyła do Ministra Zdrowia na nieistniejący adres e-mail: kontakt@mz.gov.pl. Powyższe, zdaniem organu, oznacza, że wniosek nie został skutecznie złożony do Ministerstwa Zdrowia i do niego nie dotarł.
W dniu 3 grudnia 2024 r. wniosek został ponowiony (na nieprawidłowy adres kontakt@mz.gov.pl oraz poprawny adres kancelaria@mz.gov.pl) ze względu, jak twierdzi skarżąca, na brak odpowiedzi. W piśmie z dnia 23 grudnia 2024 r. skarżąca poinformowała o przesłanym w dniu [...] listopada 2024 r. wniosku.
Następnie w piśmie z dnia 24 grudnia 2024 r. organ udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi, wskazując, że Ministerstwo nie wytworzyło żądanych informacji, które podlegałyby udostępnieniu w trybie i na zasadach u.d.i.p. Wskazano jednocześnie, że postulaty przedstawione we wniosku będą przedmiotem analizy Ministra Zdrowia. Organ wyjaśnił, że tygodniowe opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek wynikało z dużej liczby odnotowanych wpływów spraw o podobnym zakresie pytań, rozpatrywanych przez organ, obok realizowanych jednocześnie innych zadań merytorycznych.
W kolejnych pismach kierowanych do organu skarżąca przedstawiła swoje stanowisko dotyczące Programu Szczepień Ochronnych oraz zwróciła się do organu o udzielenie wyjaśnień i odpowiedzi na pytania dotyczące tego Programu. Organ udzielił skarżącej odpowiedzi, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 24 grudnia 2024 r.
Minister ponownie podkreślił, że nie dysponuje zakresem informacji żądanych przez wnioskodawczynię, co jednoznacznie wyrażono w kolejnych odpowiedziach jej udzielanych.
W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2025 r. skarżąca uzupełniła swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, podnosząc, że w jej ocenie organ pozostaje w bezczynności w tej sprawie.
Postanowieniem z dnia 26 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 292/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania czynności organu wymienionych przez skarżącą w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej dotyczył po pierwsze, wyników badań dotyczących bezpieczeństwa i skuteczności Programu Szczepień Ochronnych, a po drugie informacji – w przypadku gdy organ nie dysponuje takimi danymi - czy organ planuje podjęcie określonych działań w celu ich zebrania. Ponadto wniosek skarżącej zawierał obszerną argumentację dotyczącą wątpliwej – jej zdaniem – skuteczności i bezpieczeństwa szczepień.
Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że jak podkreśla się w doktrynie, informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28–29). Tego rodzaju faktem będzie niewątpliwie przedstawienie sposobu funkcjonowania władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujące zadania publiczne. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może natomiast stanowić formy polemiki z decyzjami lub sposobem działania organu administracji. Czym innym jest bowiem żądanie udostępnienia informacji o faktach, a czym innym żądanie odpowiedzi na przedstawiane przez stronę argumenty. Obowiązek organu udostępnienia posiadanych informacji nie jest zaś tożsamy z obowiązkiem wyjaśniania przez organ, czy jego działania są prawidłowe i zasadne.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zwrócić uwagę, że we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. skarżąca zakwestionowała zasadność i prawidłowość prowadzenia Programu Szczepień Ochronnych. Zarówno we wniosku, jak i w kolejnych składanych do organu pismach domagała się w istocie od Ministra Zdrowia, aby odnosił się do jej zarzutów i argumentacji i by wyjaśniał prawidłowość działań w zakresie szczepień ochronnych. Tymczasem – jak wyżej wskazano – tego rodzaju żądania skarżącej nie mogą być uznane za realizację prawa do uzyskania informacji publicznej, a więc informacji o faktach dotyczących podmiotów publicznych. Organ nie był zatem zobowiązany do udzielenia skarżącej odpowiedzi na postawione we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. pytania, w części dotyczącej zasadności Programu Szczepień Ochronnych oraz planowanych działań mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości, które – zdaniem skarżącej – występują. Żądana przez skarżącą informacja w tej części nie stanowiła zatem informacji publicznej, co organ prawidłowo wyjaśnił skarżącej w piśmie z dnia 24 grudnia 2024 r.
Z kolei w zakresie żądania wniosku dotyczącego udostępnienia wyników badań dotyczących skuteczności i bezpieczeństwa szczepień, Sąd uznał, że tego rodzaju informacja stanowi informację publiczną, a organ jest obowiązany do jej udostępnienia, o ile nie występują przesłanki uzasadniające odmowę jej udostępnienia oraz – co istotne w niniejszej sprawie – jeśli organ taką informacją faktycznie dysponuje. Informacja ta dotyczy bowiem realizacji przez podmiot publiczny, tj. Ministra Zdrowia, zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia, mieści się zatem w katalogu informacji publicznych wymienionym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p.
Jednak, co kluczowe z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, skarżąca domagała się udostępnienia jej wyników badań potwierdzających, że populacja szczepiona według obecnego Programu Szczepień Ochronnych (PSO) jest statystycznie zdrowsza od populacji nieszczepionej, dorastającej i żyjącej w tych samych warunkach geograficznych, środowiskowych i społecznych. Wniosła także o przedstawienie wyników badań obejmujących porównania częstotliwości hospitalizacji u dzieci polskich szczepionych zgodnie z aktualnym PSO i dzieci nieszczepionych w pierwszych 10 latach życia; występowania chorób neurologicznych, immunologicznych, metabolicznych i psychicznych w grupach dzieci szczepionych i nieszczepionych zgodnie z PSO; śmiertelności w pierwszych 10 latach życia wśród dzieci szczepionych zgodnie z PSO oraz dzieci nieszczepionych.
Organ poinformował w piśmie z dnia 24 grudnia 2024 r., że nie dysponuje informacją w wyżej opisanym kształcie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku gdy informacja, o którą ubiega się wnioskodawca, nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07 i z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4955/21, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Organ prawidłowo poinformował zatem skarżącą w piśmie z dnia 24 grudnia
2024 r., że nie dysponuje żądaną informacją oraz że nie podlega ona udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Należy jednak zwrócić uwagę, że pismo organu z dnia 24 grudnia 2024 r. stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia [...] listopada 2024 r., który ostatecznie dotarł do organu w dniu 3 grudnia 2024 r., zostało przesłane z uchybieniem ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Ministra Zdrowia w dniu 3 grudnia 2024 r. Wprawdzie skarżąca nadała wniosek pierwotnie w dniu [...] listopada 2024 r., jednak uczyniła to na niewłaściwy adres poczty elektronicznej. Wniosek dotarł zatem do organu dopiero, gdy skarżąca ponownie przesłała wniosek w dniu 3 grudnia 2024 r.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 878/24, wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego jasno, co jest przedmiotem tego wniosku. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie precyzuje bowiem formy w jakiej wniosek powinien zostać złożony. Oznacza to, że dopuszczalne są w tym zakresie wszelkie formy komunikacji. Niemniej jednak warunkiem udzielenia informacji publicznej, jest skuteczne doręczenie organowi wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną lub w systemie ePUAP. NSA zwrócił uwagę, że wygenerowane za pośrednictwem platformy ePUAP poświadczenie doręczenia stanowi dowód na realną możliwość zapoznania się adresata z treścią pisma. Poświadczenie doręczenia jest niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru. Rozwiązania techniczne systemu doręczeń za pośrednictwem platformy ePUAP zapewniają niezaprzeczalność urzędowego poświadczenia odbioru. W tych przypadkach znacznie ułatwiona jest identyfikacja samego wnioskodawcy oraz sam fakt "doręczenia wniosku organowi", co przecież dopiero uruchamia odpowiednią procedurę wynikającą z u.d.i.p. Z kolei wniosek elektroniczny złożony na adres e-mail organu może nieść ze sobą ryzyko braku doręczenia takiego wniosku do organu. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa cyfrowego obywateli i instytucji publicznych stoi na przeszkodzie, by sam dowód wysłania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. pocztą elektroniczną mógł być uznawany za potwierdzenie, że wniosek taki dotarł do adresata w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim, jeśli przedstawione przez tego adresata dane z jego konta pocztowego okoliczności tej nie potwierdzają. W takiej sytuacji, ciężar wykazania doręczenia – tj. złożenia wniosku - w razie zaistnienia sporu co do tego faktu - spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne. To stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela i w konsekwencji uznaje za wiarygodne wyjaśnienia organu co do niewłaściwego zaadresowania pierwotnego wniosku i jego ostatecznego przekazania organowi w dniu 3 grudnia 2024 r.
Organ był zatem zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na wniosek (w trybie określonym przepisami u.d.i.p.) do dnia 17 grudnia 2024 r. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 24 grudnia 2024 r., a stanowisko wyrażone w tym piśmie – jak wyjaśniono wyżej – zostało przez Sąd zaakceptowane jako prawidłowe. Jednak nie ulega wątpliwości, że odpowiedź organu została udzielona z siedmiodniowym uchybieniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącej. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Biorąc pod uwagę, że w dniu 24 grudnia 2024 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek zasadnie wskazując, że żądana informacja nie może zostać udostępniona, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, bowiem wniosek ten w momencie wyrokowania został już prawidłowo rozpatrzony.
Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Jak wynika z akt administracyjnych, organ nie udzielił wprawdzie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie, jednak uchybienie terminu nie było znaczne, bowiem wyniosło 7 dni, a okoliczność, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił część pisma, w którym skarżąca przedstawiła również inne postulaty oraz stanowisko co do zasadności programu szczepień, mogło spowodować wystąpienie opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku. Powyższe zdaniem Sądu wskazuje, że bezczynność nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącej do uzyskania żądanej informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.