II SAB/Wa 216/24

II SAB/Wa 216/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1,  art. 149 par. 1a,  art. 200,  art. 209,  art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2023r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpatrzenia wniosku Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] z [...] grudnia 2023r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Przedsiębiorstwo [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (zwane dalej "Spółką") - zwróciła się [...] grudnia 2023r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej "GDDKiA") o udostępnienie dokumentów dotyczących realizacji zadania pod nazwą "[...] "[...]" (z węzłem) o długości odcinka ok. 6,64 km" w postaci:
a) umowy na realizację omawianego Zamówienia zawartej przez Zamawiającego z [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwany dalej "Wykonawcą") wraz ze wszystkimi aneksami;
b) dokumentów dotyczących waloryzacji wynagrodzenia Wykonawcy, w tym z uwagi na wzrost kosztów materiałów i robocizny (w szczególności w zakresie, który odnosi się do oznakowania poziomego, tj. takich dokumentów, w których Wykonawca odwołuje się do dokumentów przedłożonych przez Spółkę jako podstawy waloryzacji wynagrodzenia) - wraz z informacją o jaką kwotę zostało zwaloryzowane wynagrodzenie Wykonawcy;
c) roszczeń (w tym przejściowych) Wykonawcy o wydłużenie czasu na ukończenie spowodowanego złymi warunkami pogodowymi składanymi od października 2021r. do lipca 2022r. oraz informacją czy czasu na ukończenie został z tego powodu przedłużony;
d) pisma zgłaszającego projekt umowy o wykonanie robót budowlanych przez następujących podwykonawców ([...], [...], [...]) oraz pisma zgłaszającego kopię zawartych umów z rzeczonymi podwykonawcami;
e) skanu dziennika budowy w zakresie dot. wykonania oznakowania poziomego na całym zakresie (ze szczególnym uwzględnieniem podwykonawców wskazanych w pkt c);
f) informacji dotyczącej robót (prac, dostaw) usług wykonywanych przez podwykonawców wskazanych w pkt c;
g) skanu dziennika budowy w zakresie, w którym zawiera on informacje o niemożności wykonywania robót lub pism Wykonawcy informujących o takich przeszkodach (np. do Inżyniera Kontraktu/Kierownika Projektu) i informacji o dniach, w których wilgotność powietrza wynosiła powyżej 90% a temp, poniżej 10 st. Celsjusza.
We wniosku podkreślono, że ww. dokumenty zawierają informacje publiczne związane z realizacją inwestycji drogowej finansowanej ze środków publicznych, a w sprawie nie występują ustawowe przesłanki ograniczenia prawa do dostępu do ww. informacji publicznych.
2. GDDKiA w piśmie z [...] lutego 2024r., po uprzednim poinformowaniu - pismem z [...] grudnia 2023r. o zmianie terminu rozpoznania wniosku - wskazał - na podstawie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001r. Nr 112 poz. 1198, ze zm., zwana dalej "u.d.i.p."), że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji nie może zostać udostępniona w trybie u.d.i.p. Stanowisko to ma potwierdzenie zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29.04.2020r. sygn. akt II SAB/Wa 861/19, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.09.2019r. sygn. akt I OSK 1359/18, które w sposób jednoznaczny i wyczerpujący ustosunkowały się do przedstawionej problematyki. Z orzeczeń tych wynika, że przedmiotem informacji publicznej może być problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób lub grup obywateli, bądź są ważne z punktu widzenia prawidłowości funkcjonowania organów państwa. Prawo do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu. Wykorzystanie u.d.i.p., wbrew twierdzeniom skarżących, nie może mieć na celu zaspokajania indywidualnych potrzeb poprzez uzyskiwanie informacji, dotyczących własnych interesów i spraw wnioskodawcy, albo informacji wprawdzie dotyczących kwestii publicznych, ale z przeznaczeniem ich wykorzystania wyłącznie dla własnych celów wnioskodawcy. Pisma składane przez podmioty których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób lub grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem wniosku Spółki jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Skoro wniosek nie dotyczy sprawy publicznej, a przy tym związany jest z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą, to nie powinien być on realizowany w trybie u.d.i.p.
3. Spółka, działając przez [...] M. B., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o:
- zobowiązanie GDDKiA do udzielenia żądanej przez Spókę informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku
- stwierdzenie, że bezczynność GDDKiA nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- zasądzenie od GDDKiA na rzecz Spółki wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Spółka wskazała, że GDDKiA nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej, a jedynie poprzestał na sporządzeniu krótkiego, nieformalnego pisma w tym zakresie. Żądane we wniosku dokumenty zawierają informacje publiczne związane z realizacją inwestycji drogowej finansowanej ze środków publicznych, a w sprawie nie występują ustawowe przesłanki ograniczenia prawa do dostępu do ww. informacji publicznych. Wobec niezasadności merytorycznej i formalnej stanowiska GDDKiA oraz jego zaniechań, wniesienie skargi stało się konieczne dla ochrony uzasadnionych interesów Spółki.
Spółka, po odwołaniu się do art. 61 Konstytucji i ugruntowanego w orzecznictwie i doktrynie stanowiska, wskazała, że wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa wart. 4 ust. 1 UDIP, stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z 21.4.2017r. sygn. akt I OSK 307/16, Legalis; wyrok WSA w Warszawie z 18.1.2017r. sygn. akt II SAB/Wa 522/16, Legalis). Informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z 26.6.2008r. sygn. akt II SA/Wa 111/08, Legalis). W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego" (por. wyrok WSA w Łodzi z 2.6.2017r. sygn. akt II SAB/Łd 14/17, Legalis). Informację publiczną stanowią wszelkie informacje dotyczące umów o realizacji zamówień publicznych, a więc takich, na podstawie których wydatkowane są środki publiczne i osiągane cele o znaczeniu publicznym (wyrok WSA we Wrocławiu z 12.9.2006r., IV SAB/Wr 568/06, niepubl.) czy też umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z 23.11.2016r., I OSK 645/16, Legalis).
Zdaniem Spółki informacje objęte ww. wnioskiem z [...] grudnia 2023r. maja charakter informacji publicznej, bo dotyczą wyłącznie kwestii bezpośrednio wynikających i związanych z realizacją zadań publicznych, finansowanych także wyłącznie ze środków publicznych.
Spółka podkreśliła też, że GDDKiA przyjął niewłaściwą, zawężającą interpretacje pojęcia sprawy własnej na gruncie przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej i pozbawił Spółkę możliwości wykorzystania prawa wynikającego bezpośrednio z Konstytucji. Stanowisko GDDKiA jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące Spółkę w stosunku do innych osób i podmiotów. Konkluzja wyrażona we wniosku prowadzi - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej – do wniosku, że prawo to nie służy każdemu, a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza sprawy własnej), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w sprawie własnej). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla każdego, z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych) są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich - w trybie określonym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej - dla osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowano pogląd, że strony mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby niż uczestnicy spraw własnych mają dostęp do informacji publicznych w sprawach własnych innych osób na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. kategoria sprawy własnej nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych. Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter sprawy publicznej (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), nawiązuje się do kategorii sprawy własnej i to sprawy własnej osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie w razie przyjęcia, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który dotyczy wyłącznie wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być własny z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar własny rozpatrywanej sprawy.
Przyjęcie przez GDDKiA, że wniosek Spółki dotyczył sprawy własnej jest zatem błędny, gdyż realizacja inwestycji drogowej za środki publiczne, ma charakter publiczny. Nawet gdyby przyjąć, że postępowanie dotyczy tzw. sprawy własnej (z czym Spółka się nie zgadza), na gruncie ustawy okoliczność ta sama w sobie nie może być podstawą do odmowy udzielenie żądanych informacji publicznych.
Skoro zatem GDDKiA nie podjął działań w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku i nie udostępnił wnioskowanej informacja, ani nie wydał decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, to GDDKiA dopuścił się rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1,art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz dopuścił się bezczynności w tym zakresie.
4. GDDKiA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w terminie przekazał Spółce stanowisko w zakresie braku podstaw do realizacji złożonego wniosku w trybie u.d.i.p., co nie pozwala uznać, aby pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania ww. wniosku.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
1. Skarga jest uzasadniona.
2. Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935, ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez Aądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. W przypadku bezczynności dotyczącej udzielenia informacji publicznej, bezczynność taka może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w świetle tego przepisu GDDKiA jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z kolei informacje żądane w ww. wniosku z [...] grudnia 2023r. stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez ww. organ zadań publicznych w zakresie m.in. projektowania i utrzymania dróg publicznych. Warto też podkreślić, że Sąd podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, że całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Wa 111/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Łodzi z 2 czerwca 2017r. sygn. akt II SAB/Łd 14/17, dostępny j.w.). Informację publiczną stanowią wszelkie informacje dotyczące umów o realizacji zamówień publicznych, a więc takich, na podstawie których wydatkowane są środki publiczne i osiągane cele o znaczeniu publicznym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 września 2006r. sygn. akt IV SABA/Vr 568/06, niepubl.) czy też umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016r. sygn. akt I OSK 645/16, dostępny j.w.).
Realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Sąd podziela ponadto stanowisko Spółki, że skarga ta przysługuje zarówno na nieudostępnienie informacji w terminie, jak i w sytuacji sporu między wnioskodawcą a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji, w tym gdy podmiot uznawał, że żądana informacja nie spełniała wymogów z art. 1 pkt 1 u.d.i.p., a także w przypadku przedstawienia informacji innej od tej, której oczekiwał wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do wniosku (por. M. Jaśkowska, Sądowa kontrola prawa do informacji. Kwartalnik Prawa Publicznego 2013, nr 1, s. 129, wyrok NSA z 20 sierpnia 2014r. sygn. akt I OSK 2575/13, wyrok WSA w Gliwicach z 2 października 2009r. sygn. akt IV SAB/GI 52/2009, LEX nr 574205). Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015r. sygn. akt I OSK 675/15; wyrok WSA w Białymstoku z 24 sierpnia 2022r. sygn. akt II SAB/Bk 60/22). Naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022r. sygn. akt III OSK 4455/21). Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym wart. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2512/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 160/22). Tym samym o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (przy uwzględnieniu wymienionych wyżej wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia.
Sąd wskazuje ponadto, że instytucja nadużycia prawa do informacji publicznej nie jest unormowana przepisami prawa, została ona wypracowana przez doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przez nadużycie prawa do informacji publicznej rozumie się zachowanie, które polega na próbie wykorzystania tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, przede wszystkim dla zaspokajania indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż prawo do przejrzystego państwa, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności administracji i innych organów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej (zob. wyroki NSA z: 23 listopada 2016r. sygn. akt I OSK 1601/15; 11 maja 2023r. sygn. akt III OSK 181/22; 12 maja 2023r. sygn. akt III OSK 4024/21; 21 lutego 2023r. sygn. akt III OSK 7224/21). W orzecznictwie wskazano, że nadużycie prawa wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie, chęć wykorzystania informacji dla prywatnych interesów. W orzecznictwie wskazano, że postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust. 1 Konstytucji) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ - jego siły i środki, w tym osobowe - co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa (zob. NSA w wyroku z 16 marca 2021r. sygn. akt III OSK 86/21).
Z akt rozpoznawanej sprawie nie wynika, że takie okoliczności wystąpiły w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2021r. sygn. akt III OSK 86/21 wskazał natomiast, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej.
Sąd zgadza się również ze Spółką, że GDDKiA bez szczegółowej analizy żądanych przez Spółkę dokumentów i rozważenia czy posiadają one publicznoprawny charakter założył, że Spółka nie może ich otrzymać, gdyż w ten sposób zostaną zaspokojone jej własne interesy i sprawy. Stanowiło GDDKiA stanowiło zatem niewłaściwą, zawężającą interpretację przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej i pozbawiło de facto Spółkę możliwości wykorzystania prawa wynikającego bezpośrednio z Konstytucji RP, tym bardziej, że GDDKiA przyjął, że żądane informacje dotyczą kwestii publicznych. Stanowisko GDDKiA wskazuje też na bezczynność tegoż organu w związku z ww. wnioskiem Spółki o udzielenie ww. informacji. Skoro prawo do uzyskania informacji publicznych służy każdemu, to bez wskazania np., które z żądanych przez Spółkę informacji nie mogą być zakwalifikowane jako informacje publiczne, albo z jakiej innej prawem przewidzianej przyczyny nie można żądanych we wniosku informacji udostępnić odmowa nie była możliwa. Nieprawidłowe było również wskazanie, że nie jest możliwe udzielenie żądanych informacji, tylko z tego względu, że GDDKiA uznał, że Spółka żąda tych informacji w celu wykorzystania do własnych celów. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach wskazywał bowiem, że kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych (por. np. wyrok NSA z 26 listopada 2021r. sygn. akt III OSK 4568/21).
3. Sąd stanowisko to podziela oraz stwierdza, że w związku z tym konieczne było, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wydanie punktu pierwszego sentencji wyroku – zobowiązanie GDDKiA do rozpatrzenia wniosku Spółki z [...] grudnia 2023r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd wskazuje jednak, że uznał - wbrew argumentacji podnoszonej w skardze -że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. Bezczynność o takim charakterze ma bowiem miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 24 maja 2018r. sygn. akt II OSK 381/18, dostępny j.w.). W ocenie Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do ww. wniosku Spółki. GDDKiA udzielił odpowiedzi na wniosek, podając powody swojego stanowiska, wynikającego z orzeczeń Sądów administracyjnych. Nie można tu zatem mówić o złej woli po stronie organu czy ewidentnym lekceważeniu obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Sąd o kosztach postępowania, w postaci: uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie działającego w imieniu Spółki pełnomocnika – adwokata (480 zł), opłaty od pełnomocnictwa (17zł) - orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023r., poz. 1964 ze zm.).