II SAB/Wa 285/11

II SAB/Wa 285/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Fronczyk
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Teresa Zyglewska, Protokolant asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi D. O. na bezczynność Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
D. O. wnioskiem z dnia 28 grudnia 2010 r., powołując się na art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wystąpił do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. o udzielenie informacji dotyczących:
- numerów działek (z ewidencji gruntów) nieruchomości należących do Skarbu Państwa i będących w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O., położonych na terenie powiatu k. w województwie [...] (z wyłączeniem gmin S. oraz W.) oraz obszarów poszczególnych działek;
- numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości należących do Skarbu Państwa i będących w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O., położonych na terenie powiatu k. w województwie [...] (z wyłączeniem gmin S. oraz W.);
- oznaczeń przedwojennych ksiąg wieczystych prowadzonych dla wskazanych powyżej nieruchomości;
- podstaw nabycia przez Skarb Państwa wskazanych nieruchomości leśnych;
- poprzednich właścicieli wskazanych nieruchomości leśnych.
Ewentualnie wniósł o podanie tych informacji spośród wyżej wymienionych, które są w posiadaniu Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. W szczególności zwrócił się o podanie numerów działek i numerów ksiąg wieczystych ze wskazaniem sądów prowadzących dane księgi.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. poinformowała D. O., że nie posiada informacji na temat oznaczeń przedwojennych ksiąg wieczystych, podstaw nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości leśnych oraz poprzednich właścicieli nieruchomości leśnych. Przygotowanie pozostałych żądanych informacji wymagałoby natomiast uzyskania przez Agencję za odpłatnością z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez właściwego Starostę. W związku z czym zasugerowano bezpośrednie zwrócenie się do Starostwa Powiatowego o potrzebne informacje, a dla uniknięcia ewentualnej odmowy wydania przez Starostę tych informacji, do pisma załączone zostało stosowne pełnomocnictwo udzielone przez Oddział.
D. O. traktując powyższe pismo Oddziału Terenowego ANR w O. jako decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, w dniu 11 lutego 2011 r. złożył od niej odwołanie w zakresie odpowiedzi udzielonej w jej punkcie 2 do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych za pośrednictwem Oddziału Terenowego ANR w O.
Na przedmiotowe odwołanie D. O. otrzymał odpowiedź z Oddziału Terenowego ANR w O. pismem z dnia [...] maja 2011 r., w którym poinformowano go, że pismo Oddziału Terenowego ANR w O. z dnia [...] stycznia 2011 r., od którego się odwołał, nie stanowi decyzji zarówno w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto poinformowano go, że żądane we wniosku informacje mają charakter informacji przetworzonej, a w związku z tym tut. Oddział Agencji oczekuje na wykazanie szczególnego interesu publicznego.
Pismem z dnia 12 maja 2011 r. D. O. skierował do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, za pośrednictwem Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, zażalenie na niezałatwienie przez Prezesa Agencji w ustawowym terminie sprawy dotyczącej rozstrzygnięcia jego odwołania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 35 k.p.a.
Na powyższe zażalenie D. O. nie otrzymał żadnej odpowiedzi.
Pismem z dnia 8 lipca 2011 r. D. O. wniósł, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych.
W skardze wniósł o zobowiązanie Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych do rozstrzygnięcia w drodze decyzji jego odwołania z dnia 11 lutego 2011 r. od decyzji Dyrektora Oddziału ANR w O. z dnia [...] stycznia 2011 r.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że Prezes Agencji dopuścił się bezczynności, poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia jego sprawy o postępowaniu odwoławczym. Podkreślił, że jego odwołanie z dnia 11 lutego 2011 r. wpłynęło do Prezesa Agencji najpóźniej w dniu 31 marca 2011 r. W konsekwencji Prezes Agencji powinien był wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie tego odwołania w terminie miesiąca, czyli najpóźniej do końca kwietnia 2011 r. Tymczasem Prezes zamiast rozpoznać odwołanie wnioskodawcy, do czego jest zobowiązany zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, przesłał do organu I instancji pismo dotyczące sprawy, nie zawiadamiając o tym wnioskodawcy. Następnie zaś Oddział Terenowy ANR w O. w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. poinformował go, że pismo tego Oddziału z dnia [...] stycznia 2011 r. nie stanowi decyzji administracyjnej.
W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ewidentnym niezałatwieniem sprawy odwoławczej przez Prezesa Agencji w terminie miesięcznym wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Do dnia dzisiejszego nie zostało bowiem rozstrzygnięte jego odwołanie z dnia 11 lutego 2011 r. Przeciwnie zaś sprawa ponownie toczy się przed organem I instancji, o czym świadczy treść pisma z dnia [...] maja 2011 r. W tej sytuacji, wobec braku odpowiedzi na jego zażalenie z dnia 12 maja 2011 r. skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczące niezałatwienia sprawy odwoławczej w terminie, złożenie skargi na bezczynność jest zasadne i konieczne.
Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zgodnie z art. 8 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest organem Agencji, a nie organem administracji publicznej. Agencję Nieruchomości Rolnych można zaś traktować jako organ administracji publicznej jedynie w znaczeniu funkcjonalnym, czyli w sytuacjach, gdy jest powołana z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Oznacza to, że działalność Agencji jest działalnością administracji publicznej wyłącznie w zakresie wskazanym w przepisach prawa i musi wynikać wprost z przepisów. Tym samym Agencja Nieruchomości Rolnych nie wszczyna postępowań i nie załatwia prowadzonych spraw w formie decyzji administracyjnych, od których służyłoby odwołanie w trybie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Agencja nie była w przedmiotowej sprawie zobowiązana do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym bezwzględnego zachowania terminów przewidzianych w tym Kodeksie.
Ponadto zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym. Zażalenie wniesione przez skarżącego do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na niezałatwienie w terminie sprawy odwoławczej przez Prezesa Agencji nie zostało natomiast do dnia dzisiejszego rozpoznane. Zatem z uwagi na powyższe i w świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.
Podniesiono jednocześnie, że Prezes Agencji nie jest instancją odwoławczą w stosunku do Oddziałów Terenowych. Zgodnie ze statutem Agencji w skład jej struktury organizacyjnej wchodzą oddziały terenowe. Oddziałami Terenowymi kierują zaś dyrektorzy, którzy reprezentują Agencję w zakresie terytorialnej i rzeczowej właściwości oddziałów. Stąd Prezes Agencji nie miał podstaw prawnych, do rozstrzygania sprawy, jako organ II instancji.
Odnosząc się natomiast do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podkreślono, że działań Agencji w powyższej sprawie nie można uznać za bezczynność. Wniosek zainteresowanego dotyczył bowiem udostępnienia informacji przetworzonej, co wiąże się z obowiązkiem wykazania interesu publicznego przez wnioskodawcę, czego jednak wnioskodawca nie uczynił, mimo wezwania przez organ. Pismo Oddziału Terenowego Agencji w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. skierowane do wnioskodawcy nie było natomiast odmową udzielenia informacji publicznej i nie stanowiło decyzji administracyjnej w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie pisemnym powiadomieniem wnioskodawcy, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, z podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy i trybu, w jakim można ją uzyskać.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia 19 września 2011 r., ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi na skargę, podniósł, że wbrew stanowisku Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych przez wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć samo wniesienie zażalenia na bezczynność lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest natomiast konieczne rozpatrzenie wniesionego zażalenia na bezczynność lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji wniosek o odrzucenie skargi jest bezzasadny. Ponadto, wbrew stanowisku organu, zarówno Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji, jak i Prezes Agencji są organami administracji, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Agencja Nieruchomości Rolnych realizuje zadania w szczególności w zakresie obrotu nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa użytkowanymi na cele rolne oraz administrowania zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne. W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby Oddziały Agencji nie dysponowały informacjami o zarządzanych przez nie nieruchomościach Skarbu Państwa. Oddział Terenowy jest zatem zobowiązany do udostępnienia wnioskodawcy informacji o zarządzanych przezeń nieruchomościach Skarbu Państwa, które mają charakter informacji publicznej. W przypadku zaś nieudostępnienia takich informacji, pismo Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji można potraktować jako decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Skarżący podkreślił, że jego wniosek z dnia 28 grudnia 2010 r. skierowany do Dyrektora Oddziału Terenowego ANR w O. dotyczył udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w posiadaniu tego organu. W konsekwencji nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa postępowanie organów Agencji polegające na odesłaniu skarżącego do Starosty w sytuacji, gdy informacja objęta wnioskiem stanowi informację publiczną i jest w posiadaniu organów Agencji. Bezzasadne jest też stanowisko Prezesa Agencji, że informacja, o której udostępnienie wnosi skarżący jest informacją przetworzoną. Organy Agencji nie wykazały, że wnioskowane informacje należą do kategorii informacji przetworzonych, a ponadto nie podały, jakiego rodzaju czynności przetworzenia wymagałoby udostępnienie żądanych informacji.
W konkluzji skarżący podkreślił, że pismo Dyrektora Oddziału Terenowego ANR w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. stanowiło decyzję administracyjną, od której przysługiwało mu odwołanie. Brak rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia – Prezesa Agencji – w przedmiocie tego odwołania czyni zaś niniejszą skargę konieczną i uzasadnioną.
Organ w odpowiedzi na powyższe wystąpienie skarżącego w piśmie procesowym z dnia 14 października 2011 r. podtrzymał stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
D. O. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w zakresie rozpoznania jego odwołania od pisma Oddziału Terenowego ANR w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. stanowiącego odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 grudnia 2010 r.
W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem, że powyższego pisma Oddziału Terenowego ANR w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. nie można uznać za decyzję administracyjną. W piśmie tym Oddział Terenowy ANR w O. poinformował skarżącego o możliwym sposobie uzyskania dostępu do żądanej przez niego informacji o numerach działek (z ewidencji gruntów) nieruchomości należących do Skarbu Państwa i będących w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O., położonych na terenie powiatu k. w województwie [...] (z wyłączeniem gmin S. oraz W.) oraz informacji o numerach prowadzonych dla tych nieruchomości ksiąg wieczystych, poprzez zwrócenie się o te informacje do właściwego Starostwa Powiatowego.
W sytuacji, gdy skarżący był nieusatysfakcjonowany z uzyskanej od organu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 28 grudnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej mógł skierować skargę do właściwego sądu administracyjnego na bezczynność Oddziału Terenowego ANR w O. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Sąd administracyjny w tym postępowaniu byłby zaś władny ocenić zasadność stanowiska wyrażonego przez Oddział Terenowy ANR w O. w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. w kwestii udostępnienia żądanej przez niego informacji.
Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych nie miał natomiast podstaw prawnych do tego, aby poddać pismo Oddziału Terenowego ANR w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. kontroli instancyjnej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udostępnienia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tejże ustawy. Nie dokonał natomiast takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udostępnienia informacji, czyli dokonania czynności materialno – technicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, niepublikowany). W sytuacji zatem, gdy nie doszło do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia żądanej przez D. O. informacji publicznej nie mogły mieć zastosowania w tym postępowaniu przepisy k.p.a. Prezes Agencji wbrew zarzutom skargi, nie był więc władny także do wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego odwołania.
Z uwagi na powyższe, zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania odwołania D. O. należy uznać za nieuzasadniony.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy jednocześnie podkreślić, że Sąd w niniejszym postępowaniu ze skargi na bezczynność Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych nie był władny oceniać prawidłowości działań Oddziału Terenowego ANR w O. w zakresie rozpoznania skierowanego do niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym, czy ten organ pozostaje w bezczynności.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.