II SAB/WA 253/24

II SAB/Wa 253/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk
Mateusz Rogala
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2976/24 - Wyrok NSA z 2025-04-24
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 149 § 2 w zw. z zrt. 154 § 6, art. 149 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania tiret 4 wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Zdrowia do rozpatrzenia tiret 4 wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia [....] z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej informacji o tym, czy do zespołu ekspertów lub Ministerstwa zwracały się organizacje polskich producentów, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] (dalej jako "Stowarzyszenie", "wnioskodawca", "skarżący") w piśmie z [...] lutego 2024 r. na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wystąpiło z wnioskiem do Ministra Zdrowia (dalej też jako "Minister" lub "organ") o udostępnienie:
• treści zarządzenia (może być wskazanie adresu publikacji w internecie) lub innego dokumentu powołującego zespół ekspertów pracujących nad ustawą o receptach;
• składu osobowego zespołu ekspertów pracujących nad ustawą o receptach (imiona
i nazwiska) oraz informację o tym, czy są to eksperci społeczni czy otrzymują wynagrodzenie - w tym wskazanie, którzy to społeczni, a którzy otrzymują wynagrodzenie;
• protokołów i listy obecności z posiedzeń ww. zespołu ekspertów;
• informacji o tym, czy do zespołu ekspertów lub Ministerstwa zwracały się organizacje polskich producentów - jeśli tak, wnosimy o treść stanowisk kierowanych do zespołu przez te organizacje.
Stowarzyszenie wskazało, że wnioskowane informacje prosi o przesłanie poprzez ePUAP na skrytkę: [...].
Przedmiotowy wniosek, wpłynął do organu 13 lutego 2024 r.
W piśmie z 22 lutego 2024 r. organ odnośnie tiret 1 wniosku wskazał, że zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 19 września 2023 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw preskrypcji i realizacji recept na leki gotowe i recepturowe (Dz. Urz. Min. Zdr. 2023 poz. 82) został powołany Zespół, do którego zadań należy m.in. stworzenie listy proponowanych zmian legislacyjnych dotyczących receptury i leków recepturowych. Poinformował nadto, że treść ww. zarządzenia dostępna jest pod adresem: https://dziennikmz.mz.gov.pl/legalact/2023/82/.
Odnośnie tiret 2 wniosku, Minister wskazał, że imienny skład Zespołu został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej i jest dostępny pod adresem: Zespół do spraw preskrypcji i realizacji recept na leki gotowe i recepturowe - Ministerstwo Zdrowia - Portal Gov.pl (www.gov.pl). Zgodnie z Zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 19 września 2023 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw preskrypcji i realizacji recept na leki gotowe i recepturowe za udział w posiedzeniach Zespołu nie przysługuje wynagrodzenie z tytułu uczestnictwa w pracach Zespołu.
Odnośnie tiret 3 wniosku organ wskazał, że listy obecności i protokoły
z posiedzeń Zespołu nie były sporządzane.
Z kolei odnośnie tiret 4 wniosku Minister wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Analiza katalogu rodzajów informacji publicznej zawartego w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (choć katalog ten ma charakter katalogu otwartego),
w kontekście charakteru Zespołu jako organu pomocniczego Ministra, nie pozwala na zakwalifikowanie żądanych przez wnioskodawcę informacji, do żadnej z kategorii wymienionych w tym przepisie. Zespołu nie sposób uznać za organ należący do kategorii organów władzy publicznej, czy też szerzej - władzy publicznej, ani też innych podmiotów bądź osób uczestniczących w sprawowaniu funkcji publicznych
w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również nie można go traktować jako innego podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej lub gospodarującego mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Żądane dokumenty nie są zatem informacjami wytworzonymi lub odnoszącymi się do władz publicznych ani nie stanowią informacji wytworzonych lub odnoszących się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Minister dodał, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przywołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK1681/14, w którym wskazano, że "Ekspertyzy zewnętrzne obejmujące swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces/etap przydatny do przyjęcia przez organ stanowiska w sprawie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).".
Pismem z 3 kwietnia 2024 r. Stowarzyszenie reprezentowane przez pełnomocnika - radcę prawnego wniosło skargę na bezczynność Ministra
w przedmiocie tiret 4 ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzuciło organowi naruszenie prawa, tj.:
1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483
z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji poprzez wskazanie, czy do zespołu ekspertów pracującego nad ustawą o receptach lub Ministerstwa Zdrowia zwracały się organizacje polskich producentów i ewentualne przekazanie treści stanowisk kierowanych przez te organizacje, pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia,
2. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.) - dalej też jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "u.d.i.p.", poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji, poprzez wskazanie, czy do zespołu ekspertów pracującego nad ustawą o receptach lub Ministerstwa Zdrowia zwracały się organizacje polskich producentów i ewentualne przekazanie treści stanowisk kierowanych przez te organizacje, pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia.
Mając na względzie powyższe, Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Ministra do rozpoznania tiret 4 przedmiotowego wniosku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny
w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy o p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że wystąpiło do Ministra
o udostępnienie informacji dotyczących zespołu ekspertów pracującego nad ustawą
o receptach. Stowarzyszenie wniosło m.in. o podanie, czy do zespołu ekspertów lub Ministerstwa Zdrowia zwracały się organizacje polskich producentów, a jeśli tak, to skarżący zawnioskował o treść stanowisk kierowanych do zespołu przez te organizacje.
Skarżący podkreślił, że wnioskowane informacje wiążą się z działalnością Ministra Zdrowia, a ten niewątpliwie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji. Nie można natomiast uznać, że zespół powołany jako organ pomocniczy Ministra jest samodzielnym bytem. To Minister powołuje swój organ pomocniczy (art. 7 ust. 4 pkt 5 ustawy o Radzie Ministrów), zapewnia mu obsługę techniczno-organizacyjną, zleca zakres działań (zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 września 2023 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw preskrypcji i realizacji recept na leki gotowe i recepturowe) i w tym znaczeniu, należy uznać go za część jego działalności. Nie można więc traktować organu pomocniczego w oderwaniu od działań Ministra. To z jego działalnością wiąże się zakres działań organu pomocniczego. Tym samym więc, nie sposób uznać, aby powołany przez Ministra organ pomocniczy nie realizował zadań publicznych. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Zadaniem organu pomocniczego Ministra były prace związane z realizacją recept na leki gotowe
i recepturowe, a więc niewątpliwie zadanie to mieściło się w pojęciu "spraw ogółu". Nie można również pominąć publicznoprawnej podstawy działania organu pomocniczego, jaką są przepisy ww. ustawy i zarządzenia Ministra Zdrowia. Mając na względzie powyższe, nie można więc uznać, że Minister nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji o działalności swojego organu pomocniczego. Takie stanowisko jest błędne, co w konsekwencji powoduje, że Minister pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego.
W ocenie autora skargi, Minister nie udostępniając skarżącemu informacji
w zakresie przez niego wnioskowanym, dopuścił się oczywistego naruszenia konstytucyjnego prawa do informacji, co winno skutkować uznaniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego jakoby żądane informacje wiązały się z "działalnością Ministerstwa Zdrowia, a ten niewątpliwie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji". Nie ulega wątpliwości, że wnioskowane informacje dotyczą Zespołu do spraw preskrypcji i realizacji recept na leki gotowe i recepturowe. Działalności Zespołu, mimo, że został powołany i stanowi organ pomocniczy Ministra Zdrowia, nie można utożsamiać z działalnością Ministra. Wypracowane przez Zespół koncepcje będą mogły zostać przyjęte w całości lub części, lub też w całości odrzucone przez Ministra Zdrowia. Dopóki zatem Minister nie podejmie decyzji co do poszczególnych koncepcji wypracowanych i przedstawionych mu przez Zespół w zakresie zleconych mu zadań, dopóty proponowane przez Zespół rozwiązanie stanowi wyłącznie wyraz stanowiska Zespołu, a nie Ministra Zdrowia.
Organ wskazał, że Zespołu nie sposób uznać za organ należący do kategorii organów władzy publicznej, czy też szerzej - władzy publicznej, ani też innych podmiotów bądź osób uczestniczących w sprawowaniu funkcji publicznych
w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również nie można go traktować jako innego podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej lub gospodarującego mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wniosek skarżącego w zakresie objętym złożoną przez niego skargą na bezczynność dotyczył stanowisk podmiotów trzecich w zakresie prac Zespołu i kierowanych do tego Zespołu lub Ministerstwa. Żądane dokumenty stanowią opinie podmiotów trzecich w zakresie koncepcji opracowywanych przez Zespół.
W ocenie Ministra informacji publicznej nie stanowią stanowiska czy opinie wyrażone przez podmioty trzecie, chociażby tak jak w przedmiotowej sprawie organizacje polskich producentów, a odnoszące się do prac powołanego przez Ministra Zespołu, będącego jego organem pomocniczym. Dokumenty te nie są informacjami wytworzonymi lub odnoszącymi się do władz publicznych ani nie stanowią informacji wytworzonych lub odnoszących się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stanowisko organu co do braku posiadania przez żądane przez skarżącego informacje przymiotu informacji publicznej, znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Organ zauważył przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 59/18, wskazał, iż "(...) organ, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (...). Procesowi podejmowania rozstrzygnięć nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Niezasadne są przy tym zarzuty, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad rozstrzyganiem spraw publicznych.
W momencie, kiedy projekt rozstrzygnięcia zyskuje walor oficjalności, może być udostępniony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, wówczas może podlegać społecznej ocenie."
Minister wskazał dalej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, służące co prawda realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są
w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (vide - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z 17 października 2013 r., I OSK 1105/13, z 21 listopada 2013 r., I OSK 1485/13 oraz z 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13). Tym samym, w ocenie Ministra jakiekolwiek koncepcje opracowywane przez Zespół w dowolnej formie nie stanowią informacji publicznej. Co za tym idzie stanowiska podmiotów trzecich co do koncepcji opracowywanych przez Zespół również nie stanowią informacji publicznej. Są one opinią co do koncepcji opracowywanej przez Zespół, która nie jest wyrazem stanowiska organu. W przypadku jej przyjęcia przez Ministra, koncepcja opracowana przez Zespół może stać się stanowiskiem organu
i przyczynkiem do prowadzenia prac legislacyjnych w tym zakresie. Jednakże na obecnym etapie żądane opinie stanowią wyłącznie opinie co do koncepcji opracowywanych przez Zespół. Podkreślić zatem należy, że żądane informacje zostały wytworzone w ramach pewnego początkowego stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.
Organ wskazał, że informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty a nie kwestie ocenne czy postulatywne. Stanowiska podmiotów trzecich, których udostępnienia żąda skarżący nie odnoszą się wprost do przyszłych działań
i zamierzeń Ministra Zdrowia, a jedynie do koncepcji opracowywanych przez Zespół. Żądane stanowiska mają jedynie charakter poznawczy, mogą (ale nie muszą) zostać wykorzystane zarówno przez Zespół, jak i Ministra, w przyszłości. Dotyczą zatem ewentualnie sfery zamierzeń, a nie sfery faktów. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych
w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań.
Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że żądane przez skarżącego opinie i stanowiska nie stanowią informacji publicznej, a co za tym idzie nie mogą zostać udostępnione. Niezasadnym jest też karanie grzywną organu. Ukaranie grzywną zastrzeżone jest bowiem do wyjątkowych przypadków, tj. drastycznego
i zawinionego uchybienia zasad efektywnego i terminowego działania organu
w załatwieniu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się w części zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność w rozpoznaniu tiret 4 wniosku skarżącego z [...] lutego 2024 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawa z dnia 6 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego
i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych
w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając
w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone
w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne, w tym organy władzy publicznej, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.
Jak wynika bowiem z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Natomiast bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku
o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób
i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Sporne w niniejszej sprawie jest czy informacja objęta w tirecie 4 wniosku z 9 lutego 2024 r. stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" na gruncie przepisów u.d.i.p. zostało określone
w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy
i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniono przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy
i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powołanych przepisów Konstytucji RP oraz u.d.i.p. pojęcie "informacji publicznej" musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informację publiczną mogą zawierać nie tylko dokumenty urzędowe. Zgodnie bowiem z ugruntowaną praktyka orzeczniczą, informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11).
W związku z powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przyjąć należy, że żądana przez skarżącego w tiret 4 wniosku sama informacja w części dotyczącej tego, "czy do zespołu ekspertów lub Ministerstwa zwracały się organizacje polskich producentów", stanowi informację publiczną.
Wskazać bowiem należy, że zgodnie z § 1 ust. 2 zarządzenia Ministra Zdrowia
z dnia 19 września 2023 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw preskrypcji
i realizacji recept na leki gotowe i recepturowe (Dz. Urz. Min. Zdr. poz. 82) Zespół jest organem pomocniczym Ministra Zdrowia. Szczegółowe wnioski i rekomendacje wynikające ze swoich zadań, Zespół przygotuje w formie raportu, który zostanie przedstawiony Ministrowi do akceptacji nie później niż do dnia 30 czerwca 2024 r.
Słusznie zauważył więc skarżący, że nie można uznać, iż Zespół powołany jako organ pomocniczy Ministra jest samodzielnym bytem. To bowiem Minister powołuje swój organ pomocniczy (art. 7 ust. 4 pkt 5 ustawy o Radzie Ministrów), zapewnia mu obsługę techniczno-organizacyjną, zleca zakres działań i w tym znaczeniu, należy uznać go za część jego działalności. Nie można więc traktować organu pomocniczego w oderwaniu od działań Ministra, tym bardziej, że Zespół korzysta ze środków publicznych. Nie można również pominąć publicznoprawnej podstawy działania organu pomocniczego, jaką są przepisy ww. ustawy i zarządzenia Ministra Zdrowia.
Szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, otwarty katalog przedmiotowy pozwalający na zakwalifikowanie jak największej ilości informacji, charakteryzującej się przymiotem sprawy publicznej prowadzi do przekonania, że żądana informacja w tiret 4 wniosku, w części dotyczącej tego, "czy do zespołu ekspertów lub Ministerstwa zwracały się organizacje polskich producentów" spełnia zakres przedmiotowy u.d.i.p.
Z uwagi na to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały
w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak
i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Ustalenie, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną powoduje, że powinna ona zostać udostępniona i to w ustawowym terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), chyba że zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę jej udostępnienia. W tej sytuacji, w realiach niniejszej sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, nie stosując się do wymogów przewidzianych w art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, jakoby - udzielając skarżącemu stosownej informacji w piśmie z 22 lutego 2024 r. - wywiązał się on należycie z ustawowego obowiązku i tym samym skutecznie uwolnił się w ten sposób od zarzutu bezczynności.
W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, że organ pozostaje
w bezczynności w zakresie rozpoznania tiretu 4 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej samej informacji o tym, czy do zespołu ekspertów lub Ministerstwa zwracały się organizacje polskich producentów. Jeśli bowiem żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18, CBOSA).
W tej sytuacji Sąd w pkt 1 na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia tiret 4 wniosku skarżącego z [...] lutego 2024 r. w części dotyczącej informacji o tym, czy do zespołu ekspertów lub Ministerstwa zwracały się organizacje polskich producentów, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd uznał w pkt 2, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. W tej konkretnej sprawie na obecnym etapie postępowania wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.
W związku z powyższym, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Ukaranie grzywną, zastrzeżone jest bowiem do wyjątkowych przypadków, tj. drastycznego i zawinionego uchybienia zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Użycie w art. 149 § 2 p.p.s.a. sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie
w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji zgodnie z wnioskiem skarżącego i w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Niezasadne jest również żądanie przez skarżącego dotyczące informacji w treści tiret 4 o treści stanowisk kierowanych do Zespołu przez organizacje polskich producentów. Jak trafnie wskazuje organ, żądane dokumenty stanowią jedynie opinie podmiotów trzecich w zakresie koncepcji opracowywanych przez Zespół. Informacji publicznej nie stanowią zaś stanowiska czy opinie wyrażone przez podmioty trzecie, chociażby tak jak w przedmiotowej sprawie organizacje polskich producentów,
a odnoszące się do prac powołanego przez Ministra Zespołu, będącego jego organem pomocniczym.
Sąd podziela stanowisko organu, że dokumenty te nie są informacjami wytworzonymi lub odnoszącymi się do władz publicznych ani nie stanowią informacji wytworzonych lub odnoszących się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej
i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jakiekolwiek koncepcje opracowywane przez Zespół w dowolnej formie nie stanowią bowiem informacji publicznej. Co za tym idzie stanowiska podmiotów trzecich co do koncepcji opracowywanych przez Zespół również nie stanowią informacji publicznej. Są one opinią co do koncepcji opracowywanej przez Zespół, która nie jest wyrazem stanowiska organu. Dopiero bowiem w przypadku jej przyjęcia przez Ministra, koncepcja opracowana przez Zespół może stać się stanowiskiem organu. Na obecnym zaś etapie żądane opinie stanowią wyłącznie opinie co do koncepcji opracowywanych przez Zespół. Żądane informacje zostały wytworzone w ramach pewnego początkowego stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Żądane stanowiska mają jedynie charakter poznawczy, mogą (ale nie muszą) zostać wykorzystane zarówno przez Zespół, jak i Ministra, w przyszłości. Dotyczą zatem ewentualnie sfery zamierzeń, a nie sfery faktów. Opracowane przez Zespół koncepcje, które zostaną szczegółowo opisane w formie raportu, nie będą stanowiły koncepcji organu - Ministra Zdrowia,
a jedynie koncepcje Zespołu. Zarówno przygotowywany przez Zespół raport, w tym również lista proponowanych zmian legislacyjnych nie będą stanowiły dokumentów wiążących Ministra Zdrowia co do koncepcji preskrypcji i realizacji recept na leki gotowe i recepturowe. Wypracowana przez Zespół koncepcja może zostać zmieniona przez Ministra Zdrowia, który może przyjąć inne rozwiązania w tym zakresie. W związku z powyższym, Minister prawidłowo uznał, że żądana przez skarżącego w tiret 4 informacja dotycząca treści stanowisk kierowanych do Zespołu przez organizacje polskich producentów, nie stanowi informacji publicznej, a co za tym idzie nie może zostać udostępniona.
Dlatego też skarga w pozostałej części zasługuje na oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz wpis od skargi wysokości 100 zł, Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.