II SAB/Wa 264/24

II SAB/Wa 264/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi Z. M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku Z. M. z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Z. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Z. M. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta", "organ") w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2024 r. Z. M. zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o udostępnienie w formie skanu, na podany adres e-mail, pisma Przewodniczącego Obwodowej Komisji Wyborczej Nr [...] w [...] z dnia [...] października 2023 r. przekazującego Urzędowi Miasta [...] rzeczy znalezione w lokalu wyborczym w dniu głosowania w wyborach do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 15 października 2023 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] lutego 2024 r., Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich w Urzędzie Miasta [...] poinformował Skarżącego, że "przedmiotowe żądanie nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902)", dalej: "u.d.i.p.".
Pismem z dnia 15 kwietnia 2024 r. Z. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. zarzucając naruszenie:
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji,
- art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawidłowe jest zakończenie sprawy bez pełnego udostępnienia wnioskowanej informacji, czy też wydania decyzji administracyjnej w sprawie w terminie ustawowo przewidzianym.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o:
- stwierdzenie, że doszło do bezczynności,
- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku,
- zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał w szczególności, że w świetle przepisów Konstytucji RP oraz u.d.i.p. pismo będące przedmiotem wniosku z dnia 3 lutego 2024 r. dotyczy spraw publicznych, i tym samym powinno zostać udostępnione na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Dotyczy bowiem przebiegu wyborów i ich organizacji, a więc spraw publicznych.
Zaznaczył, że obywatele powinni mieć prawo wiedzieć, na jakich zasadach działają Obwodowe Komisje Wyborcze, jakie czynności podejmują, w jaki sposób komunikują się z przedstawicielami władzy publicznej. Wszystkie te kwestie są powiązane z publiczną działalnością państwa, tj. organizacją wyborów parlamentarnych oraz ich przebiegiem.
Podniósł również, że pismo objęte wnioskiem powinno zostać udostępnione ze względu na prawo obywatela do pozyskiwania i przekazywania informacji (art. 54 Konstytucji RP). Organ nie wskazał żadnych podstaw do ograniczenia tego prawa na gruncie niniejszej sprawy, nie przywołał żadnego przepisu, z którego wynikałoby ograniczenie możliwości pozyskania informacji w postaci ww. pisma. Niedopuszczalne jest natomiast "domniemywanie" istnienia przeszkód w wykonywaniu konstytucyjnych praw i wolności, o ile ograniczenia te nie są zawarte w ustawach.
Konkludując Skarżący stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie udostępnił pisma stanowiącego przedmiot wniosku, które posiada walor informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Organ wskazał, że brak jest podstaw do udostępnienia żądanej informacji publicznej, a także do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Żądana informacja nie jest informacją publiczną, zatem organ prawidłowo powiadomił wnioskodawcę, że nie podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Podniósł również, że pismo Przewodniczącego Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...] w [...] z dnia [...] października 2023 r., przekazywało Urzędowi Miasta [...] rzeczy znalezione w lokalu wyborczym w dniu głosowania, stanowiące własność osoby fizycznej, których udostępnienie godziłoby w prawo do prywatności oraz naruszałoby ustawę z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. poz. 1000). Odbiorca informacji publicznej mógł zatem wejść w posiadanie danych osobowych osób trzecich, które nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne i które nie rezygnowały z przysługującej im ochrony albo będącymi osobami pełniącymi funkcje publiczne w zakresie danych niezwiązanych z pełnieniem funkcji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 695 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powołanej ustawy, aby uchylić się od zarzutu bezczynności podmiot zobowiązany powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie tej okoliczności determinuje dalsze czynności organu, w takim bowiem przypadku organ powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
W przypadku gdy organ stwierdzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej powinien poinformować o tym wnioskodawcę, czyniąc to w formie zwykłego pisma (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Analogicznie organ powinien postąpić jeśli w wyniku analizy przedmiotu sprawy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być mu udostępnione w trybie u.d.i.p. przez ten podmiot, może kwestionować tę ocenę wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Prezydent Miasta [...], jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
W niniejszej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia pisma Przewodniczącego Obwodowej Komisji Wyborczej Nr [...] w [...] z dnia [...] października 2023 r. przekazującego Urzędowi Miasta [...] rzeczy znalezione w lokalu wyborczym w dniu głosowania w wyborach do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 15 października 2023 r.
Prezydent Miasta [...] stwierdził, że żądane pismo nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd, po zapoznaniu się z treścią pisma będącego przedmiotem wniosku, przekazanym przez organ na wezwanie Sądu z dnia 3 lipca 2024 r., uznał, że stanowisko organu nie jest prawidłowe.
Obwodowe komisje wyborcze, zgodnie z art. 152 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2408), są organami wyborczymi powoływanymi w związku z zarządzonymi wyborami. Są to podmioty administrujące sprawami wyborczymi, powoływane na czas wykonania powierzonych im zadań. Do zadań tych, zgodnie z art. 185 Kodeksu wyborczego, należy: 1) przeprowadzenie głosowania w obwodzie; 2) czuwanie w dniu wyborów nad przestrzeganiem prawa wyborczego w miejscu i czasie głosowania; 3) ustalenie wyników głosowania w obwodzie i podanie ich do publicznej wiadomości; 4) przesłanie wyników głosowania do właściwej komisji wyborczej. W myśl art. 154 § 5a Kodeksu wyborczego, członkowie obwodowych komisji wyborczych w trakcie: 1) przebywania w lokalu wyborczym, 2) czynności podejmowanych przez obwodową komisję wyborczą, 3) przygotowań do prac obwodowej komisji wyborczej - korzystają z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych i ponoszą odpowiedzialność jak funkcjonariusze publiczni.
Obwodowe komisje wyborcze powołane w celu przeprowadzenia wyborów, po wykonaniu ich ustawowych zadań, podlegają rozwiązaniu (art. 160 § 1 pkt 3a Kodeksu wyborczego).
Prawidłową organizację pracy obwodowej komisji wyborczej zapewnia jej przewodniczący. Zgodnie z art. 49 § 1 Kodeksu wyborczego przewodniczący obwodowej komisji wyborczej czuwa nad zapewnieniem tajności głosowania oraz nad utrzymaniem porządku i spokoju w czasie głosowania. Przewodniczący ma prawo zażądać opuszczenia lokalu wyborczego przez osoby naruszające porządek i spokój (§ 2). Na żądanie przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej komendant właściwego miejscowo komisariatu Policji obowiązany jest zapewnić konieczną pomoc (§ 3).
Z powyższych przepisów wynika, że na przewodniczącym obwodowej komisji wyborczej spoczywa obowiązek zapewnienia porządku w lokalu wyborczym w czasie głosowania. Do szeroko pojętych spraw porządkowych należy natomiast zabezpieczenie i przekazanie właściwym organom rzeczy znalezionych w lokalu wyborczym po przeprowadzeniu głosowania. Zatem zarówno sam fakt dokonania takiego zabezpieczenia czy też przekazania właściwemu organowi rzeczy znalezionych w lokalu wyborczym, jak i treść pisma przekazującego rzeczy znalezione (pisma potwierdzającego ten fakt) stanowi informację o sprawie publicznej. Dotyczy bowiem ustawowych obowiązków przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej, a więc podmiotu wykonującego zadania publiczne, które polegają na utrzymaniu szeroko pojętego porządku w lokalu wyborczym w czasie głosowania.
Odnosząc się zaś do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, iż przedmiotowe pismo przekazywało rzeczy stanowiące własność osoby fizycznej, których udostępnienie godziłoby w prawo do prywatności oraz naruszałoby ustawę o ochronie danych osobowych, wskazać należy, że obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej powinno być w każdym przypadku oceniane indywidualnie, nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości. Ograniczenie prawa do informacji z przyczyn określonych w art. 5 u.d.i.p. leży w gestii dysponenta informacji publicznej, który powinien dokonać oceny wszystkich okoliczności indywidualnej sprawy. W przypadku stwierdzenia, że skutkiem udostępnienia żądanej informacji byłoby naruszenie prawa do prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), organ winien rozważyć dokonanie anonimizacji żądanej informacji w odpowiednim zakresie bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Mając na uwadze, że żądane informacje stanowią informację publiczną, rację należy przyznać Skarżącemu, że Prezydent Miasta [...] w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2024 r., gdyż do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Bezczynność ta nie ustała do dnia wyrokowania. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie, w 14-dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ poinformował Skarżącego, że w jego ocenie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Stwierdzona przez Sąd bezczynność organu wynika z odmiennej oceny charakteru żądanego dokumentu w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność ma postać kwalifikowaną.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 złotych, Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.