II SAB/Wa 213/23

II SAB/Wa 213/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Piotr Borowiecki
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Rada Lekarska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga W.P. (dalej: wnioskodawca, skarżący) na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej jako: "NRL", "organ") w rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Pismem z [...] grudnia 2019 r. (który wpłynął do organu 10 grudnia 2019 r.) wnioskodawca, zwrócił się do NRL w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako: "u.d.i.p." lub "ustawa o dostępie do informacji publicznej") o udostępnienie protokołów ze spotkania [...] i [...] z przedstawicielami Z. Sp. z o.o. we wrześniu 2019 r. oraz wszelkiej innej dokumentacji wytworzonej w sprawie wraz z kopiami korespondencji między podmiotami. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem znak [...] z [...] grudnia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że do rozpatrzenia jego wniosku nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ członkowie samorządu lekarskiego mogą uzyskiwać informacje, dotyczące funkcjonowania samorządu zawodowego i jego organów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r.
o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 965, dalej jako: "u.i.l." lub "ustawa o izbach lekarskich"). Ponadto udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta konkretnej sprawy, czy też znajdujące się w nich dokumenty. Na podstawie art. 9 pkt 2 u.i.l. wskazał skarżącemu, że spotkanie z dnia [...] września 2019 r.
z przedstawicielami spółki Z., w którym ze strony władz samorządu lekarskiego brał udział [...]
i [...], nie było protokołowane. Po zakończeniu spotkania została sporządzona informacja dla członków samorządu zawodowego lekarzy i innych zainteresowanych osób
o poruszanych w czasie tego spotkania zagadnieniach, która została opublikowana
i można się z nią zapoznać na stronie internetowej organu.
Jednocześnie organ wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania i jednoznacznego wskazania jakie dodatkowe informacje dotyczące tego spotkania chciałby uzyskać.
Pismem z [...] stycznia 2020 r. (data wpływu do organu - 15 stycznia 2020 r.) wnioskodawca w związku z udzieloną odpowiedzią (pismo z [...] grudnia 2019 r.) wezwał organ do zaprzestania obstrukcji w dostępie do informacji publicznej i udzielenia informacji w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Odpowiadając na przedmiotowe pismo pismem znak [...] z [...] stycznia 2020 r. NRL wskazała, że podtrzymuje swoje stanowisko uprzednio przedstawione w piśmie z [...] grudnia 2019 r., że do rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2019 r. nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ członkowie samorządu lekarskiego mogą uzyskiwać informacje dotyczące funkcjonowania samorządu zawodowego i jego organów na podstawie art. 9 pkt 2 u.i.l. Dodatkowo organ wyjaśnił, że do wniosku skarżącego w zakresie odnoszącym się do żądania udostępnienia wszelkiej innej dokumentacji wytworzonej w sprawie wraz
z kopiami korespondencji między podmiotami nie będą miały zastosowania także przepisy art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., ponieważ przymiot informacji publicznej posiada treść i postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W związku
z tym przymiotu informacji publicznej nie posiada treść i postać dokumentów prywatnych, w szczególności dokumentów, które podmiot prywatny kieruje do organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. NRL wskazała, że art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, a nie do każdego dokumentu będącego
w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej.
W związku z tym kopia korespondencji pomiędzy NRL a prywatnym podmiotem dotycząca spotkania [...]
i [...]
z przedstawicielami Z. Sp. z o.o. we wrześniu 2019 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Pismem z [...] marca 2020 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uwzględnienie skargi podnosząc, że wnioskowana informacja nie została mu udostępniona.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że niezasadne jest stanowisko organu uznające, że dostęp do informacji w trybie art. 9 ust. 2 u.i.l. wyklucza dostęp do informacji w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Podał, że dostęp do informacji w trybie ustawy o izbach lekarskich ma charakter czysto informacyjny, natomiast dostęp do informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter kontrolny. W uchwale z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa."
W ocenie skarżącego jego wniosek do organu o informację publiczną jest precyzyjny i dotyczy konkretnych faktów. Zakres informacji publicznej jest zaś jasno ujęty w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości. Bezsporne w sprawie jest też, że NRL jako organ samorządu zawodowego lekarzy jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skarżący błędnie zarzuca organowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Organ uznając, że w sprawie z wniosku skarżącego nie mają zastosowania przepisy ustawy
o dostępie do informacji publicznej, gdyż w tym przypadku jego uprawnienie jest realizowane na podstawie przepisów ustawy o izbach lekarskich, a ponadto żądanie udostępnienia kopii dokumentów nie będących dokumentami urzędowymi w rozumieniu u.d.i.p. nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej, pisemnie poinformował skarżącego o ww. okoliczności. NRL nie pozostaje zatem w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 148/20 oddalił skargę skarżącego na bezczynność NRL
w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej, dotyczącej udostępnienia informacji
i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco,
w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.
W ocenie Sądu I instancji w stanie faktycznym i prawnym sprawy przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania, gdyż żądane informacje w całości podlegają reżimowi u.i.l. Żądaną informację (przynajmniej w części) wnioskodawca uzyskał na innej podstawie prawnej, w tym wypadku w trybie i na podstawie art. 9 ust. 2 u.i.l., tj. związanej
z przynależnością do grupy zawodowej lekarzy. Bez znaczenia jest przy tym, na jaką podstawę prawną powołuje się wnioskodawca, albo na jakiej podstawie prawnej żąda udzielenia mu informacji, jeżeli z żądania lub wniosku jasno wynika jego przynależność do grupy zawodowej lekarzy. W takiej sytuacji NRL ma obowiązek rozpoznać jego wniosek i udzielić mu informacji w trybie u.i.l., a nie w trybie żądanym przez skarżącego, o ile oczywiście żądane informacje podlegają udostępnieniu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie może dowolnie wybierać sobie podstawy prawnej, stanowiącej podstawę rozpoznania jego wniosku, jeżeli w jego sytuacji zastosowanie ma ustawa szczególna, w tym wypadku ustawa o izbach lekarskich. Jednocześnie organ udzielił skarżącemu informacji, mających walor informacji publicznej na podstawie u.i.l.; co do informacji nieposiadającej tego waloru - dokonał odmowy ich udzielenia. W ocenie Sądu nie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności w rozpoznaniu wniosku na podstawie art. 4 ust.1 pkt 2 u.d.i.p., gdyż przepisy tej ustawy w ogóle nie miały w sprawie zastosowania.
W wyniku wniesienia przez skarżącego skargi kasacyjnej od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3291/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Art. 9 pkt 2 u.i.l., według którego członkowie izb lekarskich mają prawo do informacji o działalności izb lekarskich w ogóle nie określa zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. W przepisie nie uregulowano trybu dostępu ani też sposobu udzielania informacji. Nie przewidziano również prawa członka izby lekarskiej do skutecznego domagania się określonej informacji w przypadku nie udzielenia jej przez izbę lekarską. W tej sytuacji nie można uznać, że u.i.l. zawiera odmienną od u.d.i.p. regulację prawną w zakresie dostępu do informacji publicznej. Nadto zawarte
w art. 9 pkt 2 ustawy sformułowanie "być informowanymi o działalności izb lekarskich", należy wykładać z uwzględnieniem treści art. 5 u.i.l., który określa zadania realizowane przez izby lekarskie. Tak więc w u.i.l. brak jest szczegółowego uregulowania, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa o izbach lekarskich nie określa odmiennych zasad
i nie przewiduje innego trybu dostępu do informacji publicznej. W takim wypadku należy zatem stosować zasady i tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 264/19, LEX nr 2785937).
Przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej mówiąc, stosowanie przepisów u.d.i.p. jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może skutkować niestosowaniem przepisów u.d.i.p. tylko w takim zakresie, w jakim ze względu na zbieg przepisów u.d.i.p. oraz innego aktu prawnego występuje konkurencja norm regulujących dostęp do tej samej informacji publicznej. W przeciwnym wypadku przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. byłby zupełnie zbędny, ponieważ w przypadku równoległego obowiązywania u.d.i.p. i innego reżimu dostępu do informacji publicznej, które nie wywołują konkurencji norm (bowiem z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych nie jest możliwe ich jednoczesne zastosowanie do tej samej informacji publicznej) nie ma żadnej potrzeby niestosowania przepisów u.d.i.p. Jeżeli jednak przepis taki został zamieszczony w u.d.i.p. przez ustawodawcę, którego racjonalność należy założyć, to jego celem i skutkiem może być wyłącznie rozstrzygnięcie konfliktu regulacji zawartej
w u.d.i.p. z inną regulacją ustawową o krzyżującym się z u.d.i.p. zakresie zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r. I OSK 1973/16, LEX nr 2564656 ).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że to wyłącznie wnioskodawca określa, czego dotyczy jego żądanie. Adresat wniosku nie został upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania. Wskazanie wnioskowanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budził wątpliwości. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę w sposób pozwalający odczytać jego wolę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak
i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1939/19, LEX 3091752). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy. Takich cech nie mają w zasadzie dokumenty prywatne nawet, jeżeli zostały one skierowane do organu i są w jego posiadaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 3291/21, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 148/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Nadto zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt. II GSK 830/08). Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się
w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo
o ustroju sądów administracyjnych.
Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08).
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona przez skarżącego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku
z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki
i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji
w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,
w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. NRL, jako organ samorządu zawodowego, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1
i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja
o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6.
W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,
a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarżący w swojej skardze z [...] marca 2020 r. zarzuca organowi bezczynność
w rozpoznaniu jego wniosku z [...] grudnia 2019 r. i udostępnieniu żądanych w nim informacji. W ocenie skarżącego jego wniosek do organu o informację publiczną jest precyzyjny i dotyczy konkretnych faktów. Zakres informacji publicznej jest bowiem jasno ujęty w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Z przepisu tego wynika zaś, że udostępnieniu podlega informacja publiczna dotycząca jego wniosku, tj. treść i postać dokumentów urzędowych, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.
Z kolei zdaniem organu do wniosku skarżącego w zakresie odnoszącym się do żądania udostępnienia wszelkiej innej dokumentacji wytworzonej w sprawie wraz
z kopiami korespondencji między podmiotami nie ma zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., ponieważ przymiot informacji publicznej posiada treść i postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym przymiotu informacji publicznej nie posiada treść i postać dokumentów prywatnych, w szczególności dokumentów, które podmiot prywatny kieruje do organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, a nie do każdego dokumentu będącego w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. W związku z tym kopia korespondencji pomiędzy NRL a prywatnym podmiotem dotycząca spotkania [...] i [...] z przedstawicielami Z. Sp. z o.o. we wrześniu 2019 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Należy wskazać, że organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji na kilka sposobów. Po pierwsze, poprzez udostępnienie informacji będącej przedmiotem żądania, po drugie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli, zdaniem organu,
w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia prawa do informacji, po trzecie poprzez odmowę udostępnienia informacji przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., także w formie decyzji administracyjnej, oraz po czwarte, poprzez powiadomienie pisemne wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji, albo że żądana informacja nie stanowi informacji podlegającej udostępnieniu, albo że do udostępnienia żądanej informacji mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych. Niepodjęcie żadnego z powyższych działań w ustawowym terminie świadczy o tym, że organ pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności.
Zauważyć należy, że organ odpowiadając na wniosek skarżącego z [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej wskazał, że spotkanie przedstawicieli spółki Z. i Naczelnej Rady Lekarskiej, które odbyło się [...] września 2019 r., nie było protokołowane. Tym samym organ poinformował skarżącego z jakiego powodu jego wniosek w tym zakresie nie może być zrealizowany i to niezależnie od tego,
w jakim trybie miałoby nastąpić udostępnienie żądanej informacji.
Odnosząc się do pozostałej części wniosku organ poinformował zaś skarżącego, że udostępnieniu podlegają informacje, a nie akta konkretnej sprawy czy znajdujące się
w nich dokumenty. Dlatego też zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie
i jednoznaczne wskazanie jakie dodatkowe informacje dotyczące tego spotkania chciałby uzyskać. Słusznie wskazał przy tym organ, że podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji i powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Sposób w jaki skarżący sformułował swój wniosek nie pozwala bowiem w jednoznaczny sposób na ustalenie zakresu żądania skarżącego.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarżący nie sprecyzował w swoim wniosku w sposób wystarczająco precyzyjny czy jego żądanie dotyczy udostępnienia wszelkiej innej dokumentacji wytworzonej wraz z kopiami korespondencji między podmiotami, w związku ze spotkaniem [...] i [...] z przedstawicielami spółki Z., które miało miejsce we wrześniu 2019 r. Z treści wniosku skarżącego nie wynika jednoznacznie o co mu chodzi, tj. czy jego żądanie dotyczy udostępnienia wszelkiej innej dokumentacji wytworzonej wraz
z kopiami korespondencji między podmiotami w związku z przedmiotowym spotkaniem, które miało miejsce we wrześniu 2019 r., czy też chodzi mu może o udostępnienie wszelkiej innej dokumentacji wytworzonej wraz z kopiami korespondencji między podmiotami w jakiejś innej sprawie. Skarżący nie sprecyzował tym samym w sposób nie budzący żadnych wątpliwości Sądu, o jaką sprawę mu chodzi.
Wnioskiem o informację publiczną, jak już wskazano wyżej, objęte może być zaś pytanie o określone fakty. Aby więc konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi odnosić się do sfery faktów, czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ, a nie do sfery przypuszczeń, bądź informacji, których organ nie wytworzył, nie jest w ich posiadaniu lub zdarzeń przyszłych. Informacja ma charakter publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca
i będąca w posiadaniu organu.
W związku z powyższym, nie można uznać, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej. Adresat wniosku nie został bowiem upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania. Wskazanie wnioskowanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budził wątpliwości. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę w sposób pozwalający odczytać jego wolę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw.
z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Co więcej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, już na etapie jego złożenia, powinien być na tyle precyzyjny, aby możliwe było dokonanie oceny co jest przedmiotem wniosku, nie tylko przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, ale później również przez sąd administracyjny. Zarówno więc podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jak i następnie sąd administracyjny, bazując na samej treści wniosku, muszą mieć pełną jasność o co chodzi wnioskodawcy, a nie jedynie domyślać się o co mu chodzi. Uzupełnienie zaś, czy też późniejsze doprecyzowanie i wyjaśnienie przez wnioskodawcę co faktycznie jest przedmiotem wniosku, nie skutkują tym, że złożony wniosek był wystarczająco precyzyjny, aby mógł zostać rozpoznany w trybie u.d.i.p. Żądanie oczywiście niejasne czy też niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot obowiązany może ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem
o udostępnienie informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.