II SAB/Wa 227/22

II SAB/Wa 227/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1209/23 - Wyrok NSA z 2024-05-09
Skarżony organ
Naczelnik Urzędu Skarbowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 352 pkt 8 art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1. pkt 1 i 5 ust. 3 art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. J. J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
W dniu [...] lutego 2022 r. skarżący J. J., działając za pośrednictwem poczty elektronicznej (w formie e-maila skierowanego na adres e-mail: [...]), powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), wystąpił do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie "rocznych informacji o działalności Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] jako organu niezespolonej administracji rządowej w województwie [...]złożonych Wojewodzie [...] na zasadzie art. 58 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 135) za lata 2019-2021".
Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] marca 2022 r. poinformował, że nie posiada informacji w zakresie wskazanym we wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r.
W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. strona skarżąca, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Zarzucając w petitum skargi naruszenie przez organ przepisu art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie ustawowo przewidzianym, skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu ww. wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej,
2. zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji zgodnie z przedmiotowym wnioskiem,
3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że do dnia złożenia niniejszej skargi, nie została udostępniona skarżącemu żądana w przedmiotowym wniosku informacja publiczna, ani nie została wydana w tym zakresie decyzja administracyjna.
Skarżący zarzucił, iż nie sposób uznać, że działanie organu polegające na udzieleniu wyłącznie zdawkowej odpowiedzi, że organ nie posiada żądanej informacji, było wystarczające i w sposób prawidłowy załatwiało złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 785/21, w którym NSA uznał, że zwolnienie się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p., w przypadku powoływania się na fakt nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej, nie może bazować wyłącznie na samym oświadczeniu złożonym wnioskodawcy, ale wymaga dodatkowej argumentacji te okoliczność potwierdzającej.
Skarżący podkreślił, że przedmiotem jego wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. były dokumenty - roczne informacje o działalności organu jako organu niezespolonej administracji rządowej w województwie [...], złożonych Wojewodzie [...] na zasadzie art. 58 ust. z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie za lata 2019 - 2021, które powstają w wyniku wprost nałożonych na organ obowiązków ustawowych. W tej sytuacji, skarżący uznał, że są to więc informacje, którymi organ powinien na bieżąco i bezproblemowo dysponować, a ich brak wymaga jakiegoś wyjaśnienia.
Udzielając odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r., Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.
Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego podniósł, że nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada.
Jednocześnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, organ stwierdził, że nie ma w takiej sytuacji obowiązku wydawania decyzji administracyjnej.
Organ zauważył, że istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia, czy fakt nieposiadania informacji organ winien argumentować i uzasadniać wnioskodawcy.
W tej sytuacji, organ stwierdził, że dla sytuacji, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a więc sytuacji, gdy organ informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę wnioskującą o przedmiotowym fakcie. Organ zauważył wprawdzie, że jest to co prawda sposób nie przewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności.
Organ podniósł, że bezczynność polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje.
W konsekwencji, organ uznał, że bezczynność następuje wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie konkretnej informacji.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 48/06, organ wskazał, że od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie ma. W takiej sytuacji, jak zauważył Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego, odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie zadawalać zainteresowanego.
W przeciwnym razie, zdaniem organu, w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem "zmusić" do udzielenia informacji, której dany podmiot nie posiada.
Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 83/20 - Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego wskazał, że organ nie może udostępnić informacji, której sam nie posiada bez względu na to, czy - w ocenie wnioskodawcy - winien nią dysponować.
Reasumując, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego stwierdził, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Tak więc, jak stwierdził organ, bezczynność następuje wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie konkretnej informacji (vide: wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, LEX nr 491969).
Organ podniósł ponadto, że prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiana z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, której udzielenia domaga się wnioskodawca.
W tej sytuacji, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego uznał, że chybiony jest zarzut skarżącego, iż w przypadku braku żądanych informacji organ zobowiązany jest wyjaśnić, dlaczego takich informacji nie posiada oraz podać inne informacje, które mogą mieć wpływ na sytuację prawną i faktyczną wnioskodawcy. Organ stwierdził, że u.d.i.p. takiego obowiązku na organy nie nakłada, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w ograniczonym zakresie, co wynika z treści art. 16 ust. 2 cyt. ustawy.
Konkludując, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego wniósł o oddalenie skargi w przedmiocie bezczynności tego organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o przekazanie kopii rocznych informacji o działalności tego organu, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, za lata 2019-2021.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).
W świetle art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:
1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);
2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);
3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;
4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).
Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W rozpatrywanej sprawie J. J. sformułował wobec Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku złożonego w dniu [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez "przekazanie rocznych informacji o działalności Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] jako organu niezespolonej administracji rządowej działającego w województwie [...] złożonych Wojewodzie [...] na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 135) za lata 2019 -2021".
Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).
Nie ulega wątpliwości, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] - jako podmiot wykonujący zadania publiczne - jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można stwierdzić wręcz, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).
Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega jednak, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).
Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.
Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.
Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).
W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).
Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).
W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.
Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powyższego, nie może być kwestionowane, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Treść wniosku w istocie jest zrozumiała, bowiem określa zakres podmiotowy (Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...]), zakres przedmiotowy (informacja dotycząca rocznych informacji o działalności Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] jako organu niezespolonej administracji rządowej działającego w województwie [...] złożonych Wojewodzie [...] na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie za lata 2019 -2021).
Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, co do zasady, obowiązkiem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] było zatem udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Niemniej, o ile nie ulega wątpliwości, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] był podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji, zaś wnioskowana przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. informacja stanowiła niewątpliwie informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., o tyle trzeba jednocześnie wskazać, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Analizując przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p., warto zauważyć, że przepisy cyt. ustawy mówiące o podmiotach zobowiązanych nie posługują się pojęciem podmiotu, do którego strona skierowała wniosek, lecz podmiotu, który informacją dysponuje. Wynika z tego ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (por. m.in. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04).
Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, to jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16). Uznać należy zatem, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że kryterium jest konkretny stan faktyczny (posiadanie informacji). Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji weryfikuje go po otrzymaniu od zainteresowanego danego żądania. W przypadku, gdy stwierdzi, że nie ma informacji, powiadamia o tym wnioskodawcę, co stanowi także pewnego rodzaju informację.
Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy organ posiada przedmiotowe informacje, przy czym owo posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja, o jaką wystąpił zainteresowany. Zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się od organu udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie jest możliwa. Prawidłowym - w takich okolicznościach - działaniem organu będzie pisemne poinformowanie wnioskodawcy, iż organ żądanej informacji nie posiada.
W świetle powyższego, Sąd uznał, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] w analizowanym zakresie w chwili orzekania nie pozostawał w bezczynności, a także nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, albowiem informacje objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r. nie pozostawały w posiadaniu tego organu, o czym organ poinformował skarżącego w swoim piśmie z dnia [...] marca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę.
Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] wyraźnie wskazał bowiem w odpowiedzi na skargę, że sporne informacja dotyczące rocznych informacji o działalności Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] jako organu niezespolonej administracji rządowej działającego w województwie [...] złożonych Wojewodzie [...] na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, za lata 2019 -2021 r. - nie znajdują się w posiadaniu organu.
W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] wykonał swój obowiązek w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r., udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2022 r.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...], zajętym w przedmiotowej sprawie, że skoro żądana przez stronę skarżącą dokumentacja w postaci szczegółowo opisanej we wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. nie znajduje się w posiadaniu tego organu, nie może podlegać udostępnieniu i to niezależnie od ewentualnych obowiązków wynikających z przywołanych przez stronę skarżącą przepisów Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o udostępnieniu informacji publicznej.
W konsekwencji, brak jest podstaw do przyjęcia, iż na dzień wyrokowania przez Sąd organ pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, albowiem ustosunkowując się do powyższego wniosku, organ w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. przekazał wyraźną informację, iż nie posiada wnioskowanej dokumentacji.
Tym samym, uznać należy, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, a więc nie pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzut bezczynności może bowiem zostać uznany za zasadny wyłącznie wówczas, gdy organ dysponuje żądaną informacją publiczną, lecz jej nie udostępnia. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ bowiem, w następstwie wniesienia wniosku z dnia [...] lutego 2022 r., przekazał skarżącemu informację, że nie dysponuje wnioskowanymi dokumentami.
Nie ulega wątpliwości, że celem prawa do informacji jest zapewnienie jawności życia publicznego, przejrzystości działań organów państwa i innych instytucji wykonujących zadania publiczne, a w konsekwencji możliwości wpływania obywateli na postępowanie władz publicznych i funkcjonowanie struktur publicznych.
Art. 61 Konstytucji RP ma na celu zagwarantowanie obywatelom, możliwości sprawowania kontroli nad organami władzy. Ma zatem w efekcie prowadzić do poprawy funkcjonowania organów władzy, przekładając się na poprawę działania całego Państwa.
Mając powyższe na względzie, nie sposób uznać zatem, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] w analizowanym zakresie pozostawał w bezczynności.
W tej sytuacji, z uwagi na fakt, iż Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] nie dopuścił się zarzucanej skargą bezczynności, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania tego podmiotu do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a także do uwzględnienia pozostałych żądań zawartych w petitum skargi.
Poza zakresem oceny Sądu w niniejszej sprawie pozostaje jednocześnie odpowiedź na pytanie, dlaczego - pomimo wyraźnego obowiązku ustawowego - organ nie sporządził wnioskowanych przez stronę skarżąca rocznych informacji, o których mowa w art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.