II SAB/Wa 239/24

II SAB/Wa 239/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Joanna Kube
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a, art. 151, art. 200 i art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę Mazowieckiego do rozpatrzenia pkt II ppkt 2 i 3 oraz pkt III wniosku E. B. z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w pkt 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 26 marca 2024 r. E.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Powyższym wnioskiem, w z związku z obsługą prawną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wchodzącej w skład grupy kapitałowej Dewelopera [...] S.A. z siedzibą w [...], mając na uwadze nałożony na deweloperów mocą ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1177); zwanej dalej ustawą deweloperską obowiązek dotyczący opracowania treści prospektu informacyjnego, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p., skarżąca wniosła o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie:
I. aktów planowania przestrzennego i innych aktów prawnych obowiązujących na terenie objętym przedsięwzięciem deweloperskim, tj. na działkach gruntu [...] oraz [...], obręb [...], w tym w szczególności w:
1. planie ogólnym gminy,
2. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
3. aktów prawnych (rozporządzenia, zarządzenia, uchwały, decyzje) w sprawie:
a) dotyczących Inwestycji, Inwestycji Towarzyszących oraz obszaru otoczenia CPK,
b) lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej,
c) ustanowienia form ochrony przyrody lub ich otulin (parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, ochrony gatunkowej roślin, zwierząt i grzybów),
d) ustanowienia strefy ochronnej terenu ochrony bezpośredniej i terenu ochrony pośredniej ujęcia wody,
e) wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji lub obszarów cichych poza aglomeracją,
f) utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania,
g) uznania zabytku za pomnik historii,
h) określenia granic obszaru Pomnika [...] i jego strefy ochronnej, utworzenia parku kulturowego,
i) ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych
wraz z podaniem informacji umożliwiających identyfikację aktu lub linków do strony www. pozwalających identyfikacje aktu.
II. przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim, tj. działek nr gruntu [...] oraz [...], obręb [...] tj. inwestycji dotyczących w szczególności budowy lub rozbudowy dróg, budowy linii szynowych oraz przewidzianych korytarzy powietrznych, inwestycji komunalnych (jak oczyszczalnie ścieków, spalarnie śmieci, wysypiska, cmentarze), zawartych w:
miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach,
uchwałach o obszarach ograniczonego użytkowania,
miejscowych planach odbudowy,
mapach zagrożenia powodziowego i mapach ryzyka powodziowego,
wraz z podaniem, w którym z ww. aktów przewidziana jest dana inwestycja oraz podaniem informacji umożliwiających identyfikację tego aktu,
III. czy wymienione poniżej decyzje zostały wydane dla terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (tj. działek nr ewidencyjnych gruntu [...] oraz [...], obręb [...] lub dla obszaru w promieniu 1 km od terenu objętego ww. przedsięwzięciem deweloperskim, tj.:
decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,
decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej,
3. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego,
4. decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych,
5. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej,
decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej,
decyzja o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej,
8. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego,
decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej,
decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym.
Jeżeli którakolwiek z wymienionych powyżej w pkt III ppkt 1-10 decyzji została wydana dla terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (tj. gruntu [...] oraz [...], obręb [...]) lub obszaru w promieniu 1 km od terenu objętego ww. przedsięwzięciem deweloperskim, wniosła o podanie:
- która z decyzji wymienionych w pkt III ppkt 1-10 została wydana,
- jakiej inwestycji celu publicznego dotyczy ta decyzja,
- organu wydającego decyzję,
- numeru (znaku) i daty wydania decyzji oraz,
- ustaleń decyzji w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, mogących mieć znaczenie dla terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (tj. działek nr ew. [...] i [...], obręb [...]).
Jeżeli toczy się postępowanie o wydanie którejkolwiek z decyzji wymienionych powyżej w pkt III ppkt 1-10 dla terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (tj. działek nr ew. [...] i [...], obręb [...]) lub obszaru w promieniu 1 km od terenu objętego ww. przedsięwzięciem deweloperskim, to wniosła o podanie,
- oznaczenia (znak sprawy), pod którym prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji,
- informacji, której z decyzji wymienionych w pkt III ppkt 1-10 to postępowanie dotyczy,
- kiedy jest przewidywany termin zakończenia tego postępowania i czy zmierza ono do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której ustalania będą mogły mieć znaczenie dla terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim (tj. działek nr ew. [...] i [...], obręb [...]).
W związku z wpływem powyższego wniosku, Wojewoda [...] pismem z 21 lutego 2024 r., powołując się na art. 64 § 2 K.p.a., wezwał wnioskodawczynię do usunięcia, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, braków wniosku poprzez:
1) doprecyzowanie podania i wskazanie numeru decyzji oraz daty jej wydania lub znaku sprawy, której dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej w powyższym zakresie, mając na uwadze, że wskazanie wnioskowanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budził wątpliwości,
2) wskazanie szczególnie istotnej dla interesu publicznego przyczyny udostępnienia informacji publicznej, stanowiącej informację przetworzoną.
Jednocześnie poinformował wnioskodawczynię, że nieusunięcie powyższych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawczyni w piśmie z 8 marca 2024 r. wyjaśniła, że nie ma możliwości wskazania precyzyjnych danych poprzez podanie numeru decyzji, daty jej wydania oraz znaku, dlatego też, aby uzyskać szczegółowe informacje (właśnie dotyczące wydanych decyzji) wystąpiła z wnioskiem do Wojewody, który w żądanym zakresie jest dysponentem tych informacji, a wnioskowane dane znajdują się w prowadzonym przez Wojewodę rejestrze. Wskazała, że we wniosku został określony nr nieruchomości oraz obszar, co do którego wnioskodawca poszukuje informacji publicznych, co więcej zakres wnioskowanych informacji odnosi się m.in. do decyzji wydanych przez organ na podstawie spec ustaw, tj.:
decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego,
2. decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych,
3. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej,
decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej,
decyzja o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej,
6. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego
co w jej ocenie wystarczająco zawęża zakres żądanych informacji publicznych, gdyż w odniesieniu do wskazanego obszaru organem właściwym do wydania decyzji jest Wojewoda [...]. Zawartość strony Biuletynu Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego, w którym wnioskodawczyni poszukiwała wymienionych aktów prawa wydanych przez Wojewodę [...] jest zbyt ogólny, co uniemożliwia dotarcie do informacji opisanych we wniosku. Występując z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej wnioskodawczyni chce się dowiedzieć czy dla obszaru, na których planowane jest przedsięwzięcie deweloperskie planowane są przedmiotowe inwestycje oraz wnosi o wskazanie miejsca, gdzie znajdują się pożądane informacje. Natomiast bez wskazania szczegółowych informacji przez Wojewodę oraz bez wskazania ścieżki dostępu do zbioru informacji publicznych, którymi dysponuje Wojewoda, wnioskodawczyni nie może nie tylko wskazać szczegółowych danych, lecz również nie ma możliwości dotrzeć do tych informacji. Wyjaśniła, że informacje poufne nie będą wykorzystywane przez dewelopera wyłącznie dla celów prywatnych. Oferta budowy mieszkań dla mieszkańców [...] pozwoli zainteresowanym nabyciem lokali na zapoznanie się z planowanymi inwestycjami o charakterze publicznym w obrębie 1 km od planowanego przedsięwzięcia, co stanowi uzasadniony interes społeczny i nie jest nadużyciem prawa. Zaznaczyła, że pozyskanie ścieżki dostępu do aktów pranych wydanych przez Wojewodę poprzez wskazanie linków do rekordów/adresów strony internetowej BIP Wojewody [...] jest jedyną możliwością uzyskania informacji objętych wnioskiem. Poprzez uzyskanie linków do strony internetowej odpowiednio zawężających skarżącej wyszukiwanie potrzebnych informacji, w ogromnym zbiorze danych BIP Wojewody [...], organ nie jest narażony na nadmierne obciążenie swojej działalności. W ocenie skarżącej pozyskanie informacji bezpośrednio od organu administracji publicznej, który jest dysponentem zbioru, organem stanowiącym akty wymieniowe we wniosku czyni wniosek o dostęp do informacji publicznej w pełni zasadnym. Co więcej informacja publiczna, o którą wnioskuje znajduje się w zbiorze organu i nie wymaga wytworzenia.
Pismem z dnia 20 marca 2024 r., powołując się na przepis art. 64 § 2 K.p.a., Wojewoda [...] poinformował E.B. o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braków wskazanych w wezwaniu. Organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie określiła podania poprzez wskazanie numeru decyzji, daty wydania, znaku sprawy, której dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej. Ponadto u.d.i.p. rozróżnia tzw. informację prostą oraz informację przetworzoną. Zdaniem organu, wnioskodawczyni nie wykazała, że udostępnienie żądanej informacji jest uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Udzielenie wnioskowanej informacji w żaden sposób nie będzie miało wpływu na funkcjonowanie państwa, a także nie usprawni funkcjonowania jego organów, co oznacza, że żądana informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Jest ona bowiem potrzebna wnioskodawczyni do realizacji niepublicznego celu dewelopera. Tym samym żądana informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.
W skardze na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, który został złożony do organu [...] lutego 2024 r., E.B. zarzuciła organowi naruszenie prawa, tj.:
1. art. 4 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem wniosku w ustawowym terminie,
2. art. 16 u.d.i.p.,
3. art. 64 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Mając na uwadze powyższe wniosła o:
1. zobowiązanie Wojewody [...] do udzielenia skarżącej wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,
2. stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, i że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,
3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych,
4. dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w skardze oraz znajdujących się w aktach sprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że u.d.i.p. nie reguluje formalnej procedury udzielenia informacji publicznej i nie przewiduje ustawowej formy wniosku o dostęp do informacji publicznej. Wniosek nie wymaga uzasadnienia oraz wykazania interesu prawnego, a zatem powołanie się organu na art. 64 § 2 K.p.a. w świetle przepisów u.d.i.p. i wezwanie do uzupełnieniem braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej jest bezprzedmiotowe. Organ powinien udostępnić informacje zgodnie żądaniem, gdy wnioskowane informacje znajdują się w jego zasobach lub powinien wydać decyzję o odmowie dostępu do informacji publicznej.
Skarżąca nie zgodziła się też z prezentowanym stanowiskiem organu w odniesieniu do interesu publicznego. Podkreśliła, że Wojewoda nie tylko nie udzielił jej wnioskowanych informacji, ale też nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, pozostawiając wniosek bez rozpoznania, czym naruszył przepisy art. 4 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Organ nie wskazał też innego organu, który udzieliłby wnioskowanych informacji.
Podkreśliła, że żądane przez nią informacje stanowią informację publiczną, a Wojewoda jest organem zobowiązanym do ich udostępnienia. Ponadto, w ślad za uzasadnieniem do ustawy deweloperskiej, że informacje objęte wnioskiem skarżącej, a źródłowo formularzem prospektu informacyjnego, stanowią dane w publicznie dostępnych dokumentach dotyczące inwestycji planowanych w promieniu 1 km od nieruchomości, na której prowadzone jest przedsięwzięcie deweloperskie. Tym samym, już sam ustawodawca wskazał, że danych do uzupełnienia treści prospektu informacyjnego należy szukać w dokumentach stanowiących informację publiczną, w konsekwencji czego Wojewoda jest prawidłowym adresatem wniosku skarżącej. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że dane objęte prospektem informacyjnym nie dotyczą wyłącznie przedsięwzięcia deweloperskiego sensu stricto, lecz w przeważającej części odnoszą się do okolicy, w której planowana inwestycja zostanie umiejscowiona, stąd do ich pozyskania potrzebna jest pomoc właściwych organów administracji. Ponadto, zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, władze publiczne zobowiązane są popierać działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, a w zakresie tego poparcia, powinno się mieścić również udostępnianie obywatelom - jako docelowym odbiorcom prospektu informacyjnego, informacji wymaganych ustawą deweloperską.
Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku organu, wnioskowane informacje są istotne dla obywateli chcących zaspokoić chronione Konstytucją RP potrzeby mieszkaniowe. Deweloperzy pozyskują informacje przewidziane w prospekcie informacyjnym, gdyż ustawodawca przeniósł na nich ciężar gromadzenia informacji przydatnych nabywcom lokali, a interes nabywców lokali mieści się w interesie publicznym o charakterze powszechnym. W jej ocenie pojęcie informacji publicznej szczególnie istotnej dla interesu publicznego nie odnosi się wyłącznie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i nie musi wiązać się z możliwością realnego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.
Z ostrożności wskazała również, że jeżeli któraś z informacji publicznych objętych wnioskiem, została upubliczniona w BIP Województwa [...], to w razie rezygnacji przez organ z udzielenia informacji indywidualnej (co nie jest wykluczone nawet w sytuacji, gdy informacja została umieszczona w BIP), udzielenie informacji publicznej zgodne z przepisami prawa winno polegać na podaniu konkretnego adresu (linku) do strony internetowej BIP, pod którym to adresem zamieszczone zostały poszukiwane przez wnioskodawcę informacje publiczne, jak np. decyzja administracyjna, a nie podanie adresu internetowego strony głównej Biuletynu Informacji Publicznej. W braku ww. treści, odpowiedź organu o udostępnieniu informacji publicznej w BIP ma charakter pozorny, gdyż obywatel pozbawiony przez organ niezbędnych instrumentów i danych (np. informacji o numerze decyzji, przy jednoczesnym braku zaawansowanego narzędzia do wyszukiwania treści/filtrów na stronie BIP), nie otrzymuje informacji prostej.
Skarżąca zaznaczyła, że zakres żądania wniosku był wystraczająco sprecyzowany. W jej ocenie wskazała jednoznacznie teren objęty przedsięwzięciem deweloperskim, którego dotyczą żądane informacje oraz zakres żądanych informacji wynikających z przepisów wskazanej we wniosku ustawy. Wniosek skarżącej obejmował informacje dotyczące terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim ze wskazaniem nr działek oraz obszaru w promieniu 1 km od terenu objętego ww. przedsięwzięciem deweloperskim, które zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym deweloper ma obowiązek zamieścić w prospekcie informacyjnym.
W konkluzji podniosła, że zakres żądanych przez nią informacji został wskazany na tyle precyzyjnie, że organ bez przeszkód mógł zidentyfikować zakres informacji, o które wnioskuje, chociażby w oparciu o załączoną mapę. Przedstawione wyjaśnienie, co do przyczyn uzyskania wnioskowanych informacji było natomiast na tyle czytelne, aby nawet kwalifikując informacje jako przetworzone, organ mógł udostępnić skarżącej wnioskowane informacje.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w przedmiotowej sprawie. Zaznaczył, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Zadośćuczynienie w pełni żądaniu wnioskodawczyni wymaga nie tylko wyszukiwania, ale również analizy, a następnie opracowania określonych informacji, zgodnie z żądaniem, tj. stworzenia określonych we wniosku wykazów (decyzji), według kryteriów określonych w podaniu. Udostępnienie żądanej informacji publicznej wymaga bez wątpienia nakładu intelektualnego i czasowego. Wytworzenie wnioskowanej informacji wymaga podjęcia określonych działań przez podmiot zobowiązany w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie przetworzona informacja publiczna. Spełnienie żądania wymaga zatem podjęcia dodatkowych czynności, polegających przede wszystkim na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i jej analizie, wedle wskazanych przez wnioskodawczynię kryteriów. Spełnienie żądania, w sposób odpowiadający określonym intencjom, musi być poprzedzone opracowaniem (wytworzeniem) informacji po to, by w pełni zaspokoić jej oczekiwania, to zaś wskazuje na proces przetworzenia. Zakres czynności, jakie musiałyby zostać podjęte przez podmiot zobowiązany, aby zrealizować wniosek, wymagałby przeprowadzenia analizy treści informacji i ich przetworzenia (przetworzenia znacznej ilości dokumentów). Spełnienie żądania wymagać będzie zatem wytworzenia nowej informacji. Ponadto wnioskodawczyni, w trakcie toczącego się postępowania, nie wykazała, że uzyskanie żądanej informacji da jej realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Chęć wykorzystania żądanych informacji nie uzasadnia w żadnym razie stwierdzenia, że udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wręcz przeciwnie, zainteresowanie przedmiotową informacją wynika jedynie z interesu prywatnego wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Przechodząc do oceny merytorycznej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jego posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Przypomnieć jednocześnie należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16, publ. CBOSA).
Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy K.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda jednak inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami K.p.a.
Na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przyjęto w orzecznictwie sądowym, że przepisy K.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. W wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, (vide: wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18 publ. CBOSA).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy Wojewoda [...], w oparciu art. 64 § 2 K.p.a., wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego doprecyzowanie oraz wskazanie szczególnie istotnej dla interesu publicznego przyczyny udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, stanowiącej informację przetworzoną.
Skarżąca odpowiedziała na powyższe wezwanie w piśmie z 8 marca 2024 r. w którym wyjaśniła, że nie jest w stanie doprecyzować wniosku poprzez podanie numeru decyzji, daty jej wydania oraz znaku. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że występując z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej chce się dowiedzieć, czy dla obszaru, na których planowane jest przedsięwzięcie deweloperskie planowane są inwestycje celu publicznego oraz wnosi o wskazanie miejsca, gdzie znajdują się pożądane informacje. Zaznaczyła też, że wydane akty prawa w zakresie przez nią wskazanym pozostają w zakresie przedmiotowej właściwości Wojewody, co wynika z przepisów szczególnych, a zatem organ posiada informacje publiczne, o które wnioskuje.
W odniesieniu natomiast do kwestii wykazania "szczególnie istotnego interesu publicznego" jako przesłanki udostępnienia informacji publicznej przetworzonej skarżąca stwierdziła, że żądane informacje mają charakter informacji prostych. Przyjmując nawet argumentację, iż żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, to już na etapie wniosku uzasadniła przyczynę udostępnienia informacji publicznej dla istoty interesu publicznego, podkreślając, że posiada realną możliwość uczynienia z uzyskanej informacji publicznej użytku dla dobra ogółu, ponieważ działa na rzecz dewelopera planującego realizować inwestycję na terenie miasta [...].
Organ po otrzymaniu powyższej odpowiedzi, ani nie udostępnił skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia jako informacji publicznej przetworzonej, lecz powołując się na przepis art. 64 § 2 K.p.a., poinformował skarżącą o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braków wskazanych w wezwaniu.
Oceniając powyższe działania organu Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu części wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.
Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA).
W świetle powyższego uprawniony jest pogląd, że każda informacja dotycząca spraw załatwianych przez organ administracji publicznej i każdy wydany przez ten organ akt administracyjny jest informacją publiczną. Ponadto informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz o zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym publicznej działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 27 października 2013 r. sygn. akt III OSK 2285/22; publ. CBOSA).
Przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie obejmował informacje dotyczące terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim na terenie miasta [...], tj. działek gruntu [...] oraz [...], obręb [...] oraz obszaru w promieniu 1 km od terenu objętego ww. przedsięwzięciem deweloperskim, które zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1177) deweloper ma obowiązek zamieścić w prospekcie informacyjnym.
W świetle powyższego nie można zgodzić się z organem, że zakres żądania wniosku nie był wystarczająco sprecyzowany. We wniosku wskazano bowiem jednoznacznie teren objęty przedsięwzięciem deweloperskim, którego dotyczą żądane informacje oraz zakres żądanych informacji wynikających z przepisów wskazanej we wniosku ustawy. Biorąc zatem pod uwagę minimalne wymagania wniosku jakie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej, należało uznać, iż ww. wniosek w części dotyczącej udostępnienia aktów o charakterze indywidualnym, jakimi są decyzje administracyjne (pkt II ppkt 2 i 3 oraz pkt III), winien podlegać rozpoznaniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p.
Rozpatrując zatem wniosek skarżącej we wskazanym powyżej zakresie organ mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia jako informacji przetworzonej uznając, że skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.
Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając w części skargę E.B. na bezczynność Wojewody [...], zakreślił organowi termin 14 - dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu w części dotyczącej rozpatrzenia pkt II ppkt 2 i 3 oraz pkt III wniosku z [...] stycznia 2024 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącej, ale na błędnym zastosowaniu przepisów u.d.i.p.. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy.
Odmienną istotę od przedstawionego powyżej ma żądanie udostępnienia informacji zawartej w pkt I wniosku. Skarżąca domaga się w nim udostępnienia identyfikatorów aktów planowania przestrzennego i innych aktów prawnych obowiązujących na terenie objętym przedsięwzięciem deweloperskim, tj. na działkach gruntu [...] oraz [...], obręb [...] w [...]. Przedmiot żądania dotyczy aktów prawa miejscowego (plany ogólne gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) oraz aktów o charakterze generalnym (rozporządzenia, uchwały organu stanowiącego gminy), jak też inne akty (zarządzenia, "decyzje" organu gminnego) powszechnie dostępne w publikatorach urzędowych. Zatem wniosek skarżącej w przedmiotowym zakresie jest w istocie pytaniem o obowiązujące prawo i jako taki nie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tego typu pytania nie są bowiem pytaniami o fakty. Objęte nimi kwestie wprost wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Tego rodzaju żądanie zmierza do uzyskania danych identyfikujących potrzebny skarżącej akt prawny, bez konieczności jego wyszukania w publikatorze, a nie obiektywnie istniejącego faktu, który istniałby w momencie udzielania informacji.
Analogiczne żądanie zostało zawarte w pkt II ppkt 1, 4 – 6 wniosku skarżącej. W przeciwieństwie do pkt II ppkt 2 i 3 wniosku odnoszących się do udostępnienia niepodlegających powszechnej publikacji aktów indywidualnych, zmierza ono do uzyskania informacji zawartych w aktach prawa miejscowego dostępnych w publikatorach, tj. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwale o obszarach ograniczonego użytkowania, miejscowym planie odbudowy (tworzonym przez sejmik województwa w formie uchwały). Natomiast mapy zagrożenia powodziowego i ryzyka udostępniane są przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej w BIP w ramach HYDROPORTAL ISOK w 2 cyklach planistycznych (na stronie www.wody.isok.gov.pl).
Żądania skarżącej przedstawione w powyższym zakresie nie tylko nie dotyczą informacji publicznej (są pytaniem o prawo nie o fakty), ale i nie służą realizacji prawa do informacji publicznej, gdyż w istocie zmierzają do pomniejszenia nakładów pracy w ramach podjętych zobowiązań kosztem administracji publicznej. W orzecznictwie natomiast zwraca się uwagę, iż: "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Z podanych powodów Sąd uznał, iż skarga we wskazanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt 3 wyroku Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w pkt 4 sentencji wyroku.