II SAB/WA 259/24

II SAB/Wa 259/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Szefa Kancelarii Prezydenta RP do rozpoznania wniosku skarżącego S. P. z dnia 7 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Szefa Kancelarii Prezydenta RP na rzecz skarżącego S. P.kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. S.P. zw. dalej "skarżącym", wystąpił do Kancelarii Prezydenta RP z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie "w ilu przypadkach od momentu wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 roku Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zastosował prawo łaski bezpośrednio na mocy art. 139 Konstytucji RP, a w ilu przypadkach zastosował ułaskawienie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania karnego."
W dniu 21 marca 2024 r. Szef Kancelarii Prezydenta RP udzielił skarżącemu odpowiedzi "w odpowiedzi na wniosek przesłany 7 marca 2024 r. Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej informuje, że od dnia wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.: dalej jako "Konstytucja"), podstawą stosowania prawa łaski przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest art.139 Konstytucji."
Na tak udzieloną odpowiedź skarżący w dniu 16 kwietnia 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP w sprawie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zw. dalej "u.d.i.p." i wniósł o: zobowiązanie Szefa Kancelarii Prezydenta RP do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że odpowiedz organu zawiera informację inną niż żądana we wniosku dlatego też pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Prezydenta RP wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że udzielił żądanej informacji w terminie dlatego też nie pozostaje w bezczynności.
Skarżący w dniu 13 maja 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie replikę na odpowiedź na skargę na bezczynność organu, w której podtrzymał stanowisko zawarte w skardze na bezczynność organu z dnia 16 kwietnia 2024 r., jak i wnioski, za wyjątkiem wniosku zawartego w pkt 3 skargi poprzez jego zmianę w sposób następujący: "zasądzenie od Organu-Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego sumę pieniężną w pełnej kwocie przewidzianej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, j. t. ze zm., dalej: p.p.s.a.), tj. w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2023, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (31.230 zł) lub inną, która w razie uwzględnienia zasadności skargi według oceny Sądu odpowiada okolicznościom sprawy." Modyfikując wniosek w zakresie wysokości sumy pieniężnej, skarżący kierowała się nie tyle brakiem uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, co samą postawą organu prezentowaną w odpowiedzi na skargę. Skarżący potwierdził również że jego zapytanie o informację publiczną dotyczyło dwóch trybów stosowania przez Prezydenta RP prawa łaski — pierwszego uregulowanego w Konstytucji RP oraz drugiego unormowanego w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37), zw. dalej: "k.p.k.".
Organ w odpowiedzi na replikę wskazał, że na etapie wniesienia skargi na bezczynność rozważył możliwość dokonania autokontroli zgodnie z art. 54 § 3 zd. 1 p.p.s.a. jednak o zastosowaniu trybu autokontroli można mówić dopiero wtedy, gdy organ uwzględni bez jakichkolwiek zastrzeżeń nie tylko wnioski skargi, ale i wszystkie jej zarzuty, w tym także stanowisko prawne. Tymczasem w skardze na bezczynność skarżący nie wskazał, dlaczego w jego ocenie "Odpowiedź w oczywisty sposób zawiera informację inną niż żądana we wniosku", a organ nie był w stanie ustalić innej treści żądania. Doprecyzowanie żądania nastąpiło dopiero w replice na odpowiedź na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Kontrola legalności działań podjętych przez organ administracji publicznej przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a." wykazała, że wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi na bezczynność organu administracji publicznej.
Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP oraz w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej.
Stosownie do postanowień art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Według art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, zaś stosownie do postanowień art. 16 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W świetle przedstawionych rozważań wynika, że z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy informacja taka jest już wytworzona w formie określonego dokumentu, względnie w oparciu o dostępne dokumenty może zostać przetworzona. Innymi słowy nie jest dopuszczalne w ramach dostępu do informacji publicznej domagać się od organów administracji publicznej ich wytworzenia. Dodatkowo podkreślić należy, że w przypadku ubiegania się o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie jest tego typu informacją, organ administracji publicznej udziela wnioskodawcy odpowiedzi i w tym zakresie nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia.
Warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, tj. od jakiego podmiotu informacja pochodzi i kryterium przedmiotowego, tj. czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi.
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kryterium podmiotowe jest spełnione. Szef Kancelarii Prezydenta RP jest organem przewidzianym w ustawie jako organ władzy publicznej w świetle jej art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zagadnienie to zresztą w rozpatrywanej sprawie nie było sporne. Wątpliwości również nie było co do spełnienia kryterium przedmiotowego, a zatem tego, czy żądana we wniosku z dnia [...] marca 2024 r. informacja stanowi informację publiczną.
W orzecznictwie przyjmuje się, iż "ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji" (wyrok z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 260/13, podobnie wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1835/12). Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującego rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa" (tak np. NSA w wyroku z 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2419/17).
W przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom D-Ś red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna", czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka w tym również jego interesu prawnego. W konsekwencji treść art. 6 ustawy, pomimo że nie zawiera zamkniętego katalogu rodzajów informacji publicznej, to ma istotne znaczenie dla interpretacji czy dana informacja jest informacją publiczną. Mając powyższe na względzie, zasadnie przyjęto, że informacje odnoszące się do ilości przypadków (od momentu wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r.) zastosowania przez Prezydenta RP praw łaski bezpośrednio na mocy art. 139 Konstytucji oraz na podstawie kodeksu postepowania karnego - stanowią informację publiczną, bowiem kwestia ta jest przejawem aktywności Prezydenta RP, tj. dotyczy działań lub zaniechań w zakresie powierzonych zadań i kompetencji publicznoprawnych, stanowiąc tym samym przejaw funkcjonowania władzy wykonawczej.
W kontrolowanej sprawie, skarżący złożył wniosek w dniu 7 marca 2024 r. w którym żądał udostępnienia informacji poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie "w ilu przypadkach od momentu wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 roku Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zastosował prawo łaski bezpośrednio na mocy art. 139 Konstytucji RP, a w ilu przypadkach zastosował ułaskawienie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania karnego."
Analiza zaś akt sprawy prowadzi do wniosku, że odpowiedzi w powyższym zakresie skarżący nie uzyskał. Stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia 21 marca 2024 r., mimo iż przesłane skarżącemu w terminie "że od dnia wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.: dalej jako "Konstytucja"), podstawą stosowania prawa łaski przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest art.139 Konstytucji." nie zawiera odpowiedzi na zadane pytanie.
W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że w zakresie rozpoznania przez organ wniosku skarżącego, co do zadanego pytania, odnoszącego się do cech ilościowych desygnatu, wymieniony organ na dzień orzekania przez Sąd - pozostaje w bezczynności. Rodzaj użytej partykuły pytajnej określa na czym polegać ma odpowiedz na dane pytanie, a odpowiedzią właściwą na pytanie do uzupełnienia jest każde zdanie powstałe przez zastąpienie partykuły pytajnej jakimś wyrażeniem należącym do zakresu niewiadomej tego pytania (Z. Ziemski, Logika praktyczna, Warszawa 2002, s. 131, 134). Cechy ilościowe desygnatów określają liczebniki, a więc najbardziej pożądaną przez skarżącego informacją (tak jak sam twierdzi w replice na odpowiedz na skargę) byłoby podanie mu stosownych liczebników głównych (zastępując nimi partykuły pytajne).
Na tak zadane pytanie, bez wątpienia nie udzielił organ odpowiedzi, ani też nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej. Konsekwencją powyższego było zobowiązanie Szefa Kancelarii Prezydenta RP w pkt 1 wyroku, do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pkt 2 wyroku, sąd na podstawie powołanego przepisu, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ocena ta wynika z faktu, że pismem z dnia 21 marca 2024 r. Szef Kancelarii Prezydenta RP udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek. Choć odpowiedź ta była niepełna, to jednak była udzielona i to z zachowaniem terminu. Natomiast stanowisko organu (odpowiedz organu) Sąd ocenia jako niezrozumienie zadanego pytania. Sąd zauważa również, co trzeba wyraźnie podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Mimo to nie sposób stwierdzić, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia, jako rażąca, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne i w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czego Sąd nie dostrzega w niniejszej sprawie.
Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii.
Tymczasem skarżący nie wykazuje poniesionego uszczerbku, którego przyznanie sumy pieniężnej miałoby zrekompensować. Niewykazanie, że nieudzielenie informacji publicznej wywołało bezpośrednio wymierne konsekwencje w życiu skarżącego, nie pozwala na przyjęcie, że okoliczności sprawy uzasadniały przyznanie wnioskowanej przez skarżącego sumy pieniężnej. Raz jeszcze należy wskazać, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją. Z tych względów w tym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt 3 sentencji).
Konkludując, Sąd dostrzegł bogatą argumentację stron odnoszącą się do wnioskowanego zagadnienia, dlatego też ważąc rację stron, jak również mając na względzie powagę urzędu, Sąd na art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 - 2 sentencji wyroku. Dalej idącą skargę Sąd oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).
Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł).
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zgodnie z którym "sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania".