II SAB/WA 213/19

II SAB/Wa 213/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2371/21 - Wyrok NSA z 2021-06-23
II OSK 2371/21 - Wyrok NSA z 2023-05-05
II SA/Ol 461/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-07-06
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 4 ust. 1 pkt 2 art. 5 art. 16 ust. 1 art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Sławomir Fularski (spr.), Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. Zobowiązuje Naczelną Radę Adwokacką do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie"), drogą elektroniczną, złożyło do Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: "NRA", "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej tj.:
1. Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał prezes za pełnienie swoich obowiązków w NRA z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę;
2. Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał wiceprezes (lub otrzymali poszczególni wiceprezesi) za pełnienie swoich obowiązków w NRA
z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę;
3. Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał sekretarz za pełnienie swoich obowiązków w NRA z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę;
4. Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymali pozostali poszczególni członkowie prezydium za pełnienie swoich obowiązków w NRA
z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę;
5. Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał rzecznik dyscyplinarny za pełnienie swoich obowiązków w NRA z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę;
6. Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał zastępca (lub otrzymali poszczególni zastępcy) rzecznika dyscyplinarnego za pełnienie swoich obowiązków w NRA z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę;
7. Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał kierownik szkolenia aplikantów za pełnienie swoich obowiązków w NRA z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę;
8. Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał zastępca (lub otrzymali poszczególni zastępcy) kierownika szkolenia aplikantów za pełnienie swoich obowiązków w Państwa Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę;
9. Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymali poszczególni opiekunowie roku na aplikacji za pełnienie swoich obowiązków w NRA z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę.
Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie wskazanych informacji w formie elektronicznej, poprzez wysłanie ich na adres e-mail: [...]
Pismem z [...] grudnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), dlatego nie zostanie udostępniona.
NRA podniosła, że podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Szczecinie
z 15 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 98/15, że informacja o wysokości diet samorządowych w Adwokaturze nie stanowi informacji publicznej. Diety te nie są finansowane ze środków publicznych, a adwokaci, w ramach pełnionych funkcji samorządowych, nie wykonują władzy publicznej tylko pełnią funkcje samorządowe. Jednocześnie organ zauważył, że pogląd ten podziela także Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny, że co do zasady informacje dotyczące poszczególnych osób nie stanowią informacji publicznej, a umowy z takimi osobami są dokumentami wewnętrznymi.
Konkludując organ uznał, że Stowarzyszenie nie ma obiektywnego interesu prawnego w uzyskaniu informacji o sprawach publicznych ważnych i interesujących dla ogółu, a jedynie interes subiektywny, sprzeczny z zasadami współżycia społecznego i nie dający się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Pismem z [...] lutego 2019 r. Stowarzyszenie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wniosło skargę na bezczynność NRA, w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] grudnia 2018 r. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:
1) art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.,
w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu zawodowego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku realizacji wniosku dotyczącego udostępnienia informacji o działalności organu samorządu zawodowego adwokatów, jakim jest NRA;
2) art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegająca na braku udostępnienia informacji na wniosek;
3) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku realizacji wniosku w ustawowym terminie.
W związku z powyższym skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie NRA do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z [...] grudnia 2018r.;
2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) zasądzenie od NRA na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że zgodnie z art. 4 ust. 1
pkt 2 u.d.i.p., NRA jako organ samorządu zawodowego adwokatów (zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze) jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wbrew udzielonej odpowiedzi, informacje o udostępnienie których wnioskowało stowarzyszenie, są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zwrócono uwagę, że mieszczą się one w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p. Katalog z art. 6 u.d.i.p. jest otwartym katalogiem informacji publicznych podlegających udostępnieniu, zatem umieszczenie informacji w tym katalogu podkreśla wagę rozpatrywania powyższych informacji jako informacji publicznych – w niniejszej sprawie dotyczących dysponowania majątkiem publicznym.
Skarżący powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 8 grudnia 2017 r.
(sygn. akt I OSK 334/16) w świetle którego "zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych (...), samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, a sposób, w jaki te działania wykonuje, ma charakter publiczny. Stanowisko to jest zbieżne z art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji
o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego".
W odpowiedzi na skargę NRA wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Organ wniósł o przeanalizowanie, czy nie zachodzi okoliczność nadużycia prawa przewidziana w wyroku z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2642/16 zmierzająca do uzyskania wynagrodzenia.
Ustosunkowując się do żądań skargi NRA powtórzyła, że diety samorządowe w Adwokaturze nie stanowią informacji publicznej, bowiem są finansowane wyłącznie ze składek adwokatów, nie ze środków publicznych, a działacze samorządu adwokackiego pełnią funkcje samorządowe i nie wykonują władzy publicznej. Takie, ograniczone, pojęcie "wykonywanie władzy publicznej", wynika z uzasadnienia wyroku NSA z 21 kwietnia 2017 r. (I OSK 1953/15). Nadto podkreśliła, że biorąc pod uwagę kolizję dóbr jakimi jest prawo do informacji (zakładając nawet, że jest to informacja publiczna), a prawo do ochrony danych osobowych - informacje te nie stanowią informacji publicznej.
W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2019 r. skarżący podtrzymał złożoną skargę, nadto zarzucając organowi naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że przedmiotem prawa do informacji jest informacja o działalności organu samorządu zawodowego oraz informacja o sprawach publicznych, w tym m.in. informacja o majątku, którym dysponuje podmiot zobowiązany (oraz organ samorządu zawodowego), poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że informacje będące przedmiotem wniosku (dotyczące kwot, wypłacanych członkiniom i członkom prezydium NRA) nie stanowią informacji publicznej;
2) art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, poprzez błędne zastosowanie, polegające na udzielenie odpowiedzi na wniosek w inny sposób, niż wskazany we wniosku (na inny adres e-mail);
3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi
o tym, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na ograniczeniu dostępności informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej bez wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu pisma skarżący podniósł, że wyrok WSA w Szczecinie
(II SAB/Sz 98/15), na który powołuje się organ, został uchylony mocą wyroku NSA
z 8 grudnia 2017 r. (I OSK 334/16). W rozstrzygnięciu tym wskazano, że "wiedza
o majątku samorządu zawodowego, który realizuje zadania publiczne określone
w Konstytucji oraz w przepisach ustawy Prawo o adwokaturze, jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Przedmiotowe diety wszak stanowią majątek publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - dla którego źródłem finansowania są między innymi obowiązkowe składki jej członków, ustalane corocznie w oparciu o art. 40 pkt 3 Prawa o adwokaturze. Jednocześnie zauważyć należy, że informacja ta wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych przepisów (zob. wyrok NSA z 12.04.2016 r., I OSK 3415/15)".
Zdaniem skarżącego, nie budzi wątpliwości, że żądane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną. Nie ulega też wątpliwości, że NRA, jako organ samorządu zawodowego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.
Z kolei odnosząc się do twierdzenia organu, że NRA nie może przetwarzać danych osobowych osób ze względu na RODO, skarżący zauważył, iż odpowiedź ta wskazuje na to, że w istocie organ zastosował przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ochrona prywatności osób fizycznych), co jednak wymagałoby zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i skutkować winno wydaniem w sprawie decyzji administracyjnej
o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która jednak nie została wydana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy
w trybie uproszczonym zważył, co następuje:
Skargę uznać należało za zasadną.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać pytanemu organowi dopełnienia stosownych czynności. Ustalenia wymagała więc okoliczność, czy organ prowadząc przedmiotowe postępowanie pozostawał w bezczynności.
W pierwszej kolejności ocenie należało poddać to, czy organ pytany jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,
w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Z przywołanej regulacji wynika, że ustawodawca w zakresie obowiązku udzielania informacji publicznej, zrównał organy samorządów zawodowych i gospodarczych z władzami publicznymi.
Omawiany przepis wywodzi się bezpośrednio z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przywołany przepis Konstytucji RP potwierdza więc generalne uprawnienie obywateli do dostępu do informacji m.in.
o działalności organów samorządu zawodowego.
Z art. 61 ust. 1 Konstytucji nie sposób skutecznie wywieść, że dostęp do omawianych informacji uzależniony jest od kumulatywnego spełnienia przez organ samorządu zawodowego dwóch przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca spełnienie ww. wymogów połączył jedynie z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych. Nie połączył ich zaś z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Materia uregulowania dostępu do informacji o działalności ww. organów samorządowych została bowiem opisana
w pierwszej części drugiego zdania ust. 1 art. 61 Konstytucji RP. Zwrot użyty w tej części tj. "prawo to obejmuje również..." w sposób jednoznaczny wskazuje na intencję ustawodawcy zrównania problematyki dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego i gospodarczego z dostępem do informacji
o działalności organów władzy publicznej.
Regulacja odnosząca się do innych osób oraz jednostek organizacyjnych została zaś umiejscowiona w dalszej części zdania drugiego omawianego przepisu, po przecinku. Taki zabieg stylistyczny, w myśl zasad prawidłowej legislacji wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości na wolę ustawodawcy wyodrębnienia tej regulacji od unormowań odnoszących się do organów samorządu gospodarczego
i zawodowego. Również ustawodawca tworząc ustawę o dostępie do informacji publicznej, w sposób zgodny z powyższymi konkluzjami zinterpretował art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dopiero bowiem w pkt 5 ust. 1 art. 4 u.d.i.p. zawarł uregulowania dotyczące innych osób lub jednostek organizacyjnych i połączył uprawnienie do uzyskania informacji o ich działalności od kumulatywnego spełnienia przesłanki wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Stąd też art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie rozszerza ustalonego w Konstytucji RP zakresu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ustawodawca tworząc omawianą ustawę nie przekroczył umocowania zawartego w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP.
W świetle powyższego, w ocenie tutejszego Sądu przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest kompatybilny z uregulowaniem zawartym w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Regulacje konstytucyjne zostały bowiem w pełni inkorporowane do ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przechodząc zaś do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, że okolicznością niesporną było to, że NRA jest organem samorządu zawodowego. Okolicznością wynikającą z uregulowań prawnych, i nie kwestionowaną przez pytany podmiot było też to, że wykonuje on w pewnym zakresie zadania publiczne. Powyższe przesądzało więc, że NRA, co do zasady, należy traktować jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej.
Kwestią wymagającą oceny było ustalenie, czy przedmiotem wniosku inicjującego niniejsze postępowanie jest w istocie informacja publiczna. Rozpatrując ww. materię, w realiach faktycznych niniejszej sprawy, szczególny nacisk należało położyć na problematykę dysponowania mieniem publicznym oraz na sferę wykonywania zadań publicznych.
Sąd w składzie orzekającym przyjmuje za swój pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2017 r. (I OSK 334/16) oraz z 12 kwietnia 2016 r. (I OSK 3415/15). W przywołanych rozstrzygnięciach NSA uznał, że informacja o wysokości diet wypłacanych członkom prezydium rady adwokackiej jest informacją publiczną.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja
o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28).
Należy zauważyć, że prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano
w Konstytucji RP w art. 61. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale
i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano także w 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne
w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Czynności podejmowane przy realizacji tych zadań i dokumenty wytworzone w związku z nimi nie mogą mieć charakteru prywatnego. Na podstawie przepisów ustawy można wyróżnić dwie kategorie informacji: informacje publiczne oraz informacje prywatne.
Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 29 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 175/15 "Informacja prywatna obejmuje sprawy niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne) a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nawet jeśli znajduje się w aktach postępowania prowadzonego przez organ publiczny, to nie podlega ona udostępnieniu".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji, samorządy zawodowe sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.
Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2019 r., poz. 1513; dalej: "u.p.a.") adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego i stanowi ją – według art. 2 u.p.a. – ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, którzy z kolei stanowią izbę adwokacką, właściwą ze względu na ich siedzibę zawodową (art. 38 u.p.a.). Organami adwokatury są: Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, Rzecznik Dyscyplinarny Adwokatury oraz Wyższa Komisja Rewizyjna (art. 9 ust. 1 u.p.a.). Naczelna Rada Adwokacka, izby adwokackie i zespoły adwokackie mają osobowość prawną (art. 10 u.p.a.). Naczelną Radę Adwokacką tworzą:
1) prezes Naczelnej Rady Adwokackiej;
2) adwokaci wybrani przez Krajowy Zjazd Adwokatury w liczbie odpowiadającej liczbie dziekanów okręgowych rad adwokackich, nie więcej jednak niż ośmiu adwokatów z tej samej izby;
3) dziekani okręgowych rad adwokackich.
Naczelna Rada Adwokacka wybiera ze swego grona dwóch wiceprezesów, sekretarza, skarbnika, zastępcę sekretarza oraz dwóch członków, którzy łącznie
z prezesem stanowią Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Prezydium jest organem wykonawczym Naczelnej Rady Adwokackiej (art. 59 ust. 1 u.p.a.). Oznacza to, że Naczelna Rada Adwokacka jest organem samorządu zawodowego adwokatów, a skoro tak, to jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej.
W art. 58 u.p.a. wskazany został zakres działania Naczelnej Rady Adwokackiej, do którego należy w szczególności:
- reprezentowanie adwokatury;
- uchylanie sprzecznych z prawem uchwał zgromadzenia izby;
- nadzór nad działalnością Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej;
- nadzór nad działalnością okręgowych rad adwokackich oraz nadzór nad kształceniem aplikantów przez te rady;
- ustalanie liczby członków oraz ich zastępców, organów poszczególnych izb adwokackich, a także liczby stale urzędujących członków tych organów
i zasad ich wynagradzania;
- określanie zasad działania zastępców Rzecznika Dyscyplinarnego Adwokatury i zastępców rzeczników dyscyplinarnych oraz trybu i sposobu ich wyboru;
- rozporządzanie i zarząd majątkiem Naczelnej Rady Adwokackiej;
Z powyższych regulacji wynika zatem, że pełnienie funkcji członka Naczelnej Rady Adwokackiej nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 58 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd zawodowy wykonuje zatem w tym zakresie zadania publiczne także poprzez wyodrębniony na mocy art. 59 ust. 1 u.p.a. organ wewnętrzny o charakterze wykonawczym w postaci Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Członkowie tego organu dostają wynagrodzenie za pełnienie obowiązków, wypłacane z majątku samorządu zawodowego. Zatem żądana informacja co do faktu wysokości kwot jakie otrzymali za pełnienie swoich obowiązków członkowie Prezydium NRA jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. jako wiedza
o majątku publicznym majątku samorządu zawodowego. Informacja ta bowiem wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania tego samorządu zawodowego, który w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne". Wiedza o jego działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p. Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy nie tylko ze względu użyteczność dla ogółu, a także z uwagi sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji.
Domaganie się zatem przez skarżącego dostępu do informacji o wysokości kwot jakie otrzymali za pełnienie swoich obowiązków członkowie NRA, które stanowiły informację publiczną, powodowało, że organ dysponujący nią miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa (art. 5 u.d.i.p.).
Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast ocena dotychczasowych działań adresata wniosku, podjętych w celu załatwienia wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Podkreślić należy, że
z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej
w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, czy też nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Wprawdzie
w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do uprawnionego informacyjnie pismo z [...] grudnia 2018 r. zawiadamiające o tym, że żądane przez niego informacje nie mają waloru informacji publicznej. Treść wspomnianego pisma jednoznacznie wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych
w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z jego treści wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej. Jeśli bowiem według oceny podmiotu zobowiązanego (NRA), informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Jak wykazano to wcześniej podmiot zobowiązany dokonał błędnej kwalifikacji żądanej informacji. Natomiast nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie jest do zaakceptowania bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności.
Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje
w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] grudnia 2018 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie,
tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając,
że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona – nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło
o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych
w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.