II SAB/Wa 21/08

II SAB/Wa 21/08 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2008-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Maria Werpachowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I OSK 670/08 - Postanowienie NSA z 2012-07-30
I OSK 1872/12 - Postanowienie NSA z 2012-10-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 par 1 pkt 1, art 3 par. 2 pkt 1-4 i pkt 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 10 ust 2, art. 184, art. 144 ust 3 pkt 17
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Maria Werpachowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego postanawia - odrzucić skargę-
Uzasadnienie
A. K. pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na niepowołaniu go przez Prezydenta RP na urząd sędziego Sądu Rejonowego w J. Wniósł o zobowiązanie Prezydenta RP do usunięcia stanu bezczynności poprzez wykonanie obowiązku polegającego na wydaniu postanowienia o powołaniu skarżącego na urząd sędziego, stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 179 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skarżący podał, że w 2005 r. złożył wniosek o powołanie na wolne stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w J. Oświadczył, że jego kandydatura po pozytywnym zaopiniowaniu przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów została przedstawiona Ministrowi Sprawiedliwości, a następnie Krajowej Radzie Sądownictwa. W dniu 20 sierpnia 2007 r. skarżący powziął informację o piśmie
z Kancelarii Prezydenta skierowanym do Krajowej Rady Sądownictwa
o "nieskorzystaniu przez Prezydenta z konstytucyjnej prerogatywy" w zakresie powołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.
We wstępnej części obszernego uzasadnienia skargi skarżący stwierdził,
że Prezydent w zakresie, w jakim nie skorzystał z prerogatywy do powołania kandydata, wnioskowanego przez KRS na stanowisko sędziego, działał jako organ administracji publicznej. Powołując się na poglądy nauki prawa administracyjnego w skardze wskazano cechy jakimi charakteryzuje się organ administracji publicznej. W konkluzji stwierdzono, że można zdefiniować organ państwowy jako wyodrębnioną organizacyjnie część aparatu państwowego powołaną do wykonywania określonych przez prawo zadań państwa przy zastosowaniu środków wynikających
z przysługujących państwu zwierzchniej władzy. Wskazując, że Prezydent zalicza się do organów władzy wykonawczej i stwierdzając, że w działalności wykonawczej, a więc i działalności Prezydenta, wyróżnia się dwa zakresy: polityczny i administracyjny, skarżący stwierdził, że Prezydent zalicza się do centralnych organów administracji.
Na potwierdzenie poglądu, że Prezydent RP jest organem administracji publicznej, nad którym – jak podano – sądy administracyjne sprawują kontrolę, przywołano orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2003 r. sygn. akt II SAB 391/03 (Lex nr 169533). Powołując się na poglądy doktryny skarżący wskazał, że działalność organów władzy wykonawczej w dziedzinie administracyjnej polega na realizacji określonych zadań za pomocą form i środków właściwych administracji, a więc na stosowaniu prawa i działalności organizatorskiej. W ocenie skarżącego, niezależnie od tego, że w nauce prawa istnieją rozbieżności co do tego, czy Prezydenta można uznać za centralny organ administracji państwowej, nie ulega wątpliwości, że w zakresie działań Prezydenta wyróżnić można czynności, które pod względem treści mają charakter typowo administracyjny i do takich kompetencji skarżący zalicza powoływanie przez Prezydenta sędziów. Wywodząc, że powołanie na stanowisko sędziego mieści się w zakresie działalności administracji publicznej
i przywołując definicję "bezczynności organu administracji publicznej", w dalszej części skarżący stwierdził, że postanowienie o powołaniu na urząd sędziego, jako decyzja
w prawnoadministracyjnym rozumieniu tego terminu podlega kontroli sądowej zgodnie
z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, że "powołanie" na stanowisko sędziego bliższe jest mianowaniu, które na gruncie art. 76 Kodeksu pracy jest aktem administracyjnym, czyli jednostronnym, władczym przejawem woli organu administracyjnego stanowiącym decyzję
w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie jednak zaznaczył, że nawet gdyby uznać, że powołanie sędziego nie jest decyzją,
to stanowiłoby ono akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując się na postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II SAB/Bd 23/04 skarżący stwierdził, że kognicja sądów administracyjnych nad procesem powoływania sędziów została potwierdzona w orzecznictwie. Wskazując, że przepisy prawa nakładają na Prezydenta obowiązek działania – wydania postanowienia w przedmiocie powołania sędziego stwierdził, że niepodjęcie takiej czynności otwiera drogę kontroli sądowoadministracyjnej w trybie skargi na działalność organu administracji. W skardze podkreślono, że Prezydent RP nie ma kompetencji do "nieskorzystania z prerogatywy do powołania", na co wskazuje zdaniem skarżącego wykładnia językowa znajdujących zastosowanie przepisów. Przywołując poglądy doktryny, wskazujące na wyłącznie formalny charakter uprawnienia Prezydenta do mianowania sędziów skarżący podniósł, że Prezydent jest zobligowany powołać wnioskowanych przez Krajową Radę Sądownictwa sędziów, natomiast swoje zastrzeżenia może i powinien zgłosić na etapie prac Krajowej Rady Sądownictwa nad kandydaturą na stanowisko sędziego. W dalszej części skargi przedstawiono wywody na temat niezawisłości sędziowskiej oraz pozycji
i odrębności władzy sądowniczej. Skarżący zarzucił, że Prezydent nie powołując go do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego przekroczył granice swoich konstytucyjnych
i ustawowych uprawnień i nadużył przysługujące mu imperium.
W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie oddalenie z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu wskazał, że skarga na wykonywanie konstytucyjnych prerogatyw jest niedopuszczalna. Podniósł, że zakwalifikowanie Prezydenta do grupy organów administracji jest co najmniej wątpliwe. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że Prezydent jako organ władzy publicznej stanowi wyodrębnioną jednostkę organizacyjną. Ponadto, działalność Prezydenta nie opiera się o typowe dla administracji formy działania. Wskazano, że w odniesieniu do Prezydenta RP można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog działań Prezydenta wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych, które mają swoją specyfikę i których nie można zakwalifikować jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Organ nie zgodził się, że w zakresie nominacji sędziowskich można mówić o wykonywaniu zadań
z zakresu administracji publicznej. Powoływanie sędziów jest wyrazem konstytucyjnej równowagi władz i klasyczną prerogatywą Prezydenta RP, która nie wywiera skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego. W odpowiedzi na skargę podkreślono,
że powołanie sędziego nie stanowi sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto, wskazano na ustrojową odrębność sposobu realizacji kompetencji Prezydenta od prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Odnosząc się do przywołanego w skardze wyroku WSA w Warszawie sygn. akt II SAB 391/03 organ podniósł, że w orzeczeniu tym sąd zakwalifikował Prezydenta do organów władzy publicznej (nawiązując do terminologii konstytucyjnej), nie zaś do organów administracji publicznej w rozumieniu kpa, na co wskazywał skarżący.
Prezydent RP podkreślił, że wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji prerogatywy należą do całkowicie autonomicznych, osobistych i w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta i sprzeczne z charakterem prerogatywy jako kompetencji osobistej byłoby poddanie ich kontroli sądu administracyjnego. Wskazano nadto,
że Prezydent ustosunkował się do uchwały Krajowej Rady Sądownictwa, a także, że nie działa on w tym zakresie w ramach procedury administracyjnej, a więc nie można mówić o wykonywaniu czynności w określonym terminie. Podniesiono, że skoro Konstytucja RP nadaje stanowisku KRS przymiot "wniosku", to przesądza jednocześnie o jego "niewiążącym charakterze". W rezultacie wniosek ten nie ma dla Prezydenta charakteru przesądzającego w tym sensie, że nie ma on prawnego obowiązku jego uwzględnienia. Zdaniem organu trudno także uznać, że kandydatowi na sędziego przysługuje podmiotowe prawo żądania powołania go na stanowisko sędziego. Wniosek przeciwny przeczyłby istocie prezydenckiej prerogatywy, skoro kompetencje Prezydenta RP mają charakter autonomiczny. Potwierdzeniem tej ustrojowej konstrukcji jest też, jak podał organ powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 listopada 1991 r. sygn. akt W 2/91, brak możliwości zaskarżania uchwał KRS w przedmiocie wnioskowania o powołanie sędziego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności
z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 1 § 1 i § 2 ustawy
z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych
i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. [pic]Orzeczenia [5]Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej również ppsa, która normuje postępowanie sądowe w sprawach
z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) stanowi natomiast, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.
Kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje – zgodnie z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej również ppsa, orzekanie w sprawach skarg na:
1. [pic]Orzeczenia [7]decyzje administracyjne;
2. [pic]Orzeczenia [7][pic]Praktyczne wyjaśnienia [4]postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. [pic]Orzeczenia [32][pic]Praktyczne wyjaśnienia [4]inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane
w indywidualnych sprawach;
5. [pic]Orzeczenia [1][pic]Praktyczne wyjaśnienia [1]akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej;
6. [pic]Orzeczenia [3][pic]Praktyczne wyjaśnienia [1]akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. [pic]Praktyczne wyjaśnienia [3]akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8. [pic]Orzeczenia [14][pic]Praktyczne wyjaśnienia [1][pic]Wzory pism i umów [1]bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Sądy administracyjne rozpatrują zatem skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, wskazanych wyżej postanowień, wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył tego postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a od 1 lipca 2007 r. także gdy nie wydał pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie. Należy podkreślić, że skarga na bezczynność organu stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów prawa administracyjnego (materialnego), określających formy działania organów administracji publicznej (Tadeusz Woś [w:] Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004, str. 84).
Przedmiotem skargi A. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie niepowołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.
Analizując przedmiot skargi pod kątem jej dopuszczalności ustalenia wymagało przede wszystkim, czy Prezydent RP zobowiązany był w niniejszej sprawie do wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa lub też wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Skarga na bezczynność organu jest bowiem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa (por. Andrzej Kabat [w:] Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydanie II, Zakamycze 2006, str. 30).
W związku z tym, że Konstytucja RP nie uzależnia właściwości sądu administracyjnego od rodzaju organów wykonujących administrację publiczną stwierdzić należy, że kryterium ograniczającym aspekt podmiotowy jest "działanie w zakresie administracji publicznej". Dopuszczalność podmiotowa skargi jest ograniczona kryterium, że podmiot wykonuje administrację publiczną na podstawie przepisów prawa (Barbara Adamiak "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, NSA rok II nr 2(5)/2006, Warszawa 2006 str. 16). Tadeusz Woś wskazuje, że "działalność administracji publicznej" jako podstawowe kryterium wyznaczające przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć aktów i czynności tych państwowych
i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej" (Tadeusz Woś [w:] Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska pod redakcją Tadeusza Wosia "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2005, str. 85).
Ustalić należało w związku z tym, czy powołanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – przedstawionych mu przez Krajową Radę Sądownictwa – kandydatów do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego stanowi działanie w zakresie administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego, czy też należy do prerogatyw Prezydenta, co wyklucza w niniejszej sprawie kognicję sądu administracyjnego.
W tym miejscu wskazania wymaga, że sam termin administracja oznacza pewną służbę czy działalność wykonawczą, wykonywaną na rzecz kogoś lub czegoś ważniejszego (prof. dr hab. Jerzy Supernat "Pojęcie administracji publicznej" Przegląd Prawa Publicznego nr 12/2007, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis str. 10,11). W przypadku administracji publicznej, jak pisze Jerzy Supernat, chodzi o "służbę na rzecz władzy politycznej, czyli w ostateczności – w demokratycznych państwach prawnych – o służbę na rzecz dobra wspólnego (...), zwanego też powszechnym (...),
i służbę prawu. W doktrynie odnaleźć można różne definicje administracji publicznej, jednakże zawsze łączy się to pojęcie z wykonywaniem zadań publicznych (działalności publicznej) określonych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie oznacza – jak słusznie zauważa Jan Zimmermann – że można twierdzić, iż Prezydent należy do administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej ("egzekutywy") jest bowiem szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005, str. 171).
W niniejszej sprawie istotne jest, czy kompetencja Prezydenta, jako organu władzy wykonawczej, powoływania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego właściwa jest administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, czy też jest specjalną prerogatywą Prezydenta RP jako głowy państwa. Stwierdzić należy bowiem, za Janem Zimmermannem, że działania Prezydenta RP podejmowane w ramach "specjalnych prerogatyw" nie stanowią dosłownie stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej (administrowania), (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005, str. 171). Nie mogą być one tym samym zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Przyjmując takie stanowisko, zdaniem Jana Zimmermanna, nie jest właściwe nazywanie Prezydenta organem administracji publicznej.
Nie ulega żadnej wątpliwości, że Prezydent RP stanowi szeroko rozumiany organ władzy publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 391/2003, Lex nr 169533). Nie oznacza to jednak, że w zakresie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Prezydent wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, czy też wprost,
że wykonuje administrację publiczną na podstawie przepisów prawa. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że kognicja sądów administracyjnych nad procesem powoływania sędziów została potwierdzona w orzecznictwie. Przywołane w skardze postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 23/04 dotyczy bowiem wynikającego z art. 164 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) obowiązku wręczenia przez prezesa sądu wybranym przez radę gminy ławnikom zawiadomień o wyborze, odebrania od nich ślubowania i wpisania na listę ławników. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd WSA w Bydgoszczy, że wręczenie ławnikom zawiadomień o wyborze, odebranie ślubowania i wpisanie ich na listę ławników należy do czynności wykonywanych przez prezesa sądu w ramach działalności administracyjnej organu sądu, tj. prezesa sądu. Przyrównanie jednakże – jak czyni to skarżący – czynności organu sądu, służącej, jak wskazano w orzeczeniu, zapewnieniu sądom odpowiednich warunków wykonywania ich podstawowych zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości, do aktu powołania przez Prezydenta RP przedstawionego kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie jest uprawnione.
W ocenie Sądu powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego należy do prerogatyw Prezydenta RP. Termin "prerogatywy" kojarzony jest często
z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami głowy państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz (Anna Frankiewicz "Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP", Zakamycze 2004, str. 146). Wydanie przez Prezydenta aktu we wskazanym zakresie nie stanowi stosowania prawa w znaczeniu dosłownym i nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Prezydent nie spełnia w tym zakresie funkcji administracyjnej. Sąd stwierdza, że powołanie przez Prezydenta RP przedstawionego mu we wniosku kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, nie jest też czynnością,
o której mowa w powołanym przepisie. Akt powołania sędziego nie wymaga dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP), należy do całkowicie autonomicznych, osobistych i uznaniowych uprawnień Prezydenta. Jak podaje Anna Frankiewicz, akty osobiste Prezydenta stanowią jego atrybuty – wyznaczają sferę samodzielnej władzy głowy państwa. Są to kompetencje istotne dla funkcjonowania urzędu prezydenckiego (Anna Frankiewicz, tamże, str. 150). Do tego rodzaju aktów należy również m.in. akt nadania obywatelstwa polskiego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt OPS 4/98 (ONSA 1999 r., nr 1, poz. 6), stwierdził, że Prezydent RP wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączenia cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykraczało to, jak stwierdził NSA, poza sferę działalności administracji publicznej i nie było wykonywaniem administracji w rozumieniu art. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest czynnością Prezydenta niezawisłą, dyskrecjonalną, w wyniku której głowa państwa nadaje konkretnej osobie uprawnienie do sprawowania władzy sądowniczej. Po powołaniu do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, sędzia staje się stroną stosunku publicznoprawnego łączącego go z państwem – w związku ze sprawowaniem władzy sądowniczej. Pełnienie "urzędu sędziego" oznacza pełnienie funkcji sędziego w ujęciu konstytucyjnym i ustrojowym, czyli dysponowanie przez konkretną osobę władzą sądowniczą (v. Uchwała Sądu Najwyższego – Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych
i Spraw Publicznych z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt III PZP 15/2003, LexPolonica nr 365054).
Powołanie przez Prezydenta do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wywołuje zatem skutki ustrojowe i nie stanowi wykonywania administracji publicznej.
Stwierdzenie, że powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego należy do prerogatyw Prezydenta i uznanie, że organ ten nie pełni w tym zakresie funkcji administracyjnej, przesądza o niedopuszczalności skargi na bezczynność Prezydenta
RP w tej sprawie. Tak bowiem, jak kontroli sądu administracyjnego nie podlega akt powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego – jako wyłączne, osobiste
i w pełni uznaniowe uprawnienie głowy państwa – tak też niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta RP w przedmiocie powołania na urząd sędziego. Jest to wprawdzie akt w indywidualnej sprawie, ale nie jest to akt
z zakresu administracji publicznej. W zakresie stosunków Prezydenta z organami władzy sądowej Prezydent realizuje funkcje najwyższego reprezentanta państwa
i gwaranta ciągłości władzy (por. Anna Frankiewicz "Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP", Zakamycze 2004, str. 135).
Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 8 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.