II SAB/Wa 285/21

II SAB/Wa 285/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Janusz Walawski
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Informacja prasowa
Sygn. powiązane
III OSK 378/22 - Wyrok NSA z 2023-05-19
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. M. B. (zwana dalej także jako: "Strona"; "Skarżąca") za pomocą poczty elektronicznej zwróciła się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej, tj. skanów kart płacowych wójta, wicewójta, kierownika referatu inwestycji i rozwoju - za listopad i grudzień 2020 r.
Mailem z dnia [...] marca 2021 r. Skarżąca wezwała do realizacji ww. wniosku lub wydanie stosownej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.
Pismem z dnia [...] marca 2021 r. przekazanym za pośrednictwem poczty elektronicznej dnia [...] marca 2021., Wójt Gminy [...] (zwany dalej także jako "Organ") poinformował Stronę, że jej wniosek z dnia [...] lutego 2021 r. nie dotarł na skrzynkę elektroniczną Urzędu Gminy w [...] ([...]) oraz, że e-mail z dnia [...] marca 2021 r. został potraktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a odpowiedź na niego zostanie jej udzielona w ustawowym terminie. Ponadto Organ wyjaśnił, że zrzut z ekranu jaki załączyła Strona do e-maila z dnia [...] marca 2021 r., nie zawiera informacji o wysłaniu wiadomości, a jedynie informację, że "w dniu 2021-02-[...] 17:13:00 użytkownik [...] napisał: Wnoszę o informację. Skany kart płacowych wójta, wicewójta , kierownika referatu inwestycji i rozwoju za listopad i grudzień 2020 rok. Informacje proszę przesłać na w/w maił M. B.".
Pismem z dnia [...] marca 2021 r., przekazanym za pośrednictwem poczty elektronicznej dnia [...] marca 2021 r., Organ poinformował Stronę, że żądana informacja nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Organ stwierdził, że przedmiotowa informacja tj. "skany kart płacowych wójta, wicewójta, kierownika referatu inwestycji i rozwoju" wykracza poza zakres określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Dokumenty kadrowo-płacowe podlegają ochronie na podstawie przepisów prawa pracy i ochrony danych osobowych. Zawierają one bowiem dane na temat wysługi lat oraz ewentualnych zwolnień lekarskich, czyli dane sensytywne, które są szczególnie chronione. Poinformował także, że w związku z tym, że informacje te nie stanowią informacji publicznej, nie powstała również konieczność wydania decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ust. 1 i 2 w/c ustawy. Dodatkowo wskazał też, że informacje na temat wynagrodzenia Wójta Gminy zawarte są w uchwale Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy [...], która to opublikowana jest w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie: [...].
Na temat wynagrodzenie z-cy wójta poinformował, że jest ono naliczane zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r, poz. 936 z poźn. zm.). Z kolei wynagrodzenie Kierownika Referatu jest naliczane zgodnie z Regulaminem wynagradzania obowiązującym w Urzędzie Gminy. Wskazał, że regulamin opublikowany jest w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie: [...]
Organ wskazał, że przedmiotem zainteresowania powyższymi danymi przez Stronę nie jest zatem jawność wydatkowania środków publicznych, a dochód uzyskiwany przez konkretną osobę fizyczną oraz dane osobowe podlegające ochronie.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Skarżącą wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy [...], zarzucając organowi naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78. poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa i nieudostępnienie przedmiotowej umowy, o którą wnioskowano drogą elektroniczną w dniu [...] lutego 2021 r.;
2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 201r. o dostępie do informacji publicznych (zwanej dalej: "UDIP") w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c UDIP poprzez nieudostępnienie wnioskowanych przez Skarżącą informacji publicznych, w sytuacji, gdy stanowi ona informację publiczną podlegającą udostępnieniu;
3) art. 13 ust. 1 i 2 UDIP przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych w tych przepisach wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej.
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła:
1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 PPSA w zw. z art. 21 UDIP - o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do udostępnienia skarżącej bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (art. 13 ust. I UDTP w zw. z art. 286 § 2 PPSA) wnioskowanej informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem skarżącej z [...] lutego 2021 r.
2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 PPSA w zw. z art. 21 UDIP - o stwierdzenie, iż Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej,
3. na podstawie art. 149 § 1a PPSA w zw. z art. 21 UDIP - o stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy [...] w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie z tego tytułu, na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 PPSA, grzywny w wysokości 1.500 zł;
4. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 PPSA w zw. z art. 21 UDIP - o zasądzenie od organu administracji publicznej - Wójta Gminy [...] - na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, powołując się przy tym na liczne orzecznictwo i doktrynę prawniczą, iż wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej, a dokumenty objęte żądaniem niewątpliwie posiadają walor oficjalny i podlegają tym samym udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej bez jakichkolwiek ograniczeń.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając powyższe, Organ w szczególności podniósł, że zarzucany przez Skarżącą stan bezczynności w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku nie miał miejsca, gdyż wskazywany przez Skarżącą, wniosek z dnia [...] lutego 2021 r. nie dotarł do Urzędu Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie.
Na podstawie art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1276, zwaną dalej także jako "UDIOP), która kształtuje prawo do informacji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 UDIP.
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przy tak zakreślonych ramach prawnych sprawy Sąd w punkcie wyjścia rozważań wskazuje, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności.
W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109).
O bezczynności w przedmiocie informacji publicznej należy mówić również w takiej sytuacji, gdy udzielane informacje nie odpowiadają istocie zapytania, bowiem organ zobowiązany do powzięcia wątpliwości o przedmiocie zapytania nie podejmuje próby jego wyjaśnienia, jak również gdy udziela informacji publicznej niepełnej lub nie wskazuje miejsca udostępnienia informacji publicznej, jeśli została ona udostępniona.
Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 UDIP informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.
Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z powyższych czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została mu przekazana.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 UDIP Stosownie do treści art. 13 ust. 2 UDIP, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 UDIP). Nadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 UDIP odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 UDIP przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 UDIP obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Wójt Gminy [...] do którego z wnioskiem o udzielenie informacji zwróciła się Skarżąca o udostępnienie informacji publicznej, tj. skanów kart płacowych wójta, wicewójta, kierownika referatu inwestycji i rozwoju - za listopad i grudzień 2020 r., jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 UDIP, tj. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 UDIP).
Spornym natomiast jest czy Organ udzielił informacji wnioskodawcy w przypisanym ustawowo terminie 14 dni od daty wpływu wniosku Skarżącej do Urzędu oraz czy udzielona w dniu [...] marca 2021 r. przez Wójta informacja, w której wskazał, że żądane skany dokumentów podlegają ochronie zgodnie z przepisami prawa pracy oraz prawa ochrony danych osobowych, mogą korzystać z ustawowego ograniczenia dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 UDIP, a ponadto czy "odesłanie" Skarżącej w udzielonej informacji przez Organ z dnia [...] marca 2021r. do Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu, aktów prawa miejscowego oraz regulaminu wynagradzania może stanowić w realiach sprawy "pełne" udzielenie informacji w zakresie żądanych przez Skarżącą danych.
Przy tak zakreślonym sporze, Sąd w pierwszej kolejności zauważa i stwierdza, że z załączonego do akt sprawy "zrzut z ekranu", jaki załączyła Skarżąca do e-maila z dnia [...] marca 2021 r., nie zawiera informacji o wysłaniu tejże wiadomości w dniu [...] lutego 2021 r. na adres elektroniczny Urzędu. Z dokumentu tego wynika jedynie informacja, że w dniu 2021-02-[...] o godz. 17:13:00 użytkownik [...] napisał:
"Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Skany kart płacowych wójta, wicewójta, kierownika referatu inwestycji i rozwoju za listopad i grudzień 2020 rok. Informacje proszę przesłać na w/w mail M. B.".
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że jako datę wpływu wniosku o udzielenie przedmiotowej informacji należy przyjąć datę e-maila z dnia [...] marca 2021 r., który bezspornie wpłynął (w formie elektronicznej) do Urzędu, a w którym to Skarżąca wezwała do realizacji wniosku z dnia [...] lutego 2021r. tj. przesłania drogą elektroniczną żądanych skanów lub wydanie stosownej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.
W konsekwencji, Sąd uznał, że Skarżącej udzielono stosownej odpowiedzi, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Organ poinformował bowiem Skarżącą pismem z dnia [...] marca 2021 r. (przekazanym za pośrednictwem poczty elektronicznej e-mail dnia [...] marca 2021 r.), że żądanie nie dotyczy "udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej"
Przechodząc do zasadniczej osi sporu, tj. czy przedmiotowa informacja (tj. nieprzesłanie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy "skanów kart płacowych wójta, wicewójta, kierownika referatu inwestycji i rozwoju) wykracza poza zakres określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej Sąd – co do zasady - przypomina, że zgodnie z art. 5 ust. 2 UDIP, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Uzasadniając takie ograniczenie Organ wskazał, w szczególności, że dokumenty kadrowo-płacowe wskazanych osób podlegają ochronie na podstawie przepisów prawa pracy i ochrony danych osobowych, gdyż "(...) zawierają one bowiem dane na temat wysługi lat oraz ewentualnych zwolnień lekarskich, czyli dane sensytywne, które są szczególnie chronione". Jednocześnie co do zasad wynagradzania odpowiednio wójta, wicewójta oraz kierownika referatu inwestycji i rozwoju dodatkowo poinformował wnioskodawcę, że informacje na temat wynagrodzenia Wójta Gminy zawarte są w uchwale Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy [...], która to opublikowana jest w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie: [...]; na temat wynagrodzenia z-cy wójta poinformował, że jest ono naliczane zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r, poz. 936 z późn. zm.), natomiast jeżeli chodzi o wynagrodzenie Kierownika Referatu inwestycji i rozwoju wyjaśnił, że jest ono naliczane zgodnie z Regulaminem wynagradzania obowiązującym w Urzędzie Gminy, zaś regulamin ten jest opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie: [...].
Niezależnie od powyższego Wójt Gminy wskazał także, że w ustawowym terminie zostaną opublikowane w w/w biuletynie oświadczenia majątkowe osób zobowiązanych do ich złożenia, co pozwala każdemu zainteresowanemu zapoznać się z osiągniętym przychodem przez te osoby.
W ocenie Sądu, mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności sprawy, Organ udzielił prawidłowej odpowiedzi w zakresie żądanych przez Skarżącą informacji poprzez, w szczególności, odesłanie do obowiązujących w Gminie regulacji prawa miejscowego, zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu, w zakresie wynagrodzenia osób objętych zainteresowaniem Skarżącej, które – jak już stwierdzono w części ogólnej rozważań - bezspornie wykonują funkcje publiczne, a odmawiając przekazania żądanych skanów dokumentów.
Jak bowiem słusznie wskazał Organ, skany dokumentów, o które wnosi Skarżąca, zawierają na kartach płacowych m. in.: adres, PESEL, informacje na temat urlopu wypoczynkowego oraz ewentualnych zwolnień lekarskich, wynagrodzenie i różnego rodzaju potrącenia od wynagrodzenia. Dlatego też w okolicznościach sprawy, przekazanie skanów w/w kart płacowych dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam wymienionych we wniosku osób. Przedmiotem zainteresowania Skarżącej nie jest zatem jawność wydatkowania środków publicznych, a dochód uzyskiwany przez konkretną osobę fizyczną oraz dane wrażliwe osobowe tych osób, jak choćby adres i nr PESEL, które podlegają ochronie także w odniesieniu do osób publicznych.
W ocenie Sądu, żądanie ujawnienia takich danych, "nawet", jeśli są one osobami publicznymi, które – jak już stwierdzono wcześniej - co do zasady, w myśl art. 5 ust. 2 UDIP nie korzystają z ochrony ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie jest tożsame z prawem do żądania niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h UDIP.
Sąd w składzie orzekającym – co do zasady - w pełni akceptuje stanowisko, że jeżeli prawo do informacji publicznej stanowi prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby zagwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z 1 października 2010r., I OSK 1149/10). Należy też podkreślić, że prawo do informacji publicznej, jako prawo o randze konstytucyjnej, ma charakter polityczny i jest częścią katalogu praw politycznych. Rolą bowiem tego prawa jest umożliwiania społecznej kontroli władzy, zapewnienie transparentności jej działań, budowa społeczeństwa obywatelskiego i rozwijanie demokracji uczestniczącej (zob. także wyrok NSA z dnia 21 września 2018 r.).
Nie budzi także wątpliwości utrwalony w orzecznictwie oraz doktrynie prawniczej pogląd głoszący, że ochrona prywatności osoby fizycznej nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016. art. 5 oraz wyrok TK z 20.03.2006 r., K 17/05, OTK 2006, nr 3, poz. 30).
Bezspornym jest także, że konstrukcja art. 6 ust. 1 pkt 5 UDIP wskazuje, iż katalog informacji zawarty w podpunktach oznaczonych literami a-g jest katalogiem informacji publicznych o majątku publicznym, przy czym nie jest to katalog wyczerpujący. Celem tego katalogu nie jest zatem zawężanie ustawowej przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", lecz doprecyzowanie jej rozumienia, co w konsekwencji oznacza, że wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 824/16), co wynika z jednej z naczelnych zasad gospodarki finansami publicznymi - z zasady jawności finansów publicznych wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
W rozstrzyganej sprawie przedmiotem zainteresowania Skarżącej nie jest jednak jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia wskazanych we wniosku osób, ale konkretnie ich karty płacowe, a więc dokumenty zawierające takie dane wrażliwe o charakterze "prywatnym", które nie są informacją publiczną.
Zdaniem Sądu, kolizja praw i zasad na poziomie konstytucyjnym nie może prowadzić w ostatecznym wyniku do pełnej eliminacji jednego z praw pozostających w konflikcie. Problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest zawsze w takim wypadku znalezienie pewnego punktu równowagi, balansu dla wartości chronionych przez Konstytucję i wyznaczenie obszaru stosowania każdego z praw.
Prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju. (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.).
Prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji pod tytułem: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.
W tym miejscu Sąd podkreśla, że problematyka związana z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną.
Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe.
Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego.
Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn., akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30).
Umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno więc prowadzić do jej zupełnego unicestwienia. Dotyczy to również kwestii ujawniania wynagrodzenia takich osób (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14).
Akceptując w całości powyższe rozważania, Sąd uznał, że przekazanie Wnioskodawcy skanów kart płacowych wskazanych osób wraz z zawartymi tamże tak istotnymi danymi, jak adres i nr PESEL, dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam, które – jak wyjaśniono wcześniej - podlegają ochronie także w odniesieniu do osób publicznych. Co raz jeszcze należy podkreślić, w tym właśnie kontekście, przedmiotem zainteresowania Skarżącej nie jest zatem jawność wydatkowania środków publicznych, a dochód uzyskiwany przez konkretną osobę fizyczną wraz z jej danymi wrażliwymi.
Reasumując dotychczasowe rozważania, ponieważ zarzuty skargi są bezpodstawne, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. obowiązany był skargę oddalić.