II SAB/WA 209/19

II SAB/Wa 209/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Krzycki
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2167/21 - Postanowienie NSA z 2022-11-16
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 149 par. 2; art. 149 par. 1 pkt 3; art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 35 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi D. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. ; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; 4. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D. S. sumę pieniężną na w wysokości 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych.
Uzasadnienie
D. S. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2017 r.), wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową lub ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).
Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister wezwał Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW do przekazania informacji, czy strona ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej. Dyrektor ZER MSW pismem z [...] czerwca 2017 r. udzielił powyższych informacji. Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie nr [...] podała informację o przebiegu służby strony. Dyrektor ZER MSW wydał w dniu [...] lipca 2017 r. decyzję nr [...] o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej oraz decyzję nr [...] o ponownym ustaleniu wysokości emerytury.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] października 2017 r. poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku o wyłączenie stosowania przepisów do dnia 18 kwietnia 2018 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] października 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji dotyczącej przebiegu służby strony. W tym samym dniu MSWiA zwrócił się do Prezesa IPN o informację dotyczącą przebiegu służby strony do dnia 31 lipca 1990 r. w szczególności informację o okresach służby, nazwach formacji, jednostkach organizacyjnych, komórkach organizacyjnych, zajmowanych stanowiskach i pełnionych funkcjach.
Komendant Główny Policji przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo z dnia [...] marca 2018 r. [...], w którym poinformował, że funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązku w okresie pełnienie służby w Policji.
W dniu [...] kwietnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystosował do strony pismo informujące o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Jednocześnie organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku o wyłączenie stosowania przepisów powinno nastąpić do dnia [...] października 2018 r.
Pismem z dnia [...] maja 2018 r. strona wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy z wniosku o wyłączenie stosowania przepisów. Organ w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. poinformował, że załatwienie sprawy nastąpi do dnia [...] maja 2019 r
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
D. S. w piśmie z dnia 26 lutego 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wniosku o wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.
Wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania oraz zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący wniósł także o orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., Wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając zarzut przewlekłości postępowania, skarżący stwierdził, że termin rozpatrzenia wniosku został pierwotnie określony na dzień [...] kwietnia 2018 r. Skarżący podkreślił, że jego wniosek wpłynął do MSWiA w dniu [...] czerwca 2017 r., natomiast odpowiedź organu dotycząca terminu rozpatrzenia sprawy datowana była na [...] października 2017 r.
Pierwsze wezwania kierowane do Komendanta Głównego Policji i Prezesa IPN wystosowane były w październiku 2017 r. Rozpatrzenie wniosku zajęło organowi 1 rok i 8 miesięcy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rażąco uchybił przepisom k.p.a. regulującym terminowe załatwienie sprawy. Celowym jest zatem wymierzenie grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a oraz przyznanie w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a, którą to sumę w całości skarżący zobowiązuje się przekazać na [...].
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że ciąży na nim obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne. W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa.
Niezbędne jest też wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Organ dodał, że wpłynęło do niego około 4700 spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wobec powyższego zaistniała zwłoka nie była efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnych czynników, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy.
Organ wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., bowiem przewlekłość nie ma charakteru celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Również przyznanie sumy pieniężnej może być zastosowane tylko w sytuacji, gdy jest ono niezbędne do zdyscyplinowania organu, ponadto ma zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłość wynika natomiast z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący wystąpił z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23).
Analizując rozpoznawaną sprawę, Sąd uznał, że do dnia wydania decyzji odmownej, tj. do dnia [...] stycznia 2019 r., organ prowadził postępowania w sposób przewlekły. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje bowiem takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił do organu wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r., który został doręczony organowi w dniu [...] czerwca 2017 r., o zastosowania wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na podstawie tego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania i wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy również, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.
Analiza akt sprawy wskazuje, iż chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa została zakończona poprzez wydanie decyzji dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r.
Czynności podejmowane przez organ wskazane w stanie faktycznym uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.
W sprawie tej nie ma wątpliwości, że organ wystąpił w dniu [...] czerwca 2017 r. do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW odpowiedział na wezwanie organu pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego przekazał Ministrowi decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. ponownie ustalającą od dnia [...] października 2017 r. wysokość emerytury skarżącego.
Dopiero pismami z dnia [...] października 2017 r. organ wystąpił do Prezesa IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego do dnia [...] lipca 1990 r. i Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r. Pismem z tego samego dnia organ poinformował skarżącego o podjętych w sprawie czynnościach i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2018 r.
Komendant Główny Policji udzielił odpowiedzi na ww. pismo z dnia [...] października 2017 r. pismem z dnia [...] marca 2018 r. Z kolei IPN udzielił odpowiedzi na wezwanie organu pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Organ był zatem w posiadaniu kompletu materiałów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy już w dniu [...] marca 2018 r. (k. [...] akt administracyjnych).
Od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia wydania decyzji ([...] stycznia 2019 r.) upłynęło zatem prawie 20 miesięcy. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia (pisma z dnia: [...] czerwca 2017 r. (k. [...]),[...] października 2017 r. (k. [...]),[...] kwietnia 2018 r. (k. [...]) oraz [...] listopada 2018 r. (k. [...])., jednakże sprawa została przez organ załatwiona dopiero [...] stycznia 2019 r.
Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
W tej sytuacji należało Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wymierzyć grzywnę w kwocie 500 zł, która z jednej strony ma charakter represyjny wobec organu, a z drugiej jej wysokość jest adekwatna – zdaniem Sądu – do stopnia zawinienia organu.
Dodać również należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego Sąd w pełni podziela, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić tą okolicznością, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie decyzję wydał dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r.
Mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł.
Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, ponieważ skarżący z mocy prawa (art. 239 pkt 1 lit. d powołanej ustawy) był zwolniony od uiszczenia kosztów sądowych w tej sprawie. Sąd wymierzył organowi grzywnę, a także przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.