II SAB/Wa 292/11

II SAB/Wa 292/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Danuta Kania
Jacek Fronczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 902/12 - Wyrok NSA z 2012-08-30
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 13 ust. 1 i  art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. J. S. zwrócił się do Wójta Gminy K. – w trybie dostępu do informacji publicznej – o wydanie odpisu protokołu przekazania kart KRUS do placówki KRUS-u, o którym Wójt mówił na sesji Rady Gminy K. w dniu [...] czerwca 2011 r., wraz ze wszystkimi załącznikami, oraz o wydanie odpisów wszystkich kart ewidencyjnych wymiaru i poboru składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników od roku [...], w którym wnioskodawca przejął gospodarstwo rolne w W., do dnia sporządzenia i przekazania karty KRUS do właściwej placówki KRUS-u. Wskazał, że do wglądu do tychże kart upoważnia swojego syna W. S. mocą udzielonego pełnomocnictwa, które zostało złożone do akt w Urzędzie Gminy K. J. S. wyjaśnił, że żądane informacje są mu niezbędne do ustalenia właściwej wysokości emerytury rolniczej, która – w jego ocenie – jest zaniżona.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, w załączeniu do pisma z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy K. przesłał wnioskodawcy odpis dokumentu pn. "Spis kart ewidencyjnych przekazanych do Oddziału KRUS" z dnia [...] 1993 r. w części dotyczącej J. S. Organ wyjaśnił przy tym, że kartę ewidencyjną wymiaru i poboru składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników otrzymał syn – W. S., na sesji Rady Gminy K. w dniu [...] czerwca 2011 r., kwitując odbiór tego dokumentu. Przekazując także kserokopie kart pn. "Karta ewidencyjna wymiaru i poboru składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego", Wójt Gminy K. zaznaczył, że poza udostępnionymi odpisami i kserokopiami dokumentów, o które wnioskodawca się zwrócił, nie posiada żadnych innych dokumentów.
W dniu [...] lipca 2011 r. J. S. sformułował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w części dotyczącej wydania odpisu protokołu przekazania kart KRUS do placówki KRUS-u, o którym mówił Wójt na sesji Rady Gminy K. w dniu [...] czerwca 2011 r., wraz ze wszystkimi załącznikami. Zaznaczył, że organ nie rozpoznał jego żądania zgodnie z wnioskiem i obowiązującymi przepisami prawa, gdyż udzielił informacji wymijającej, nie udostępniając mu wnioskowanego protokołu. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł także o podjęcie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na powtarzające się istotne naruszenia prawa, jakich – jego zdaniem – dopuszcza się organ.
Udzielając odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, argumentując, że dokonał stosownej czynności materialno – technicznej, udostępniając skarżącemu żądaną informację w postaci spisu kart ewidencyjnych przekazanych do Oddziału KRUS.
Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżącemu nie jest znany taki dokument, który potwierdzałby istnienie żądanego przez niego protokołu przekazania kart KRUS. Jednakże, skoro organ przekazał je do Oddziału KRUS, to w oparciu o tę okoliczność można wnioskować, że uczynił to na podstawie protokołu, o istnieniu którego skarżący został poinformowany w dniu [...] czerwca 2011 r. na sesji Rady Gminy K. przez zastępcę Wójta. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył jednocześnie, że nie składa wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Również żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Protokół przekazania kart KRUS do placówki KRUS-u (jeśli taki dokument został sporządzony) posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, został wytworzony przez organ, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie załatwienia sprawy, etc.), stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" i pkt 4 lit. "a" tiret drugie, będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw (ich dokumentowania), podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).
Trzeba przy tym dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym i zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie. W sprawie niniejszej skarżący nie ma innego trybu dostępu do żądanego protokołu, a zatem dopuszczalną jest realizacja jego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.
Z akt sprawy wynika, że w załączeniu do pisma z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy K. przesłał wnioskodawcy odpis dokumentu pn. "Spis kart ewidencyjnych przekazanych do Oddziału KRUS" z dnia [...] 1993 r. w części dotyczącej J. S. Organ wyjaśnił przy tym, że kartę ewidencyjną wymiaru i poboru składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników otrzymał syn – W. S., na sesji Rady Gminy K. w dniu [...] czerwca 2011 r., kwitując odbiór tego dokumentu. Przekazując także kserokopie kart pn. "Karta ewidencyjna wymiaru i poboru składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego", Wójt Gminy K. zaznaczył, że poza udostępnionymi odpisami i kserokopiami dokumentów, o które wnioskodawca się zwrócił, nie posiada żadnych innych dokumentów.
Dokonując analizy udostępnionego skarżącemu dokumentu pn. "Spis kart ewidencyjnych przekazanych do Oddziału KRUS" z dnia [...] 1993 r., należy dojść do wniosku, że jakkolwiek dokumentu tego nie nazwano "protokołem", to jednak jego treść niewątpliwie pozwala przyjąć, że ów spis ma właśnie taki charakter. Nazwa dokumentu nie ma prawnego znaczenia, gdyż istotna jest jego treść, zwłaszcza w aspekcie celu, jaki dokument ten miał spełniać, a celem tym, co jest ważne z punktu widzenia wniosku zainteresowanego z dnia [...] lipca 2011 r., było udokumentowanie faktu przekazania kart ewidencyjnych do Oddziału KRUS. Udostępniony wnioskodawcy "Spis kart ewidencyjnych przekazanych do Oddziału KRUS" z dnia [...] 1993 r. spełnia zatem cechy protokołu, toteż organ, realizując powyższy wniosek, uczynił mu zadość. Podkreślić przy tym trzeba, że organ – według złożonych w sprawie oświadczeń – nie posiada żadnych innych dokumentów, które odpowiadałyby zakresowi żądania skarżącego. Oświadczenia organu, zawarte w pismach kierowanych do strony czy Sądu, mają walor dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych, które wskazywałyby na istnienie dokumentu o nazwie "protokół", którego skarżący żąda, Sąd nie ma powodów, by kwestionować prawdziwość oświadczeń Wójta Gminy K.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie jest tym samym uprawniony do wydania wyroku zobowiązującego organ, jeżeli z oświadczeń Wójta Gminy K. wynika, że nie posiada on protokołu, jako takiego, natomiast dokument spełniający kryteria protokołu pn. "Spis kart ewidencyjnych przekazanych do Oddziału KRUS" z dnia [...] 1993 r. został skarżącemu udostępniony, co zresztą sporne nie jest.
Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej, a więc gdy milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (art. 13 ust. 1 ustawy). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Skoro Wójt Gminy K. nie posiada dokumentu o nazwie "protokół", natomiast dokument spełniający kryteria protokołu pn. "Spis kart ewidencyjnych przekazanych do Oddziału KRUS" z dnia [...] 1993 r. został skarżącemu udostępniony, to w takiej sytuacji w sprawie doszło do dokonania czynności materialno – technicznej, a wobec tego zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.