II SAB/Wa 204/10

II SAB/Wa 204/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 145/12 - Postanowienie NSA z 2012-03-13
I OSK 145/11 - Wyrok NSA z 2011-04-28
VII SAB/Wa 46/11 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2011-06-27
Skarżony organ
Inne~Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 1, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2010 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: - zobowiązuje Komendanta Straży Miejskiej [...] W. do rozpatrzenia wniosku A. J. z dnia 21 maja 2010 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 maja 2010 r., stanowiącym załącznik do pisma z dnia
21 maja 2010 r., A. J. zwrócił się do Komendanta Straży Miejskiej [...] W. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o: 1) udzielenie informacji publicznej dotyczącej wysokości przyznawanych premii na podstawie regulaminu wynagradzania stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Komendanta Straży Miejskiej [...] W. z dnia [...] r. w okresach od 01.01.2009 r. do 31.03.2009 r., od 01.04.2009 r. do 30.06.2009 r., od 01.07.2009 r. do 30.09.2009 r., od 01.10.2009 r. do 31.12.2009 r., od 01.01.2010 r. do 31.03.2010 r., od 01.04.2010 r. do 30.06.2010 r. pracownikom zatrudnionym w straży miejskiej [...] W. [...] zwolnionym z obowiązku świadczenia pracy na podstawie art. 31 pkt 1 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych z dnia 23 maja 1991 r. (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) oraz 2) udzielenie informacji publicznej dotyczącej wysokości poszczególnych nagród finansowych wypłaconych pracownikom zatrudnionym w straży miejskiej [...] W. [...] w okresie od 01.01.2009 r. do 20.05.2010 r. zwolnionym z obowiązku świadczenia pracy na podstawie art. 31 pkt 1 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych z dnia 23 maja 1991 r. (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.).
Wobec tego, że Komendant Straży Miejskiej pismem z dnia 7 czerwca 2010 r. poinformował wnioskodawcę, iż podtrzymuje stanowisko wyrażone już w piśmie z dnia 21 maja 2010 r. A. J. w dniu 18 czerwca 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] W. W piśmie z dnia 21 maja 2010 r. nr [...], o którym mowa wyżej (stanowiącym odpowiedź na wniosek A. J. z dnia 4 maja 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej o treści tożsamej z wnioskiem z dnia 21 maja 2010 r.) Komendant poinformował, że informacje o wysokości niektórych elementów wynagrodzenia wypłaconych wybranym pracownikom pełniącym w Straży Miejskiej [...] W. funkcje związkowe i korzystającym z uprawnień przewidzianych w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie mają charakteru informacji publicznej i nie mogą zostać przekazane przez pracodawcę osobom trzecim. Komendant wskazał, że o te informacje wnioskodawca może się zwrócić bezpośrednio do związków zawodowych działających w Straży Miejskiej [...] W.
A. J. wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki. W uzasadnieniu podniósł,
że kwestie dotyczące sposobu wydatkowania pieniędzy publicznych stanowią informację o sprawach publicznych. W ocenie skarżącego, jeżeli Komendant stwierdził, że nie może udzielić żądanej informacji ze względu na ochronę prawa do prywatności
to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej [...] W. wniósł
o odrzucenie skargi z uwagi na to, że jej przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, ewentualnie z uwagi na niewezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa lub też
o oddalenie skargi. Podniósł, że wskazana przez stronę we wniosku jednostka redakcyjna ustawy o związkach zawodowych nie istnieje, co powoduje, że wniosek jest bezprzedmiotowy, a żądana informacja nie jest informacją publiczną. Komendant podał, że w Straży Miejskiej jest zatrudniony jeden pracownik zwolniony z obowiązku świadczenia pracy na podstawie ustawy o związkach zawodowych. Nawet, gdyby skarżący wskazał podstawę prawną, na mocy której pracownik ten zwolniony został z obowiązku świadczenia pracy, udzielenie informacji nie byłoby możliwe bez zgody tego pracownika, gdyż godziłoby w jego dobra osobiste. Informacja na temat wysokości wynagrodzenia Z. W. nie ma związku z pełnieniem jakichkolwiek funkcji publicznych. Tym samym nie stanowi informacji publicznej. Organ stwierdził, że udzielił stronie odpowiedzi, a zatem nie pozostaje w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
Na wstępie wskazania wymaga, że skarga A. J. jest dopuszczalna.
Sprawa dotycząca bezczynności Komendanta Straży Miejskiej [...] W.
w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest sprawą podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.), a udostępnienie informacji publicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa
(art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej wynika z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej również u.d.i.p., która stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do informacji wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP.
Odnosząc się do zarzutu organu, co do niewyczerpania przez stronę środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] W. w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że nie jest on zasadny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już obecnie pogląd, że w sprawach dotyczących bezczynności organów w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej strona nie ma obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). W sprawie tej wnioskodawcy nie służy ani prawo wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (k.p.a. nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu) ani wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem wniesienia skargi tylko na akty lub czynności,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. Nie ma podstaw, aby warunek ten rozciągnąć na bezczynność organu polegającą na niepodjęciu czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Uznając zaś zasadność skargi A. J. na bezczynność organu w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie
do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej również u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.), straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy. Ta samorządowa umundurowana formacja powołana została do ochrony porządku publicznego na terenie gminy (art. 1 ust. 1 powołanej ustawy).
W świetle powyższego straż miejska jest podmiotem obowiązanym
do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). W tym miejscu wskazania wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji publicznej, stanowiąc jedynie, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu
na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Również art. 6 tej ustawy tylko egzemplifikuje kategorie informacji podlegającej udostępnieniu nie tworząc zamkniętego katalogu. Nie ulega jednakże wątpliwości, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02 (Monitor Prawniczy z 2002 r. Nr 23, poz. 1059) oraz wyroku z dnia 23 maja 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02 (Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 10, poz. 436), za informację publiczną uznał "każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" oraz "wiadomość niewytworzoną przez podmioty publiczne, lecz odnoszącą się do tych podmiotów".
Straż Miejska [...] W. jest jednostką organizacyjną [...] W. działającą na prawach jednostki budżetowej. Gospodarka finansowa Straży Miejskiej
[...] W. prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia
27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (art. 11 ust. 3 powołanej ustawy).
W świetle powyższego informacja o wydatkach Straży Miejskiej [...] W., w tym wysokości wydatków na wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, jest informacją o majątku publicznym. Informacją publiczną jest zatem również informacja o wysokości premii pracowników straży miejskiej, która to premia składa się na wynagrodzenie, zgodnie z Regulaminem wynagradzania pracowników w Straży Miejskiej [...] W. (tekst jednolity) stanowiącym załącznik do zarządzenia Komendanta Straży Miejskiej [...] W. nr [...] z dnia [...] r.
Sąd nie podzielił zatem twierdzeń organu, iż żądana we wniosku skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. Kwestia dopuszczalności jej udostępnienia, na co Komendant wskazał w odpowiedzi na skargę, nie jest natomiast przedmiotem rozważań i rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie.
Wobec tego, że Komendant Straży Miejskiej [...] W. jest podmiotem,
do którego znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy ustawy o dostępie
do informacji publicznej, żądana informacja stanowi informację publiczną, a do dnia rozpoznania skargi organ w wyznaczonym przez prawo terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) nie udostępnił jej ani nie wydał decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), stwierdzić należało,
że organ ten pozostaje w bezczynności.
Z tego względu Sąd, na podstawie art. 149 P.p.s.a., zobowiązał Komendanta Straży Miejskiej [...] W. do rozpoznania wniosku A. J. z dnia
21 maja 2010 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozpatrzenie tego wniosku powinno nastąpić na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.