II SAB/WA 286/20

II SAB/Wa 286/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Janusz Walawski
Karolina Kisielewicz
Tomasz Szmydt /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 4004/21 - Wyrok NSA z 2023-05-11
Skarżony organ
Rada Lekarska
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Naczelną Radę Lekarską do rozpatrzenia wniosku S. D. z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz S. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SAB/Wa 286/20
UZASADNIENIE
S.D. złożył skargę na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2020 roku.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., które w formie elektronicznej wpłynęło do Naczelnej Izby Lekarskiej, skarżący zwrócił się do Naczelnej Izby Lekarskiej z wnioskiem o udostępnienie na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP informacji publicznej: "udostępnienie (w formie elektronicznej, w formacie XLS) informacji zawartych w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 ustawy o izbach lekarskich". Pismem Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2020 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi, informując go, że jego żądanie nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a w związku z tym wniosek ten nie podlega rozpoznaniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). Wskazano, że zgodnie z art. 52 ust. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 965), Naczelna Rada Lekarska udostępnia z Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej (określanym dalej jako Centralny Rejestr Lekarzy) informacje, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 tej ustawy, w ramach informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zgodnie utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych informacja publiczna odnosi się do faktów. Ze wskazanych przepisów wynika więc, że udostępnieniu w ramach informacji publicznej podlegają dane jednostkowe, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 tej ustawy dotyczące konkretnego lekarza lub lekarza dentysty. Przepisy te nie obejmują natomiast uprawnienia do uzyskania danych objętych zakresem informacji publicznej dotyczących wszystkich lub znacznej liczby lekarzy i lekarzy dentystów figurujących w Centralnym Rejestrze Lekarzy, a więc do uzyskania istotnej części bazy danych, jaką jest Centralny Rejestr Lekarzy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje bowiem udostępniania zbiorów danych. Wyjaśniono też wnioskodawcy, że skoro jego wniosek nie zawiera żądania udostępnienia informacji o konkretnym lekarzu, ale całego zbioru danych, nie jest on wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz poinformowano o możliwości sprawdzenia podstawowych informacji o konkretnym lekarzu pochodzących z Centralnego Rejestru Lekarzy na stronie internetowej Naczelnej Izby Lekarskiej: nil.org.pl, w zakładce: Rejestry/Centralny Rejestr Lekarzy/Sprawdź lekarza lub lekarza dentystę. Pismo to zostało dnia 21 kwietnia 2020 r. przesłane skarżącemu na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej.
Dnia [...] maja 2020 r na skrzynkę podawczą Naczelnej Izby Lekarskiej wpłynęła, w formie elektronicznej, skarga S. D. na bezczynność Prezesa Naczelnej Izby Lekarskiej w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2020 roku. Skarżący zarzuca organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej bezzwłocznie, w terminie do 14 dni od dnia złożenia wniosku. W ocenie Skarżącego stanowisko organu, że żądane informacje, jako nieodnoszące się do faktów, nie stanowią informacji publicznej i tym samym nie mogą być udostępnione, jest błędne. Art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich, stanowi, co organ stwierdził, że Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1,2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, w ramach informacji publicznej. Jego wniosek zaś obejmował dane wyszczególnione w tych przepisach, a więc bez wątpienia odnosił się do sfery faktów. Bezzasadne jest więc stwierdzenie organu, iż wnioskowane informacje nie są informacją publiczną. Wskazał też, że argumentacja organu stoi w oczywistej sprzeczności z zarówno z treścią ustawy, jak i zasadą szerokiego interpretowania praw o randze konstytucyjnej i wąskiego wykładania ograniczeń od tych praw. Bezsporne w sprawie jest, że Naczelna Rada Lekarska, jako organ samorządu zawodowego lekarzy, której pracą kieruje Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej, jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Skarżący zarzuca organowi bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej, uznając za błędną ocenę organu stwierdzającego, że jego wniosek nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej.
Naczelna Rada Lekarska wnosiła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).
Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.
Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują, bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art.16 ww. ustawy. (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).
Wracając do meritum sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 52 ust. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 965), Naczelna Rada Lekarska udostępnia z Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej informacje, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 tej ustawy, w ramach informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Kolejno, informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.
Naczelna Rada Lekarska, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest, co do zasady zobowiązana do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Natomiast informacje w postaci imion, nazwisk oraz numerów rejestracyjnych lekarzy zawarta w Centralnym Rejestrze Lekarzy, należy do informacji publicznych. Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.), zwana dalej u.i.l., określa zadania, zasady działania i organizację izb lekarskich oraz prawa i obowiązki członków izb lekarskich. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.i.l., członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów reprezentuje osoby wykonujące zawody lekarza i lekarza dentysty, sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (ust. 2). Zakresem żądanych informacji objęte są dane odnoszące się do lekarzy zrzeszonych w samorządzie zawodowym lekarzy i lekarzy dentystów. Wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji z prowadzonego przez organ samorządu lekarskiego Naczelną Radę Lekarską rejestru, będącego jej własnością. Zatem z punktu widzenia art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz regulacji art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. f u.d.i.p. żądane informacje mają walor informacji publicznej. Odnoszą się bowiem do członków samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów, którego ustawowym zadaniem jest m.in. sprawowanie pieczy nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu lekarza, przyznawanie prawa wykonywania zawodu oraz uznawanie kwalifikacji lekarzy, będących obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, zamierzających wykonywać zawód lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zawieszanie i pozbawianie prawa wykonywania zawodu oraz ograniczanie w wykonywaniu zawodu, prowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy oraz prowadzenie postępowania w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza lub w przedmiocie niedostatecznego przygotowania do wykonywania zawodu. Weryfikowanie podejmowanych przez organy samorządu lekarskiego w powyższym zakresie czynności, poprzez sprawdzanie wpisów w prowadzonych rejestrach, mieści się w kategorii pojęciowej informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020r. sygn. I OSK 1574/19 wskazał, iż: "Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby uprawnienie wynikające z przepisu art. 52 ust. 4 ustawy z 2009 r. o izbach lekarskich podlegało ograniczeniu do sytuacji, dotyczących konkretnych, wskazanych zasadniczo z imienia i nazwiska, lekarzy lub lekarzy dentystów, a nie większej ilości danych żądanych według innych kryteriów, np. według okręgów, miejscowości wykonywania zawodu, specjalizacji itd."
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w przedmiotowej sprawie zawiera wprawdzie szeroki zakres żądanej informacji, o którą skarżący się zwraca. Nie ulega jednak wątpliwości, że informacja ta ma walor informacji publicznej, jest w posiadania organu a jej szeroki zakres nie może być przesłanka negatywną. Żądana informacja zgodnie z przedstawionym wyżej wywodem prawnym wpisuje się bowiem w definicję informacji publicznej. De facto, zgodnie z tezą zawartą przez NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020r., odczytywaną literalnie wnioskodawca chcąc uzyskać informacje publiczną dotycząca całego zbioru danych organu mógłby złożyć odrębne wnioski np. dotyczące poszczególnych okręgów czy specjalizacji. Przyjmując natomiast założenia ogólne (podzielne przez skład orzekający WSA) wniosek obejmujący całość danych należało rozpoznać merytorycznie skoro żądana informacja stanowi informację publiczną.
Warto przy tym podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020r. wskazał, iż: "Nie można zgodzić się też ze stanowiskiem Naczelnej Rady Lekarskiej, zaaprobowanym przez Sąd, jakoby przewidziana w art.52 ust. 4 u.i.l. możliwość dostępu do wskazanych w tym przepisie danych dotyczyła skonkretyzowanej informacji o danym lekarzu lub lekarzu dentyście i nie należy jej utożsamiać z możliwością uzyskania danych objętych zakresem informacji publicznej dotyczących wszystkich lub znacznej liczby lekarzy i lekarzy dentystów figurujących w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 52 ust. 4 u.i.l. jest aż nadto oczywista: Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, w ramach informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej."
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Naczelna Rada Lekarska pozostawała w bezczynności. Naczelna Rada Lekarska rozpoznając wniosek, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i udostępni żądaną informację albo jeżeli uzna, że jej udostępnienie podlega ograniczeniu wynikającemu z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyda decyzję o odmowie jej udostępnienia, przedstawiając stosowną argumentację na poparcie takiego stanowiska.
Sąd przyjął, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Naczelna Rada Lekarska wprawdzie pozostawała w bezczynności, ale materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że bezczynność ta nie wynikała z celowego działania a jedynie z odmiennej interpretacji omawianych wyżej regulacji prawnych.
Rozstrzygnięcie Sąd oparł na treści art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było obciążenie organu kosztami postępowania sądowego poniesionymi przez stronę skarżącą. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.