II SAB/Wa 245/21

II SAB/Wa 245/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Piotr Borowiecki
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 711/22 - Wyrok NSA z 2024-04-12
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1 art. 6 ust. 1 art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 1 par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego M. S. z dnia [...] lutego 2021 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z [...] lutego 2021 r. M. S. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") skierował do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej jako "KRRiT" lub "organ") wniosek o dostęp do informacji publicznej. Wniósł o przekazanie wykazu działań jakie od dnia [...]stycznia 2019 r. KRRiT podjęła lub zleciła w celu skontrolowania realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 ustawy
o radiofonii i telewizji. Wnioskodawca wskazał, że chodzi mu w szczególności
o działania polegające na monitoringu i analizie programów mediów publicznych,
w ramach których oceniane było przestrzeganie tego przepisu. Nadto wniósł
o przekazanie sprawozdań i wniosków, które w ramach wyżej wymienionych działań zostały sformułowane przez KRRiT, jej pracowników lub podmioty zewnętrzne. Wskazał, że prosi o przekazanie tych informacji i dokumentów pocztą elektroniczną. Jeśli niektóre z dokumentów są w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), wniósł
o przesłanie mu pocztą elektroniczną odnośników do tych dokumentów.
Organ pismem z [...] lutego 2021 r. przekazał wnioskodawcy, za pośrednictwem poczty elektronicznej, informację na temat monitoringów przeprowadzonych od dnia 1 stycznia 2019 r. w zakresie kontroli realizacji misji publicznej oraz poinformował, że szczegółowe informacje dotyczące wyników monitoringów oraz pozostałych kontroli przeprowadzonych przez KRRiT w 2019 r. w zakresie realizacji w programach mediów publicznych obowiązków ustawowych zawarte są w zamieszczonych na BIP: "Sprawozdaniu KRRiT z działalności w 2019 r." oraz "Informacji o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r." dostępnych na stronie internetowej KRRiT
w zakładce: KRRiT\Sprawozdanie i Informacja KRRiT.
Pismem z [...] marca 2021 r. wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KRRiT w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] lutego 2021 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że w odpowiedzi organu brakuje sprawozdań i wniosków, które w ramach wymienionych we wniosku działań zostały sformułowane (akapit 2 wniosku). Odpowiedź odsyła ogólnikowo do "Sprawozdania KRRiT z działalności w 2019 r." oraz do "Informacji o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r." Dokumenty te obejmują jednak tylko rok 2019, a wniosek dotyczył całego okresu od [...] stycznia 2019 r. do [...] lutego 2021 r. Ponadto dokumenty te nie zawierają tego czego wniosek dotyczył, a mianowicie sprawozdań ani wniosków z działań kontrolnych. Dokumenty zawierają jedynie krótkie omówienia.
Skarżący podniósł, że wniosek nie dotyczył wszelkich działań kontrolnych KRRiT, ale specyficznej kategorii tych działań, a mianowicie kontrolowania "realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii
i telewizji". Odpowiedź na wniosek zawiera wykaz działań kontrolnych. Dla każdego działania kontrolnego wykaz zawiera kilka linijek tekstu opisującego dane działanie, ale nie wiadomo, czym są te linijki. Może jest to tytuł lub nazwa, które KRRiT oficjalnie przypisała do danego działania, np. w uchwale zlecającej jego przeprowadzenie?
A może jest to tytuł raportu pokontrolnego? A może jest to swobodnie sformułowane, nieoficjalne omówienie danego działania? Tego nie wiadomo i w tej sytuacji wnioskodawca nie może w sposób pewny zorientować się, które działania kontrolne dotyczyły tego, o co pytał, a mianowicie "realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji". Z treści wykazu można się domyślić, że żadne z działań kontrolnych nie dotyczyło tej kwestii, ale to są tylko domysły.
W ocenie skarżącego, w tej sytuacji niezbędne jest, aby KRRiT przekazała wnioskodawcy raporty i wnioski z tych działań kontrolnych, które dotyczą "realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii
i telewizji", a jeśli żadne działania kontrolne prowadzone od [...] stycznia 2019 r. tej kwestii nie dotyczą - aby KRRiT stwierdziła to w odpowiedzi na wniosek. Powyższe zaś czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał, że skarga jest bezpodstawna. Organ bowiem [...] lutego 2021 r. przekazał wnioskodawcy informację dotyczącą działań jakie od dnia [...] stycznia 2019 r. podjął w celu skontrolowania realizacji zadań określonych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Z wewnętrznych pism dotyczących przedmiotowej sprawy wynika, że w okresie wskazanym przez wnioskodawcę KRRiT nie przeprowadzała innych, poza wskazanymi w przekazanej skarżącemu informacji oraz w "Sprawozdaniu KRRiT z działalności w 2019 r." oraz "Informacji o podstawowych problemach radiofonii
i telewizji w 2019 r." monitoringów. Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, że informacje dotyczące wyników monitoringów przeprowadzonych w 2019 r. znajdują się w zamieszczonych na BIP "Sprawozdaniu KRRiT z działalności w 2019 r." oraz "Informacji o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r." W związku
z powyższym nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności w odniesieniu do wniosku skarżącego z [...] lutego 2021 r.
Autor odpowiedzi na skargę powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że organ nie jest w bezczynności w sytuacji, gdy odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, nawet jeśli odpowiedź na wniosek nie satysfakcjonuje wnioskodawcy. Dlatego też skarga na bezczynność
w niniejszej sprawie powinna być oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy
w trybie uproszczonym zważył co następuje:
W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie
i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym
w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności),
a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy
z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p.").
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.
W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,
a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.
Wspomniany art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego,
a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a KRRiT jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Spełniony więc został zarówno zakres przedmiotowy i podmiotowy wniosku skarżącego. Do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje zaś, czy miała miejsce bezczynność organu w udostępnieniu żądanej przez skarżącego informacji publicznej.
Na wstępie wyjaśnić należy, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności
w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest co do zasady udostępnić informację publiczną
w formie czynności materialno-technicznej, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia, określone w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p., bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej.
Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania
w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.
Jak wynika z akt sprawy, organ dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie, albowiem przedmiotowy wniosek skarżącego nie został załatwiony
w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia jego otrzymania przez organ. Wniosek został skutecznie doręczony organowi
w dniu [...] lutego 2021 r. Termin 14 dni na załatwienie przedmiotowego wniosku upłynął więc [...] lutego 2021 r. Organ zaś dopiero pismem z [...] lutego 2021 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, przekazał skarżącemu informację na temat monitoringów przeprowadzonych od dnia [...] stycznia 2019 r. w zakresie kontroli realizacji misji publicznej oraz poinformował wnioskodawcę, że szczegółowe informacje dotyczące wyników monitoringów oraz pozostałych kontroli przeprowadzonych przez KRRiT w 2019 r. w zakresie realizacji w programach mediów publicznych obowiązków ustawowych zawarte są w zamieszczonych na BIP "Sprawozdaniu KRRiT
z działalności w 2019 r." oraz "Informacji o podstawowych problemach radiofonii
i telewizji w 2019 r." dostępnych na stronie internetowej KRRiT w zakładce: KRRiT\Sprawozdanie i Informacja KRRiT. Niemniej jednak, co istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w odpowiedzi na wniosek skarżącego organ nie wyjaśnił, że w okresie wskazanym przez wnioskodawcę KRRiT nie przeprowadzała innych, poza wskazanymi w przekazanej skarżącemu informacji oraz w "Sprawozdaniu KRRiT z działalności w 2019 r." oraz "Informacji o podstawowych problemach radiofonii
i telewizji w 2019 r." monitoringów. Informację taką organ zawarł dopiero w piśmie z [...] marca 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę skarżącego do tutejszego Sądu. Powyższe oznacza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Brak było więc, zgodnie z żądaniem organu, podstaw do oddalenia skargi. Skoro zaś skarżący, wprawdzie z uchybieniem terminu 14 dni, otrzymał jednak wszystkie informacje jakie organ posiadał w żądanym przez skarżącego zakresie, brak jest więc również podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z [...] lutego 2021 r. bowiem stan bezczynności ustał. Sąd badając zasadność skargi na bezczynność czyni to bowiem według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia.
Z powyższych względów uzasadnione było zaś stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono
w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Stwierdzając stan bezczynności organu Sąd uznał w punkcie drugim sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan,
w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo
w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie
w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie
w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA).
Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak
w punktach 1 - 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.