II SAB/Wa 286/22

II SAB/Wa 286/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 marca 2022 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dniu od dnia uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na nieudzielaniu informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku podczas gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające przedłużenie ustawowego terminu do udzielenia informacji publicznej, art. 13 ust. 2 u.d.i.p. polegające na przedłużeniu terminu do udzielenia informacji publicznej bez należytego poinformowania skarżącego o powodach opóźnienia w udzieleniu żądanej przez niego informacji, jak również na kolejnym nieuzasadnionym przedłużeniu terminu przekraczającym maksymalny dwumiesięczny termin udzielenia informacji publicznej, a ponadto na braku precyzyjnego określenia terminu załatwienia sprawy i ograniczeniu się do ogólnikowego zapewnienia o staraniach udzielenia skarżącemu odpowiedzi "w jak najkrótszym terminie".
W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że w dniu [...] grudnia 2021 r. zwrócił się, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. do URE z wnioskiem o przekazanie kopii wszystkich dokumentów z akt kontroli w sprawie prawidłowości wydania i realizacji decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie przyznania koncesji zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych na obrót paliwami dla Spółki [...] S.A., przeprowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne w 2008 r. w Urzędzie Regulacji Energetyki. Podał, że pismem datowanym na dzień 12 stycznia 2022 r., skarżący został poinformowany, że udzielenie odpowiedzi na złożony przez niego wniosek nie może zostać dokonane w określonym ustawowo terminie z uwagi na szczególnie złożony charakter sprawy. Jednocześnie organ poinformował skarżącego o nowym terminie udzielenia odpowiedzi na złożony przez niego wniosek wyznaczonym na dzień 28 lutego 2022 r. Skarżący wskazał,
że następnie, kolejnym pismem datowanym na dzień 3 marca 2022 r. poinformowano go, że termin wyznaczony na dzień 28 lutego 2022 r. zostanie nieznacznie przekroczony z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, w tym konieczność uzyskiwania dodatkowych opinii od organów zewnętrznych. Tym razem organ nie określił kolejnego terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek ograniczając się do lakonicznego zapewnienia, że postara się odpowiedzieć w jak najkrótszym terminie. Skarżący podniósł, że żadne z otrzymanych pism nie zawiera uzasadnienia, które pozwalałoby na zapoznanie się z przyczynami zwłoki organu w udzieleniu żądanej informacji. Podał, że ograniczając się do stwierdzenia, że sprawa ma szczególnie złożony/skomplikowany charakter organ nie wskazuje żadnych okoliczności, które wskazywałyby, że charakter sprawy w rzeczywistości jest skomplikowany. W drugim piśmie z dnia 3 marca 2022 r. organ odwołuje się do bliżej nieokreślonej konieczności uzyskiwania dodatkowych opinii od organów zewnętrznych. Nie wskazuje przy tym podstawy prawnej przedmiotowego obowiązku, jak również nie precyzuje w jakim przedmiocie opinie oraz od jakich organów obowiązany jest uzyskać. Skarżący podniósł, że opisane działanie organu nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa, zmierza wyłącznie do odroczenia obowiązku udzielenia żądanej przez skarżącego informacji.
Skarżący podał m.in., że wskazany w piśmie organu z 12 stycznia 2022 r. powód opóźnienia w postaci szczególnie złożonego charakteru sprawy nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia niedotrzymania terminu rozpoznania wniosku
o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie wskazał żadnych okoliczności wyjaśniających na czym ten złożony charakter sprawy miałby polegać, jak również w jaki sposób przekłada się to na zaistniałe opóźnienie. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, bezczynność organu zaistniała z chwilą upływu czternastodniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący dodał, że gdyby nawet przyjąć, że poinformowanie o opóźnieniu i jego powodach było prawidłowe, to i tak organ nie zdołał uniknąć stanu bezczynności, gdyż termin dwumiesięczny (który w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał uzasadnienia) również nie został dotrzymany. Organ postanowił bowiem dokonać kolejnego przedłużenia terminu, pomimo że upłynął już maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania wniosku
i kolejne wydłużenie terminu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Organ po raz kolejny nie uzasadnił w sposób należyty zaistniałego opóźnienia.
Zdaniem skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione jest stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że został de facto pozbawiony przysługującego mu prawa określonego
w art. 2 u.d.i.p. Skarżący wskazał, że działanie organu polegające na wydłużaniu terminu rozpoznania wniosku wydaje się stanowić przejaw złej woli, ponieważ nie istnieją ku temu istotne powody, a przynajmniej organ nie wykazał aby takie istniały.
W tych okolicznościach bezczynność organu niewątpliwie ma charakter rażący.
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, ewentualnie w przypadku dopatrzenia się bezczynności uznanie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał czynności podejmowane przez organ w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r. Podał też, że w dniu [...] kwietnia 2022 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wydał decyzję o znaku: [...] w sprawie wniosku skarżącemu o udostępnienie informacji publicznej. Z tego względu bezczynność organu ustała, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, wskazał, że w niniejszym postępowaniu skarżący był informowany przez Prezesa URE o przedłużeniu terminu udzielenia informacji oraz przyczynach tego przedłużenia, pierwszy raz w piśmie z 12 stycznia 2022 r., następnie zaś w piśmie z 3 marca 2022 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające przedłużenie terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie miało także miejsca naruszenie art. 13 ust. 2 tej ustawy. Pełnomocnik wskazał m.in., że w przedmiotowej sprawie Prezes URE powziął wątpliwość czy przepisy, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie stoją na przeszkodzie udostępnieniu informacji wnioskowanych przez Skarżącego. Wątpliwości te powstały w świetle treści § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków oraz trybu przygotowywania, prowadzenia i dokumentowania czynności kontrolnych przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 319) oraz art. 156 § 5 i 5b k.p.k. Pełnomocnik wskazał, że wobec powyższego uzyskanie opinii organów stosujących powyższe przepisy (CBA i Prokuratora) miało zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia wniosku. Pełnomocnik podniósł, że nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez skarżącego zarzut bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie, mimo przekroczenia dwumiesięcznego terminu udzielenia informacji publicznej, który upłynął 28 lutego 2022 r. Prezes URE podejmował działania zmierzające przede wszystkim do wyjaśnienia czy udostępnieniu dokumentów wnioskowanych przez Skarżącego nie sprzeciwiają się przepisy szczególne z zakresu szeroko rozumianego postępowania karnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie podlegała uwzględnieniu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny
w obecnym stanie prawnym.
Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu
ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku,
a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p.
Powołana ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie
w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku
(art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów
i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji
(v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl).
W sprawie niniejszej skarżący wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r., z powołaniem się na art. 2 ust. 1 u.d.i.p., wniósł do Prezesa URE o "przesłanie na adres Wnioskodawcy kopii wszystkich dokumentów wskazanych w informacji ujawnionej w biuletynie informacji publicznej Urzędu Regulacji Energetyki (załącznik 1) dotyczących kontroli "prawidłowości wydania i realizacji decyzji Prezesa URE w przedmiocie przyznania koncesji, zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych na obrót paliwami dla spółki [...] S.A." Powyższe informacje winny być przekazane Wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez tutejszy Organ niniejszego wniosku. Jednocześnie wskazuję, że brak jest podstaw prawnych do wydłużenia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek w oparciu o art. 13 ust. 2 Ustawy. Udzielenie odpowiedzi przez Organ wymaga wyłącznie prostej czynności kopiowania dokumentów, co może być uczynione w terminie 14 dni od dnia wpływu przedmiotowego wniosku". Jako załącznik do wniosku wnioskodawca wskazał: Wydruk strony [...].
W ocenie Sądu tak sformułowane żądanie, jak zawarte w wymienionym wyżej wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r., dotyczące w istocie przesłania kopii wszystkich dokumentów z akt kontroli przeprowadzonej przez inny podmiot, nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej, a żądanie udostępnienia konkretnego zbioru materiałów.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt
I OPS 7/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej,
ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów.
Tak też w ocenie Sądu traktować należy żądanie wyrażone we wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r., obejmujące w istocie żądanie udostępnienia akt kontroli jako całości ("kopii wszystkich dokumentów wskazanych w informacji ujawnionej w biuletynie informacji publicznej (...)". Wnioskodawca nie żądał udostępnienia konkretnej informacji publicznej, nie określił jej we wniosku.
Tak sformułowany wniosek, jak wniosek z dnia [...] grudnia 2021 r.,
nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga
się wnioskodawca. Prawo do informacji publicznej dotyczy informacji o sprawie publicznej, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Istota dostępu do informacji publicznej nie polega na udostępnieniu całych akt (ich kserokopii).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie kreuje uprawnienia polegającego na dostępie bądź wglądzie do akt konkretnych postępowań.
Wobec tego, że żądanie wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej, skarga nie podlegała uwzględnieniu.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w wyroku.