II SAB/Wa 200/24

II SAB/Wa 200/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2724/24 - Wyrok NSA z 2025-04-09
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149  par. 1,  art. 149  par. 1a,  art. 200,  art. 205  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku W. D. z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz W. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej: "Organ") w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2023 r. złożony przez W. D. (dalej: "Skarżący").
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. Skarżący wystąpił, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj.: o udostępnienie Planu Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2024.
W dniu [...] stycznia 2024 r. Organ, za pośrednictwem poczty elektronicznej, poinformował Skarżącego, że zakres podmiotowy wniosku wykracza poza sprawy publiczne, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Plan Kontroli jest wewnątrzorganizacyjnym dokumentem Biura Kontroli KGP, którego treść nie obejmuje przebiegu, wyniku czy efektu konkretnej kontroli, tym samym nie stanowi on informacji publicznej udostępnianej na wniosek w trybie rzeczonej ustawy.
Pismem z dnia [...] marca 2024 r. Skarżący wniósł skargę, w której zarzuca organowi Policji naruszenia:
a) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
b) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;
c) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi.
Wobec powyższego, Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o dostępie do informacji publicznej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniósł, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej powoływana jako "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, przy czym - zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Przepis art. 6 ust 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. zamierzenia podjęcia czynności przez organy administracji publicznej, treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.
Zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 4 u.d.i.p udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy- art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie skarżącego zatwierdzony plan kontroli przez organ na dany rok stanowi dokument podlegający udostępnieniu.
Skarżący przytoczył, za wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Go 228/22, że plan kontroli jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Ponadto w nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie sygn. akt II SAB 473/23 z dnia 6 listopada 2023 r. Sąd stwierdził, że Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2023 jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu.
W związku z powyższym przedmiotem złożonego przeze Skarżącego wniosku było udostępnienie informacji publicznej. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że niniejsza skarga jest zasadna i konieczna.
W odpowiedzi na skargę Organ reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie. Zdaniem pełnomocnika Organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Organ nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego.
Pełnomocnik wskazał, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy organ, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dysponuje żądaną informacją albo, gdy informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ winien jedynie poinformować wnioskodawcę o okolicznościach i braku możliwości udostępnienia informacji;
Pełnomocnik podkreślił, że stan bezczynności - w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Sz 93/17).
Pełnomocnik zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, bowiem Organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi w ustawowym terminie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem żądany dokument w postaci "Planu Kontroli" nie jest dokumentem urzędowym.
W ocenie pełnomocnika żądana informacja przez Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy sprawy publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną będzie, zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią, zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji.
Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, przy czym dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, o czym stanowi art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dalej zdaniem pełnomocnika żądana przez Skarżącego informacja mogłaby zostać udostępniona jako informacja publiczna tylko wówczas, gdyby przybrała postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., natomiast żądana informacja nie może być uznana za dokument urzędowy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Z definicji tej wynika, że ustawodawca stworzył podmiotom zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej możliwość zachowania w tajemnicy tzw. dokumentów roboczych. Wskazany przepis wymaga, bowiem, że aby treść oświadczenia woli lub wiedzy mogła zostać uznana po utrwaleniu za dokument urzędowy, musi być podpisana przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jeżeli nie spełnia tego warunku należy uznać, że takie oświadczenie woli lub wiedzy nie ma charakteru dokumentu urzędowego i nie podlega udostępnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II SAB/OI 33/07). •
Ponadto zaznaczył, że Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ww. przepisów, ale jest dokumentem wewnętrznym, roboczym. Wprawdzie dokument ten został "zatwierdzony" przez Zastępcę Komendanta Głównego Policji ale de facto nie został przez niego podpisany, bowiem znak graficzny w postaci pieczęci oraz nieczytelny podpis na niej nie spełnia wymogów w zakresie prawidłowości składania podpisu.
Nie jest wystarczającym podpisanie się jakimkolwiek znakiem graficznym. W orzecznictwie Sądu Najwyższego począwszy od uchwały z dnia 30 grudnia 1993 r. (III CZP 146/93) można mówić o utrwalonej linii orzeczniczej, zgodnie z którą podpis winien zasadniczo wyrażać, co najmniej nazwisko, choć nie musi być w pełni czytelne ani w pełnym brzmieniu; podpis powinien jednak składać się z liter i umożliwiać identyfikację autora przez cechy indywidualne i powtarzalne. Godzi się wskazać, że to sam podpis musi wskazywać jednoznacznie na osobę, która go złożyła, tj.: w sposób umożliwiający dokonanie identyfikacji tej osoby bez konieczności wcześniejszego ustalania np. przeprowadzając dowód z opinii biegłego grafologa czy pytając osobę, kto dokonała czynności. Tymczasem widniejący na pierwszej stronie Planu Kontroli znak jest jedynie ewentualnie parafą i nie ma znaczenia, że został postawiony na imiennej pieczęci.
Zdaniem pełnomocnika powyższe oznacza, że Plan Kontroli w istocie nie został ani zatwierdzony ani też podpisany przez Komendanta Głównego Policji lub innego uprawnionego funkcjonariusza publicznego. Nie stanowi ani oświadczenia woli ani oświadczenia wiedzy. Nie został również skierowany do innych podmiotów ani też nie został załączony do akt jakichkolwiek spraw. Dokument związany z planowaniem działalności określonego podmiotu, a takim dokumentem jest przedmiotowy Plan Kontroli jest dokumentem wewnętrznym (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1374/21). Należy podkreślić również, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady l ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do określonych działań danego podmiotu (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2022r. sygn. akt III OSK 1218/21). Plan Kontroli, jak sam nazwa wskazuje jest planem przygotowań do podjęcia określonych działań kontrolnych, które mają być dopiero podjęte, czyli tym co się zamierza zrobić (Słownik Języka Polskiego PWN), a zatem na tym etapie nie jest to dokument o faktach, jak twierdzi Sąd I instancji. Dokumentem o faktach dotyczących kontroli będzie dopiero raport lub protokół z przeprowadzonych kontroli a nie kontroli planowanych (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 806/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 20121 r. sygn. akt III OSK 2374/21).
Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że Plan Kontroli Biura nie zawiera też danych publicznych w rozumieniu powołanych przepisów o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie zostały spełnione tu wszystkie przesłanki określające pojęcie dokumentu urzędowego. Godzi się zauważyć, że w świetle art. 6 pkt 4 lit. a titret drugi - w zakresie kontroli - dokumentem urzędowym będzie dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Plan Kontroli nie wchodzi w zakres dokumentacji przebiegu i efektów kontroli. Nie zawiera też wystąpień, stanowisk, wniosków lub opinii podmiotów przeprowadzających kontrolę. Inaczej mówiąc w zakresie kontroli dokumentem urzędowym będzie dokument wytworzony w toku danej kontroli lub stanowiący jej podsumowanie, np. protokół z wykonania tej kontroli, który to przybiera postać dokumentu urzędowego, choćby przez jego zatwierdzenie i podpisanie przez uprawnionego funkcjonariusza. Natomiast sam Plan Kontroli jest dokumentem roboczym i wyznacza pewne kierunki działania oraz metodykę prowadzenia kontroli i co istotne nie jest de facto wiążący dla organów Policji ale ma charakter pomocniczy dla określenia pewnego porządku prowadzenia kontroli, i który jest też projektem działania a nie np.: jego rezultatem.
Reasumując, pełnomocnik podkreślił, że Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji nie przybrał postaci dokumentu urzędowego, co za tym idzie nie stanowi informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje,
w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935– dalej: "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wówczas stosownie do art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
W niniejszej sprawie Skarżący zwalcza bezczynność Komendanta Głównego Policji w udostępnieniu informacji publicznej określonej w jego wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. Do rozpoznania tego wniosku zastosowanie znalazły więc przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022r. poz. 902 – dalej: "u.d.i.p."), która uszczegóławia i konkretyzuje zasadę konstytucyjną z art. 61 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych
w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Podstawowym natomiast zadaniem ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną, a działania administracji były jawne i transparentne. Zatem prawo do uzyskania informacji publicznej stanowi emanację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).
W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca wskazał kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Walor informacji publicznej należy przyznać treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.
Analizując zakres przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej w rozpatrywanej sprawie, należy zwrócić uwagę, że Komendant Główny Policji był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wobec powyższego należało odnieść się do charakteru żądanych przez Skarżącego informacji.
Skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez pracowników Biura Kontroli Komendy Głównej Policji, zatwierdzonej przez Komendanta Głównego Policji o nazwie "Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2024" i dokument ten istnieje.
Dokument ten przedstawia tematy kontroli, rodzaje i formy kontroli oraz nazwy podmiotów kontrolowanych, którymi są jednostki organizacyjne Policji i ich poszczególne Wydziały na terenie całego kraju, w zakresie podejmowanych przez nie: czynności procesowych dochodzeniowo-śledczych, operacyjno-rozpoznawczych
w oparciu o nowe regulacje prawne, jakości realizowania zadań przez te jednostki Policji, prawidłowości stosowania środków przewidzianych prawem dla funkcjonariuszy Policji, sposobu wdrożenia poleceń Komendanta Głównego Policji
w tych jednostkach, prawidłowości stosowania procedur i przepisów co do wykorzystania środków będących w ich dyspozycji stosowanych wobec adresatów zadań Policji, ocena prawidłowości gospodarnego i celowego dysponowania środkami publicznymi w ramach zamówień publicznych.
Osią sporu w niniejszej sprawie jest ocena charakteru dokumentu, czy należy zakwalifikować go jako informację publiczną.
Regulacja art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. zamierzenia podjęcia czynności przez organy administracji publicznej, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Plan kontroli na dany rok, który został zatwierdzony przez Organ, jak w niniejszej sprawie, nie ma charakteru dokumentu roboczego, a odnosi się do sfery faktów. Powszechną praktyką jest także publikowanie na stronach BIP organów władzy wykonawczej planów kontroli nie tylko wobec podmiotów administrowanych, lecz także wobec jednostek podległych będących organami administracji, czy też jednostkami pomocniczymi. W stanie faktycznym sprawy żądany przez Skarżącego "Plan kontroli" nie został udostępniony na stronie BIP. Zatwierdzony "Plan Kontroli Biura Kontroli Komendy Głównej Policji na rok 2024" to dokument ustalony przez Organ zawierający opisy i informacje na temat struktury i organizacji systemu kontroli urzędowej, szczegółowy zakres i cele poszczególnych kontroli, jakie mają być przeprowadzane w danym okresie w poszczególnych jednostkach podległych. W ocenie Sądu żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieściło się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a więc bezspornie również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu jednostek Policji, w tym o kontrolach dotyczących obszarów działań tych jednostek wobec administrowanych.
Ponadto, zgodne z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Z kolei dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy - art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zatem zatwierdzony plan kontroli na dany rok stanowi dokument podlegający udostępnieniu w trybie ww. ustawy.
Wobec spełnienia przesłanki przedmiotowej należy odnieść się do pojęcia bezczynności organu administracji, które zostało zdefiniowane jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien ją udostępnić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Z kolei art. 7 u.d.i.p. wskazuje na sposób udostępnienia w drodze, m. in. ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (art. 7 pkt 1 u.d.i.p.). Art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. A contrario zatem, informacja udostępniona w takim Biuletynie nie podlega udostępnieniu na wniosek, czyli wnioskowy tryb jej udostępnienia nie znajduje zastosowania.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Ponadto, w myśl § 2 sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, udostępnianej na wniosek, polega więc na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p). Natomiast, w odniesieniu do informacji udostępnianej w trybie bezwnioskowym można rozważać bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy - wbrew zasadzie informowania sprzyjającej urzeczywistnieniu dostępu do informacji publicznej - nie udziela on zainteresowanemu wskazówek, umożliwiających pozyskanie oczekiwanej informacji na oficjalnych stronach urzędowych we własnym zakresie. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w opisanym stanie faktycznym.
Mając na uwadze powyższe ustalenia świadczące o tym, że organ nie dochował terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ani formy z art. 14 u.d.i.p., zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony.
Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, bowiem zachowanie organu wynikało
z błędnej wykładni przepisów. Sąd wziął pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości
i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 u.d.i.p. Sąd orzekł o zobowiązaniu Organu do rozpoznania żądania strony skarżącej w pkt 1 wyroku. Równocześnie, do czego zobowiązuje z kolei brzmienie art. 149 § 1a u.d.i.p., Sąd zawarł w pkt 2 wyroku stwierdzenie, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu sądowego od skargi w kwocie (100 zł) w pkt 3 wyroku.