II SAB/Wa 222/25

II SAB/Wa 222/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 2, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Cyfryzacji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. M. z dnia [...] stycznia 2025 r o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Cyfryzacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Cyfryzacji na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. M. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Ministra Cyfryzacji (dalej: "Minister", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. J. M. zwrócił się do Ministra o przesłanie odpowiedzi na następujące pytania: 1) w jaki sposób w systemie e-Doręczenia można realizować funkcjonalność grupowania wiadomości w wątki; 2) jeśli nie ma takiej funkcjonalności to: a) dlaczego nie została wdrożona, b) czy jest zaplanowana, c) jeśli jest w planie, to kiedy zostanie udostępniona; 3) jakie funkcjonalności tego systemu zostały zaplanowane do wdrożenia w pierwszym półroczu 2025 r.
Następnie, w dniu 22 stycznia 2025 r., J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. zarzucając naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w dniu [...] stycznia 2025 r. skierował do Ministra wniosek o wskazanej treści. Termin na załatwienie wniosku, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., upłynął w dniu [...] stycznia 2025 r. Organ nie udostępnił informacji w ww. terminie, ani nie zareagował na wniosek w jakikolwiek inny sposób do dnia sporządzenia skargi, a zatem pozostaje w stanie bezczynności na gruncie u.d.i.p.
Skarżący podniósł również, że Minister Cyfryzacji jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. System e-Doręczenia jest platformą do komunikacji pomiędzy instytucjami oraz z obywatelami, której powstanie zostało sfinansowane ze środków publicznych, a Minister nadzorował proces wdrażania tego systemu. W związku z tym informacja o jego funkcjonalności oraz planach rozwojowych stanowi informację publiczną.
W odpowiedzi na skargę Minister Cyfryzacji wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości.
Wskazał, że w przypadku gdy wnioskodawca nie wskaże przepisu stanowiącego podstawę wniosku, wniosek może być kwalifikowany jako złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź jako złożony w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Sytuacja taka ma miejsce szczególnie wówczas, gdy pismo jest wnoszone w formie e-maila lub przez ePuap i brak w nim szerszego kontekstu oraz okoliczności danego przypadku. Najwięcej pism kierowanych w ten sposób do organu to pisma dotyczące indywidualnego problemu/potrzeby obywatela, zawierające pytania: jak coś działa, jak należy coś zrobić, jaką coś ma funkcjonalność, kiedy coś zostanie zrobione, dlaczego "to" widzę (odnośnie mObywatela, e-Doręczeń itd.). Taka korespondencja powinna być traktowana jako złożona w trybie działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski", bowiem pozwala organowi na dostrzeżenie i wprowadzenie ulepszeń organizacji, usprawnienia pracy oraz lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Dotyczy to również wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2025 r.
Wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca (art. 237 § 1 w związku z art. 244 § 1 k.p.a.). Organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi w dniu [...] stycznia 2025 r., a zatem z zachowaniem ww. terminu.
Organ podniósł również, że w sprawach dotyczących postępowania skargowo-wnioskowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". W postępowaniu w sprawie wniosku, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, lecz czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku. W postępowaniu tym nie zapadają rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony, a skoro tak, to inicjator takiego postępowania nie ma prawnej możliwości skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego na wynik postępowania skargowo-wnioskowego. Tym samym czynności - niezależnie od ich formy - podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. czy też przepisów szczególnych, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi.
Jednocześnie organ podniósł, że w przypadku odmiennego, niż powyżej przedstawiony, zapatrywania Sądu na przedmiotową sprawę, należy mieć na względzie okoliczność, że wniosek Skarżącego został złożony w dniu [...] stycznia 2025r., skarga na bezczynność organu została wniesiona już w dniu 22 stycznia 2025r., zaś organ udzielił odpowiedzi na wniosek w dniu [...] stycznia 2025 r. Brak jest zatem podstaw, aby Sąd zobowiązał organ do udzielenia w określonym terminie odpowiedzi Skarżącemu. Sprawa została zakończona przed organem w przeciągu miesiąca, a Skarżący uzyskał odpowiedź na postawione we wniosku pytania.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. Minister poinformował Skarżącego, że w systemie e-Doręczenia została zrealizowana funkcjonalność utrzymywania wątku. Technicznie służy do tego jeden z atrybutów wiadomości (thread_id), który dla wiadomości w wątku ma tę samą wartość. Aktualna implementacja aplikacji e-Doręczenia i interfejsu UA APl zakłada, że wiadomość tworzona jako nowa, ma nadawany przez dostawcę - Operatora wyznaczonego ("OW") nowy numer wątku, przy czym w przypadku wiadomości wysyłanej do wielu adresatów, wszystkie wystane wiadomości (do wszystkich adresatów) mają nadawany ten sam numer wątku. Numer wątku jest utrzymywany (kopiowany) z wiadomości "pierwotnej" do kolejnej, jeśli wiadomość jest tworzona z użyciem funkcji odpowiedzi na wiadomość albo przekazania wiadomości do kolejnego adresata. W celu prezentowania listy wątków oraz listy wiadomości w wybranym wątku została opracowana funkcjonalność w aplikacji e-Doręczenia dostępna jako odrębny widok, obok prezentacji poszczególnych folderów wiadomości.
Dodatkowo organ poinformował Skarżącego, że na bieżąco wdrażane są nowe funkcjonalności ułatwiające podmiotom korzystanie z nowego narzędzia jakim są e-Doręczenia. W ramach prac zaplanowanych na rok 2025 w pierwszej kolejności będą realizowane zadania wynikające ze zmian nowelizacyjnych ustawy o doręczeniach elektronicznych (te istotniejsze z perspektywy użytkownika - osoby fizycznej) m.in.: bezterminowe ADE dla osoby fizycznej (obecnie ADE dla osób fizycznych jest zakładane na 3 lata); umożliwienie założenia ADE za pośrednictwem OW.
Najbardziej zauważalne z perspektywy użytkownika zadania, planowane do realizacji w pierwszym półroczu 2025 r. to m.in: dodanie (i weryfikacja poprawności) dodatkowych pól dla wniosków dotyczących ADE przedstawicieli Zawodów Zaufania Publicznego; modyfikacje działania wyszukiwarek; dodatkowe walidacje na wnioskach o zakładanie ADE; kontynuacja dostosowywania systemu do zasad dostępności; zmiany walidacyjne poszczególnych pól w systemie dla usług PUH i PURDE; umożliwienie konfiguracji reguł dla wiadomości wychodzących i roboczych; rozpoczęcie prac mających na celu integrację e-Doręczeń z eUsługami.
W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2025 r. Skarżący podniósł, iż brak powołania podstawy prawnej we wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. nie ma znaczenia dla jego kwalifikacji jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nadto, nie znajduje racjonalnych podstaw próba kwalifikacji ww. wniosku jako prośby o uzyskanie pomocy w zakresie funkcjonowania systemu e-Doręczenia (na stronie internetowej systemu wskazane są sposoby uzyskiwania wsparcia przez jego użytkowników). Pytania wniosku dotyczyły funkcjonalności systemu finansowanego ze środków publicznych (a więc zastosowanej metody, a nie zapytania "co należy kliknąć lub jaki przycisk wybrać na ekranie").
Skarżący wskazał również, że w dniu [...] lutego 2025 r. otrzymał odpowiedź organu na wniosek z dnia [...] stycznia 2025 r., którą uznaje za załatwienie wniosku. W związku z tym zmodyfikował punkt 1 petitum skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie bezczynności organu na dzień wniesienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest stan faktyczny i prawny w dniu jej wniesienia. Stwierdzenie, że bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, ma jedynie wpływ na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skarga podlega oddaleniu.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie udzielił żądanej informacji publicznej ani nie rozpoznał wniosku w inny, prawnie dopuszczalny sposób, tj. poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji, umorzenie postępowania bądź poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. bądź, że dany podmiot nie posiada żądanej informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Minister Cyfryzacji, jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Wbrew stanowisku Ministra, pismo z dnia [...] stycznia 2025 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. O kwalifikacji podania skierowanego do organu decyduje jego treść (kryterium rzeczowe), a nie wskazana podstawa prawna, czy też brak takiej podstawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 26/24; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 359/25; z dnia 15 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1192/22; CBOSA).
Treść żądania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA).
Skarżący wnosił o udzielenie odpowiedzi na ogólne pytania dotyczące funkcjonalności systemu e-Doręczenia (w jaki sposób w systemie tym można realizować funkcjonalność grupowania wiadomości w wątki; jeśli ta funkcjonalność nie została wdrożona to z jakich powodów; czy jest zaplanowana; jeśli tak, to kiedy zostanie udostępniona; jakie inne funkcjonalności systemu zostały zaplanowane do wdrożenia w pierwszym półroczu 2025 r.). Pytania to nie dotyczą, jak podnosił organ w odpowiedzi na skargę, indywidualnego problemu technicznego, który wystąpił u Skarżącego w związku ze stosowaniem systemu e-Doręczenia, lecz informacji publicznej dotyczącej funkcjonowania systemu e-Doręczenia oraz planów co do wdrożenia określonych funkcji. Zaznaczyć należy, że system e-Doręczenia to powszechnie stosowany (pomiędzy obywatelami i przedsiębiorcami a podmiotami administracji publicznej) system komunikacji przez doręczenia elektroniczne, finansowany ze środków publicznych. Sposób funkcjonowania tego systemu oraz plany co do wdrożenia jego kolejnych funkcjonalności dotyczą tak obywateli (przedsiębiorców), jak i podmiotów administracji publicznej. Z tych względów postawione we wniosku pytania, odnoszące się do cech (funkcjonalności) tego systemu, stanowią informację o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) i podlegają rozpoznaniu zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej
Oznacza to, że prawidłowym do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. był tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 221 i nast. k.p.a. - Dział VIII "Skargi i wnioski"). Oznacza to również, że miesięczny termin załatwienia wniosku (skargi), określony w art. 237 § 1 i art. 244 § 1 k.p.a., nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. W u.d.i.p. nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Jednak wniosek powinien wskazywać adresata oraz przedmiot i zakres przedmiotowy wniosku w taki sposób, aby nie budziło to wątpliwości. Zatem, jak już wyżej wskazano, to nie forma, lecz treść wniosku, ma kluczowe znaczenie w kontekście uprawnienia do żądania przekazania informacji publicznej. Wnioskodawca nie musi - co do zasady - wskazywać podstawy prawnej żądania (por. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 587/19; z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 435/23; CBOSA).
Bez istotnego znaczenia pozostaje zatem okoliczność, iż Skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. nie wyraził stanowiska, że domaga się żądanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie powołał podstawy prawnej wniosku w postaci przepisów tej ustawy. Wystarczające do prawidłowej kwalifikacji wniosku było to, że wniosek dotyczył określonych informacji, które stanowią informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Jeśli jednak z jakichkolwiek powodów tryb w jakim wniosek został złożony bądź jego przedmiot budził wątpliwości organu, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ewentualnie w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ powinien wezwać Skarżącego do jego sprecyzowania, a nie pozostawiać wniosek bez odpowiedzi.
Z akt sprawy wynika, że organ "milczał" względem wniosku Skarżącego, zaś dopiero w dniu [...] stycznia 2025 r., a zatem po upływie terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi Minister Cyfryzacji pozostawał w bezczynności względem wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2025 r., nie rozpoznał bowiem wniosku w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., nie przedłużył również terminu udzielenia odpowiedzi w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków Skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 złotych Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.