II SAB/Wa 265/25

II SAB/Wa 265/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1 i 2, art. 3, art. 18 ust. 1,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 609
art. 11b ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi K. H. na bezczynność Burmistrza Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej (sprecyzowanego pismem z dnia [...] stycznia 2025 r.) 1. stwierdza, że Burmistrz Gminy K. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku K. H. z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej (sprecyzowanego pismem z dnia [...] stycznia 2025 r.); 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Gminy K. na rzecz K. H. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. H. we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. do Burmistrza Gminy [...] (data wpływu do organu 28 listopada 2024 r.) wskazała, że w dniu [...] października br. została zaproszona na posiedzenie Komisji Bezpieczeństwa. Oświaty, Kultury i Sportu. Wskazała, że posiedzenie było nagrywane. Zwróciła się z prośbą o udostępnienie w/w nagrania
Burmistrz Gminy [...] pismem z dnia 5 grudnia 2024 r. zwrócił się do wnioskodawczyni o wskazanie celu, dla którego wnioskuje o udostępnienie ww. nagrania, a także o sprecyzowanie w jakim trybie występuje z takim wnioskiem. Burmistrz poinformował, że zgodnie z § 23 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie Statutu Gminy [...] obrady sesji są protokołowane i nagrywane za pomocą urządzenia rejestrującego dźwięk i obraz. Ponadto, zgodnie z § 39 ust. 4 ww. uchwały, posiedzenia Komisji są transmitowane, z wyjątkiem posiedzeń lub ich części, co do których zachodzi konieczność wyłączenia jawności obrad na podstawie przepisów ustawowych. Przed wyłączeniem jawności przewodniczący komisji informuje o podstawie prawnej wyłączenia.
Wnioskodawczyni pismem z dnia 10 grudnia 2024 r. (data wpływu do organu 10 grudnia 2024 r.) poinformowała, że wnioskując o udostępnienie ww. nagrania działa jako dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...], kierując się koniecznością zapewnienia wysokiego poziomu wykonywania swoich zadań, co było przedmiotem obrad, w trosce o dobre imię i wizerunek szkoły, której funkcjonowanie było szeroko omawiane podczas obrad komisji, także w kontekście funkcjonowania innych placówek i pracy innych dyrektorów. Jednocześnie wnioskodawczyni odwołując się do treści art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazała, że wnioskujący nie ma obowiązku uzasadniania potrzeby uzyskania informacji, dlatego też żądanie wskazania celu wniosku jest bezzasadne. Podniosła, iż nagranie z posiedzenia komisji rady gminy, które miało charakter jawny stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Jawność obrad komisji jest gwarantowana m.in. przez art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy lokalne, o ile nie została wyłączona na podstawie szczególnych przepisów prawa - co w przypadku wskazanego posiedzenia nie miało miejsca. W związku z powyższym podtrzymała wniosek o udostępnienie nagrania z posiedzenia komisji z dnia 8 października 2024 r., który wpłynął do urzędu 28.11.2024 r. i wniosła o jego realizację w ustawowym terminie. Ponadto wniosła o udostępnienie w ciągu 14 dni od daty wpływu niniejszego pisma, protokołu z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa, Oświaty, Kultury i Sportu, które odbyło się [...].10.2024 r.
Organ pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. poinformował wnioskodawczynię, że w dniu [...].10.2024 r. nie odbywało się posiedzenie Komisji Bezpieczeństwa, Oświaty, Kultury i Sportu.
Wnioskodawczyni pismem, z dnia 10 stycznia 2025 r. (data wpływu do organu 14 stycznia 2025 r.) wskazała, że w dniach 26.11.2024 r. oraz 10.12.2024 r. wnioskowała o udostępnienie nagrania z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa, Oświaty, Kultury i Sportu, błędnie wpisując datę posiedzenia. Błąd w dacie byt oczywistą pomyłką. Posiedzenie, na którym była zarówno wnioskodawczyni jak i inni dyrektorzy szkół i przedszkoli, a także wiceburmistrz, odbyło się [...].10.2024 r. Po raz kolejny zwróciła się o udostępnienie nagrania z tego posiedzenia oraz protokołu z posiedzenia w terminie 14 dni od wpływu niniejszego wniosku.
Organ, pismem z dnia 23 stycznia 2025 r., poinformował wnioskodawczynię, że dostępnym zapisem z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa, Oświaty, Kultury i Sportu z dnia [...].10.2024 r. jest protokół nr [...]sporządzony przez protokolanta w oparciu o przebieg posiedzenia. Organ w załączeniu do pisma przekazał ww. protokół.
K. H., pismem z dnia 5 lutego 2025 r. (data wpływu pisma do Sądu), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosła o zobowiązanie Burmistrza Gminy [...] do udostępnienia nagrania z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa, Oświaty, Kultury i Sportu z dnia [...] października 2024 r., zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, jeśli będzie miało miejsce.
Wskazała, że w dniu [...] listopada 2024 r. złożyła wniosek o udostępnienie nagrania z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa, Oświaty, Kultury i Sportu, które miało miejsce w październiku 2024 r. Podała, że ponowiła ten wniosek 10 grudnia 2024 r. Wskazała, że w wyniku oczywistej omyłki wskazała datę [...] października zamiast prawidłowej daty [...] października 2024 r. Podniosła, że następnie w piśmie z dnia 10 stycznia 2025 r. skorygowała błędnie wskazaną datę, ponawiając wniosek o udostępnienie nagrania oraz protokołu z tegoż posiedzenia. Podała, że w odpowiedzi Burmistrz udostępnił jedynie dokument nazwany "protokołem", który nie spełnia podstawowych wymogów rzetelnego zapisu przebiegu posiedzenia komisji. Dokument ten zawiera jedynie ogólną relację wydarzeń, bez szczegółowych zapisów wypowiedzi uczestników, w tym moich oraz innych dyrektorów szkół i przedszkoli. Wskazała, że protokół nie uwzględnia kluczowych kwestii poruszanych podczas wielogodzinnego posiedzenia. Skarżąca zaznaczyła, że wskazane posiedzenie było jawne, co potwierdza statut gminy oraz brak informacji o wyłączeniu jawności zgodnie z art. 61 Konstytucji RP oraz przepisami lokalnymi. Skarżąca odwołując się do treści art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że organ pozostaje bezczynny w zakresie realizacji jej wniosku o nagranie, co narusza jej prawo do dostępu do informacji publicznej.
Organ w odpowiedzi, z dnia 27 lutego 2025 r., na skargę wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej z naruszeniem art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie jej oddalenie z uwagi na udostępnienie skarżącej wnioskowanego nagrania. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie wniosku skarżącej.
Wskazał też, że po otrzymaniu skargi, pismem nr [...] z dnia [...].02.2025 r. przekazał skarżącej nagranie na płycie DVD z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa, Oświaty, Kultury i Sportu, które odbyło się w dniu [...].10.2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej także p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Skarga jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl) i prezentuje go także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi.
Wskazania wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu
ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku,
a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwana dalej u.d.i.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Burmistrz Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. albowiem jest organem władzy publicznej. Burmistrz (podobnie jak Wójt oraz Prezydent Miasta) jest organem wykonawczym gminy – jednostki samorządu terytorialnego i kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 30 i 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465)). Tym samym, Burmistrz jest zobowiązany do udzielenia posiadanych informacji publicznych. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw.
Pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak
i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.
Skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. sprecyzowanego, co do daty posiedzenia Komisji, pismem z dnia 10 stycznia 2025 r., dotyczącego udostępnienia informacji publicznej w postaci nagrania z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa, Oświaty, Kultury i Sportu. W sprawie jest bezsporne, że żądanie oparte zostało o przepisy u.d.i.p.
W sprawie tej ustalenia wymagało w związku z powyższym, czy żądana informacja w postaci nagrania z posiedzenia wskazanej Komisji stanowi informację publiczną, a tym samym, czy organ obowiązany był: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji, czy też - w przypadku, gdy objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej - organ powiadomił o tym pisemnie wnioskodawcę (powiadomienie to nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej) w ustawowym terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku.
Odnosząc się do skargi na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. sprecyzowanego, co do daty posiedzenia Komisji, pismem z dnia 10 stycznia 2025 r., dotyczącego udostępnienia nagrania z posiedzenia Komisji wskazanej we wniosku, Sąd zauważa, że we wniosku z dnia 26 listopada 2024 r., w którym wnioskodawczyni żądała udostępnienia nagrania posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa, Oświaty, Kultury i Sportu, wskazała na posiedzenie Komisji z dnia 8 października 2024 r. Także w kolejnym piśmie do organu w nawiązaniu do powyższego wniosku i pisma organu z dnia 5 grudnia 2024 r., tj. w piśmie z dnia 10 grudnia 2024 r. wnioskodawczyni wskazywała na posiedzenie Komisji z dnia [...] października 2024 r. Z akt administracyjnych wynika, że organ poinformował wnioskodawczynię pismem z dnia 20 grudnia 2024 r., że w dniu [...] października 2024 r. nie odbywało się posiedzenie Komisji Bezpieczeństwa, Oświaty, Kultury i Sportu. W związku z tym wnioskodawczyni pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. (data wpływu do organu – 14 stycznia 2025 r.) sprecyzowała żądanie wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. i wskazała, że wnioskowała o udostępnienie nagrania z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa, Oświaty, Kultury i Sportu z dnia [...] października 2024 r. Zawnioskowała też o udostępnienie protokołu z posiedzenia tej Komisji. Pismem z dnia 23 stycznia 2025 r. Burmistrz udostępnił protokół. Skarżąca wniosła następnie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci nagrania z posiedzenia Komisji.
Na gruncie tego stanu faktycznego Sąd przyjął, iż termin na dokonanie czynności przez organ na gruncie u.d.i.p. w odniesieniu do wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. sprecyzowanego ostatecznie przez wnioskodawczynię co do daty posiedzenia Komisji, którego dotyczyło żądanie udostępnienia nagrania, rozpoczął dla organu bieg od dnia 14 stycznia 2025 r., albowiem w tym dniu wpłynęło do organu pismo wnioskodawczyni z 10 stycznia 2025 r. wskazujące datę [...] października 2024 r., kiedy to odbyło się posiedzenie Komisji, z którego to posiedzenia nagrania żądała wnioskodawczyni.
Dokonując oceny, czy nagranie z posiedzenia wskazanej Komisji stanowi informację publiczną, Sąd stwierdził, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu organ powinien był poinformować wnioskodawczynię, że żądanie udostępnienia nagrania z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa, Oświaty, Kultury i Sportu z dnia [...] października 2024 r. nie stanowi informacji publicznej i obowiązany był poinformować o tym w piśmie do dnia 28 stycznia 2025 r.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. formami dostępu do takiej informacji są: wstęp na posiedzenia powyższych organów oraz dostęp do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "Prawo dostępu do informacji publicznej o działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, podejmowanej w czasie ich posiedzeń, jest zrealizowane w sytuacji, gdy zainteresowany podmiot uzyskuje wiedzę na temat tej działalności w którykolwiek ze sposobów przewidzianych w ustawie. W konsekwencji udostępnienie konkretnemu wnioskodawcy informacji w jednej z przewidzianych prawem form czyni zadość roszczeniu tego wnioskodawcy w tym zakresie i zwalnia organ z obowiązku udostępniania tej samej informacji w innej formie. Ma to w szczególności tę konsekwencję, że udostępnienie nagrań z obrad organu kolegialnego nie jest wymagane w przypadku, gdy informacja o przebiegu obrad jest dostępna z innego źródła (protokołu). (v. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1428/23, orzeczenia.nsa.gov.pl)". Pogląd ten podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.d.i.p., posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi (ust. 2). Organy, o których mowa w ust. 1 i 2, są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3. W miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 (ust. 3). Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 i 2, z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom (ust. 4). Stosownie do art. 19 u.d.i.p., organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Zgodnie z art. 20 u.d.i.p. przepisy art. 18 i 19 stosuje się odpowiednio do pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych.
Zgodnie z § 23 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie Statutu Gminy [...], obrady sesji są protokołowane i nagrywane za pomocą urządzenia rejestrującego dźwięk i obraz.
Zgodnie z § 24 ust. 4 uchwały, zatwierdzony protokół zamieszczany jest niezwłocznie w Biuletynie Informacji Publicznej. Stosownie do § 66 ust. 1 tej uchwały, dokumenty z zakresu działania Rady i komisji udostępniane są w Urzędzie w godzinach jego pracy w obecności pracownika Urzędu. Stosownie do § 66 ust. 2, dokumenty z zakresu działania Burmistrza stanowiące informację publiczną udostępniane są na poszczególnych stanowiskach pracy, w obecności pracowników Urzędu w godzinach jego pracy. Zgodnie z § 66 ust. 3 uchwały, protokoły z obrad Rady wraz z podjętymi uchwałami udostępnia się w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie z § 66 ust. 4, dostęp do dokumentów aktualnych i archiwalnych obejmuje prawo do wglądu oraz sporządzania odpisów i kopii.
Przepis art. 11b ust. 2 u.s.g. stanowi, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy w niniejszej sprawie udostępnienia protokołu posiedzenia Komisji, ani wstępu na posiedzenie Komisji, a udostępnienia nagrania z posiedzenia Komisji.
Zgodnie z § 39 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2021 r sprawie Statutu Gminy [...] z posiedzenia komisji sporządza się protokół. Zgodnie z § 39 ust. 2. w protokole odnotowuje się stwierdzenie kworum, opis rozstrzygnięć w poszczególnych punktach porządku dziennego i wyniki głosowań. Zgodnie z ust. 3, załącznikami do protokołu są w szczególności: 1) listy obecności radnych; 2) dokumenty związane z przebiegiem obrad; 3) oświadczenia i dokumenty złożone na ręce przewodniczącego komisji. Stosownie do § 39 ust. 4 uchwały, posiedzenia komisji są transmitowane, z wyjątkiem posiedzeń lub ich części, co do których zachodzi konieczność wyłączenia jawności obrad na podstawie przepisów ustawowych. Przed wyłączeniem jawności przewodniczący komisji informuje o podstawie prawnej wyłączenia jawności. Jak wskazano też już wyżej, dokumenty z zakresu działania m.in. Komisji udostępniane są w Urzędzie (§ 66 uchwały).
Przepisy powołanej uchwały w sprawie Statutu Gminy [...] nie przewidują sporządzania zapisu dźwięku i obrazu obrad Komisji.
Inaczej jest w przypadku sesji Rady Miejskiej, o czym była już mowa wyżej. Zgodnie bowiem z § 23 ust. 1 uchwały, obrady sesji Rady są protokołowane i nagrywane za pomocą urządzenia rejestrującego dźwięk i obraz.
Skoro przepisy uchwały w sprawie Statutu Gminy nie przewidują rejestrowania zapisu obrazu i dźwięku, czy samego dźwięku z przebiegu posiedzenia Komisji, to stwierdzić należy, że nagranie z posiedzenia Komisji nie stanowi informacji publicznej. Jego sporządzenie, co wynika z późniejszego przesłania wnioskodawczyni (po wniesieniu skargi na bezczynność) zapisu obrad Komisji na płycie DVD, nie jest równoznaczne z możliwością traktowania zapisu obrazu i dźwięku bądź dźwięku z posiedzenia Komisji jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Powyższe nie stanowi protokołu z posiedzenia Komisji, którego sporządzenie przewiduje uchwała.
W świetle treści przepisów u.s.g. oraz przepisów powołanej uchwały
nie ma podstaw do przyjęcia, że nagranie z posiedzenia Komisji, które nie jest przewidziane przepisami prawa, stanowi odzwierciedlenie działalności
kolegialnego organu pomocniczego organu władzy. Jedynym sposobem dokumentowania posiedzenia Komisji jest protokół. Protokół został wnioskodawczyni udostępniony i skarżąca w skardze nie kwestionowała rozpatrzenia wniosku w zakresie udostępnienia protokołu z posiedzenia Komisji.
Zgodnie z art. 3 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje trzy uprawnienia, tj. do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2. wglądu do dokumentów urzędowych, 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
W odniesieniu do kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, czyli organów jednostek samorządu terytorialnego, udzielanie informacji o działaniach tych organów jest ściśle związane z możliwością wstępu na posiedzenia przez nie odbywane. Realizacja pierwszego i drugiego uprawnienia odbywa się przez udostępnienie dokumentów i informacji, w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), a także przez udostępnianie w drodze wyłożenia, wywieszenia lub zainstalowania odpowiednich urządzeń, umożliwiających zapoznanie się z informacją w miejscach ogólnie dostępnych. Udostępnianie informacji publicznych przez umożliwienie wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów ma charakter aktywny. Może się też odbywać w formie uzyskania materiałów w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia (art. 7).
Wniosek z dnia [...] listopada 2024 r. (sprecyzowany pismem z dnia 10 stycznia 2025 r.) w kwestionowanym w skardze zakresie dotyczył zaś nagrania z posiedzenia Komisji. Wskazania wymaga przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, o obowiązku udostępnienia zapisu dźwiękowego dokumentującego sesje rady można mówić tylko wtedy, gdy przyjęto taki sposób dokumentacji posiedzeń (v. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2005r., II SA/Kr 1356/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne w tym zakresie są postanowienia uchwały w sprawie Statutu Gminy.
Uchwała w sprawie Statutu Gminy [...] nie wskazuje na dokumentowanie posiedzenia komisji w inny sposób niż poprzez sporządzenie protokołu z posiedzenia (§ 39). Nie ma w świetle powyższego podstaw do traktowania nagrania posiedzenia Komisji, o którym mowa we wniosku, inaczej niż jako materiału pomocniczego, nie stanowiącego informacji publicznej.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2096/16, zgodnie z którym, "(...) zakres realizacji prawa do informacji publicznej w stosunku do kolegialnych organów jednostek samorządu terytorialnego wyznacza obowiązek sformułowany w art. 19 u.d.i.p. Wypływa z niego jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy 1) protokół nie został sporządzony i 2) o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Poza tym wypadkiem materiały te mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem nie stanowią informacji publicznej. (...)".
Skoro przepisy prawa nie przewidywały sporządzenia nagrania z posiedzenia Komisji, a jedynym sposobem dokumentowania był protokół, stwierdzić należało, że nagranie z posiedzenia Komisji nie stanowi informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1428/23 i powołane tam orzeczenia NSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z tym organ obowiązany był poinformować wnioskodawczynię pismem – w terminie 14 dni – tj. do dnia 28 stycznia 2025 r., że żądane nagranie nie stanowi informacji publicznej. Powyższe w sprawie nie nastąpiło w tym terminie, stąd też Sąd nie miał podstaw do oddalenia skargi. Okoliczność udostępnienie nagrania po tym terminie także nie zmienia rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nawet w sytuacji, gdy dochodzi do poinformowania wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną, również powinno to nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. (tak m.in. /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 13 u.d.i.p. i powołana tam literatura).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (v. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07 - LEX nr 470867, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17 – LEX nr 2596266 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 45/13 - LEX nr 1343365, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4955/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 441/23 wskazał, że "(...) w orzecznictwie przyjmuje się aktualnie, że terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź też powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej (z należytym uprawdopodobnieniem tej sytuacji) lub że w danej sprawie obowiązuje inny tryb jej udostępnienia, aniżeli tryb przewidziany w u.d.i.p. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ lub inny podmiot zobowiązany) od zarzutu bezczynności (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 45/22, LEX nr 3362395; podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 57/22, LEX nr 3342993, czy też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 204/21, LEX nr 3303746)."
W sprawie tej należało poinformować wnioskodawczynię pismem w terminie do dnia 28 stycznia 2025 r., że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. (sprecyzowanego pismem z dnia 10 stycznia 2025 r.).
W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że organ podejmował w sprawie działania. Informował wnioskodawczynię o regulacjach uchwały w sprawie Statutu Gminy w odniesieniu do żądania, ostatecznie też przekazał żądane nagranie. Okoliczność, że nagranie z posiedzenia Komisji nie stanowi informacji publicznej i organ powinien był o tym poinformować wnioskodawczynię pismem w określonym terminie, czego organ nie dokonał, nie stanowi o rażącym charakterze bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku.
Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Jest to stan, w którym naruszenie to jest istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym szczególnie czas trwania bezczynności (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Uwzględniając powyższe – w stanie faktycznym tej sprawy – Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w wysokości 100 zł.