II SAB/Wa 197/25

II SAB/Wa 197/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Iwona Maciejuk
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2, art. 149 par. 1 a, art. 154 par. 6, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 oraz par. 1a , art. 151, art. 205 par. 2 w zw. z art. 200, art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 9 pkt 13
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Dyrektora Biblioteki Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Biblioteki Narodowej do rozpoznania punktu 3, 4 i 6 wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Biblioteki Narodowej na rzecz skarżącego M. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r. M. G. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Dyrektora Biblioteki Narodowej w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
We wniosku tym M. G., odnosząc się do treści oświadczenia Biblioteki Narodowej w związku z artykułem A. N. z dnia [...] listopada 2024 r. oraz stanowiska Biblioteki Narodowej z dnia [...] listopada 2024 r., a także pisma Biblioteki Narodowej z dnia [...] sierpnia 2024 r. dotyczących liczebności członków związków zawodowych działających w Bibliotece Narodowej, zwrócił się do Biblioteki Narodowej o udzielenie informacji publicznej, w postaci odpowiedzi na następujące pytania:
1. "[...] w BN nie ma takiego związku zawodowego, który liczyłby więcej członków niż liczba członków wszystkich pozostałych związków zawodowych w BN. Proszę o wyjaśnienie tej sytuacji. Dlaczego to się nie zgadza z Państwa tezą, którą powtórzyli Państwo dwukrotnie?
2. Czy zdania z ww. oświadczenia i stanowiska BN, w zakresie liczebności związków zawodowych w BN, są prawdziwe?
3. Czy zdania z ww. oświadczenia i stanowiska BN, w zakresie liczebności związków zawodowych w BN, są aktualne na dzień [...] czerwca 2024 r.? Jeśli nie, to na który dzień są aktualne?
4. Jakie są źródła wiedzy BN o liczebności związków zawodowych w BN wynikającej z ww. oświadczenia i stanowiska BN? Proszę o dostarczenie mi tych źródeł w formie elektronicznej.
5. Czy liczby członków związków zawodowych w BN podane w źródłach, o które pytam w punkcie nr 4, odczytali Państwo dokładnie i czy rzeczywiście z tych liczb wynika, że w BN istnieje związek zawodowy o liczbie członków przewyższającej sumę liczb członków pozostałych związków zawodowych w BN? Proszę to zweryfikować i wyjaśnić.
6. Jakie są źródła wiedzy BN o liczebności związków zawodowych w BN wynikającej z załączonego pisma z [...] sierpnia 2024 r., które od Państwa dostałem na skutek wniosku o udzielenie informacji publicznej?
7. Czy liczby członków związków zawodowych w BN podane w ww. piśmie z [...] sierpnia 2024 r. są prawdziwe?
8. Czy liczby członków związków zawodowych w BN podane w ww. piśmie z [...] sierpnia 2024 r. przekazali mi Państwo wiernie według źródeł, o które pytam w punkcie nr 6? Jeśli nie, to proszę o sprostowanie i podanie właściwych liczb, zgodnych z tymi źródłami."
M. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.), o zobowiązanie do udzielenia informacji, o które pytał we wniosku, o nałożenie grzywny na Bibliotekę Narodową, o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.
Skarżący wniósł ponadto, by Sąd zweryfikował, czy J. K. miała wystarczające uprawnienia, upoważnienia i pełnomocnictwa do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...]grudnia 2024 r. oraz czy zostały one jej udzielone w czasie, kiedy [...] T. M. legalnie pełnił stanowisko [...] Biblioteki Narodowej, czyli po [...] września 2024 r. lub przed [...] stycznia 2012 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] grudnia 2024 r. Dyrektor Biblioteki Narodowej w piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r. przedłużył termin odpowiedzi maksymalnie, jak tylko mógł, czyli do [...] lutego 2025 r. Organ podniósł, że między [...] listopada a [...] grudnia 2024 r. skarżący sformułował ponoć aż 11 wniosków o udzielenie informacji publicznej do BN i 3 skargi do WSA. Zdaniem skarżącego, ta argumentacja dla przedłużenia terminu udzielenia odpowiedzi jest niewystarczająca, bowiem organ wskazany przedział czasowy wybrał arbitralnie. Jego zdaniem, Biblioteka Narodowa powinna w uzasadnieniu wziąć pod uwagę wyłącznie wnioski wciąż nierozpatrzone, których czas na odpowiedź przypadał po 12 grudnia i przed 26 grudnia (czyli w ciągu 14 dni).
W ocenie skarżącego, niezależnie od tego, ile złożył wniosków o udzielenie informacji publicznej i ile złożył skarg do WSA na BN, organ ma określone terminy odpowiedzi na te pisma. Skarżący podkreślił, że skoro organ nie uzasadnił przesunięcia terminu aż o dwa miesiące od złożenia wniosku, to jest to ewidentne naruszenie prawa.
Skarżący przedstawił następnie okoliczności faktyczne, w których zdecydował się na wystąpienie z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na wyżej przytoczone pytania. Jego zdaniem, Biblioteka Narodowa świadomie wprowadza w błąd opinię publiczną.
W ocenie skarżącego, okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza długi czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosku przemawiają za wymierzeniem organowi grzywny.
Dyrektor Biblioteki Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniósł m.in., że w realiach niniejszej sprawy dopuszczalne i konieczne było skorzystanie z uprawnienia z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przedłużenie terminu, w którym wnioskodawcy zostanie udzielona odpowiedź, przy czym stosownie do wymogów statuowanych w powołanym przepisie, wnioskodawca został w pierwotnym terminie powiadomiony o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim podmiot publiczny udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, tj. w terminie do dnia [...] lutego 2025 r.
Organ podkreślił, że treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przepisu nie zawiera jakiegokolwiek dookreślenia pojęcia powodów opóźnienia, co oznacza, że mogą to być wszelkie powody, byleby miały one charakter rzeczywisty, obiektywny i bezpośrednio wpływający na możliwość udostępnienia żądanej informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, organ podtrzymał stanowisko, że skala wpływu wniosków o udostępnienie informacji publicznej pochodzących od wnioskodawcy w ostatnich dwóch miesiącach 2024 r., jak również skarg wnoszonych przez wnioskodawcę w związku z tymi wnioskami stanowi uzasadniony powód opóźnienia oraz uzasadnia wydłużenie terminu udostępnienia wnioskodawcy odpowiedzi do dwóch miesięcy.
Organ podkreślił, że nie jest organem władzy publicznej, lecz instytucją kultury. Nie posiada wyspecjalizowanej komórki do obsługi wniosków o udostępnienie informacji publicznej ani możliwości budżetowych zatrudnienia bądź oddelegowania pracowników wyłącznie do obsługi tego rodzaju wniosków. Organ wyjaśnił, że skarżący w 2024 r. skierował do BN liczbę wniosków, która - szacunkowo - przekroczyła łączną ich liczbę kierowaną przez wszystkich innych wnioskodawców w ciągu poprzedzającego pięciolecia. Spowodowało to konieczność rozdzielania zadań związanych z obsługą wniosków skarżącego pomiędzy pracowników BN, co jednak nie może odbywać się ze szkodą dla konieczności realizacji przez nich podstawowych obowiązków służbowych związanych z ustawowymi zadaniami centralnej biblioteki państwa.
Ponadto, w ocenie organu, wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2024 r. stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.
Jak wynika z akt administracyjnych, organ w piśmie z dnia [...] lutego 2025 r., a więc już po wniesieniu skargi do Sądu, poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie pozostaje w związku z realizacją przez Bibliotekę Narodową jakichkolwiek zadań publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącego o dokonanie przez sąd administracyjny oceny prawidłowości umocowania J. K. do reprezentowania organu, a pośrednio także kontroli powołania Dyrektora Biblioteki Narodowej, należy wyjaśnić, że w aktach sądowych sprawy (k. 78) znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez Dyrektora Biblioteki Narodowej J, K. do reprezentowania organu przed sądami administracyjnymi. Z pełnomocnictwa tego wynika ponadto, że J. K. pełni funkcje [...] Biblioteki Narodowej. W tym kontekście nie budzi wątpliwości Sądu, że jest ona uprawniona zarówno do występowania w imieniu organu przed sądem administracyjnym w tej sprawie, jak również do podpisywania w imieniu organu pism kierowanych do skarżącego w związku z rozpatrzeniem jego wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca
2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W myśl zaś art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8). Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na bezczynność organu, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, sąd administracyjny bada jedynie, czy organ pozostaje w bezczynności we wskazanym w skardze zakresie. Sąd nie jest natomiast uprawniony do kontroli prawidłowości obsadzenia stanowiska Dyrektora Biblioteki Narodowej. Wniosek skarżącego w tym zakresie nie mógł z tej przyczyny zostać uwzględniony.
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi z dnia [...] stycznia 2025 r., należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W sprawie jest bezsporne, że Dyrektor Biblioteki Narodowej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej – jako podmiot reprezentujący państwową instytucję kultury prowadzącą działalność biblioteczną, bibliograficzną, naukową, informacyjną, wydawniczą a także metodyczną i unifikacyjną w zakresie bibliotekarstwa – ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2393). Ponadto Biblioteka Narodowa zaliczona jest do sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270).
Dokonując oceny, czy wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną należy przede wszystkim zauważyć, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W katalogu tym znajdują się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p., a także danych publicznych, w tym: stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej – art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1060/05, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Jak podkreśla się jednak w doktrynie, informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28–29). Tego rodzaju faktem będzie niewątpliwie przedstawienie sposobu funkcjonowania władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujące zadania publiczne. Nie można natomiast domagać się od organu, by dokonywał (w ramach rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej) oceny zgodności rzeczywistego sposobu funkcjonowania podmiotu publicznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa lub reguł o innym charakterze. Nie ulega wątpliwości, że taka ocena będzie miała charakter subiektywny, zależny od osoby udzielającej odpowiedzi i w istocie nieweryfikowalny. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może również stanowić formy polemiki z decyzjami organu administracji. Czym innym jest bowiem żądanie udostępnienia informacji o faktach, a czym innym żądanie odpowiedzi na przedstawiane przez stronę argumenty. Obowiązek organu udostępnienia posiadanych informacji nie jest zaś tożsamy z obowiązkiem wyjaśniania przez organ, czy jego działania są prawidłowe i zasadne.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zwrócić uwagę, że pytania zawarte w punktach: 1, 2, 5, 7 oraz 8 wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. nie dotyczą tak rozumianej sfery faktów, bowiem udzielenie odpowiedzi na te pytania wymaga od organu dokonania oceny prawdziwości podanych przez wnioskodawcę stwierdzeń i wyjaśnienia występujących, zdaniem skarżącego, sprzeczności. W pkt 1 i 5 wniosku skarżący domaga się od organu "wyjaśnienia tej sytuacji" oraz "zweryfikowania i wyjaśnienia" rozbieżności, w pkt 2 i 7 żąda dokonania oceny prawdziwości określonych stwierdzeń, zaś w pkt 5 i 8 zwraca się aby organ ocenił, czy podejmował czynności "dokładnie" i "wnikliwie". Skarżący zmierza zatem w istocie do tego, aby organ dokonał ponownej weryfikacji swoich dotychczasowych twierdzeń, wyjaśniał ewentualne rozbieżności oraz oceniał, czy podejmowane uprzednio czynności zostały dokonane według pewnego bliżej niesprecyzowanego wzorca (dokładności i wnikliwości). Tymczasem tego rodzaju działań nie można domagać się od organu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie należą one ze swej istoty do sfery faktów. Z tych przyczyn Sąd przyjął, że pytania zawarte w omawianej części wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. – jako niedotyczące sfery faktów – nie obejmowały swym zakresem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ w konsekwencji nie był zobowiązany do ich udostępnienia. Powinien natomiast poinformować o tym wnioskodawcę, co też w ocenie Sądu uczynił w piśmie z dnia [...] lutego 2025 r. (niezależnie od trafności zawartej w tym piśmie argumentacji). Organ nie uchybił przy tym terminowi do udzielenia tej informacji, bowiem pismo zostało nadane przed upływem przedłużonego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu. Przedłużenie to Sąd ocenił jako prawidłowe, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia.
Odmiennie należy ocenić natomiast charakter informacji, której udostępnienia domagał się skarżący w punktach 3, 4 i 6 wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. Pytania te dotyczyły aktualności uzyskanych przez skarżącego danych (pkt 3) oraz źródeł informacji, którymi posługuje się organ (pkt 4 i 6). Tego rodzaju informacja mieści się, w ocenie Sądu, w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., bowiem dotyczy trybu (sposobu) działania władz publicznych oraz stanowisk i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Jeśli organ wykonujący zadania publiczne – jakim jest niewątpliwie Dyrektor Biblioteki Narodowej – zawarł w swoich wystąpieniach określone stanowisko dotyczące spraw publicznych, pytanie dotyczące źródeł wiedzy organu w tym zakresie, a także aktualności podawanych przez organ danych na określony dzień, dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie można przy tym zgodzić się z organem, że pytania 3, 4 i 6 wniosku nie dotyczyły wykonywania przez organ zadań publicznych. Zdaniem Sądu, sprawy dotyczące stosunków pracowniczych oraz działalności związków zawodowych w podmiocie publicznym mogą zostać uznane za sprawy publiczne, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o ile są powiązane z działalnością organu władzy publicznej lub dotyczą np. wykorzystywania majątku publicznego. W rozpoznawanej sprawie pytania 3, 4 i 6 wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. dotyczyły oficjalnych wypowiedzi organu związanych z liczebnością związków zawodowych w Bibliotece Narodowej, a więc organizacji pracowników podmiotu publicznego. Te wypowiedzi organu oraz informacje o ich aktualności oraz źródłach stanowią, w ocenie Sądu, informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej w powyższym zakresie, czego jednak – do dnia wydania wyroku w tej sprawie – nie uczynił.
Odnosząc się z kolei do przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, że żądanie skarżącego stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 1077/23), że z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, iż zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. również wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nadużycie prawa do informacji publicznej może bowiem zachodzić dopiero, gdy takie prawo do dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje. Zatem w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Dopiero w następnej kolejności należy wykazać, że żądanie jej udostępnienia stanowi nadużycie prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa może nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podobne stanowisko prezentowane jest w licznych judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt. III OSK 2604/23, z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3136/23, z dnia 2 października 2024 r. sygn. akt III OSK 92/23, z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt: III OSK 89/24, III OSK 1087/24 i III OSK 311/24). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości wyrażone w tych wyrokach stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu winien natomiast podlegać charakter żądanej informacji. Na tym etapie postępowania argumentacja organu związana z nadużyciem przez wnioskodawcę prawa do informacji nie może zatem być uznana za skuteczną.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Dyrektora Biblioteki Narodowej w dniu [...] grudnia 2024 r. (wniosek został złożony drogą elektroniczną). W piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r. organ poinformował skarżącego na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że żądana informacja nie może być udostępniona w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ przedłużył termin rozpoznania wniosku do dnia [...] lutego 2025 r.
Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu nieuzasadnionego przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek, należy zwrócić uwagę, że organ miał podstawy do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p., bowiem obszerność wniosku oraz liczba składanych przez skarżącego innych wniosków do organu wymagała, jak wskazał to organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r., zaangażowania pracowników i poświęcenia przez nich dodatkowego czasu, co utrudni im wykonywanie bieżących obowiązków. Powyższe sprawiło, że Biblioteka Narodowa mogła ustosunkować się do pisma wnioskodawcy w terminie do [...] lutego 2025 r.
Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku.
W ocenie Sądu, uprawnione zastosowanie tego przepisu zasadniczo wiąże się z udostępnieniem informacji publicznej w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jednakże, w przypadku gdy wniosek skarżącego, co wiadome jest Sądowi z urzędu, stanowi kolejny składany wniosek do Dyrektora Biblioteki Narodowej, przy czym wnioski te zawierają niejednokrotnie kilkadziesiąt pytań, w tym niektóre wielowątkowe (każde z pytań mogłoby w istocie stanowić odrębny wniosek o udzielenie informacji publicznej), uzasadnione jest twierdzenie organu o zasadności zastosowania w tej sprawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Obszerność wniosku, a także konieczność udzielania odpowiedzi skarżącemu na inne składane uprzednio wnioski u udostępnienie informacji publicznej, wielowątkowość pytań zawartych w tych wnioskach, nawiązujących często do poprzednich i rozszerzających zakres kolejnych żądań, dawała podstawę do zastosowania przez organ w tym przypadku art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
W związku z zastosowaniem przedłużenia terminu, organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia [...] lutego 2025 r., czego – jak wyjaśniono wyżej – nie uczynił w zakresie punktów 3, 4 i 6.
Organ wprawdzie w piśmie z dnia [...] lutego 2025 r. udzielił odpowiedzi na wniosek wskazując, że żądana we wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. informacja nie stanowi informacji publicznej. Jak już jednak wskazano, odpowiedź ta w zakresie informacji, której skarżący domagał się w punktach: 3, 4 i 6 wniosku nie była prawidłowa. Do dnia wydania wyroku w tej sprawie organ nie udostępnił żądanych informacji ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia, co uzasadniało zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w tym zakresie. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia punktów 3, 4 i 6 wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej początkowo przedłużył termin do rozpoznania wniosku, a następnie udzielił odpowiedzi na ten wniosek. Wprawdzie udzielona odpowiedź, jak wyjaśniono wyżej, w części nie była prawidłowa, bowiem organ nieprawidłowo zakwalifikował część żądanych informacji jako nieposiadających waloru informacji publicznej. Powyższe zdaniem Sądu świadczy jednak o tym, że bezczynność organu nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz odmiennej interpretacji charakteru żądanej informacji. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Z wyżej wskazanych powodów Sąd podzielił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi udzielonej w terminie skarżącemu w piśmie z dnia [...] lutego 2025 r., że informacja żądana w punktach: 1, 2, 5, 7 i 8 wniosku nie stanowiła informacji publicznej, co uzasadniało oddalenie skargi w tym zakresie w punkcie 3 sentencji wyroku.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności przemawiające za wymierzeniem Dyrektorowi Biblioteki Narodowej grzywny oraz przyznaniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, te dodatkowe środki mogą być stosowane szczególnie wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 131/21). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w szczególności biorąc pod uwagę, że bezczynność organu była skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisów oraz interpretacji treści wniosku, nie zaś lekceważenia uprawnień skarżącego do uzyskania informacji publicznej. Sąd uznał zatem, że brak jest konieczności stosowania dodatkowych środków mających na celu motywowanie organu do załatwienia sprawy.
Z powyższych przyczyn Sąd w pkt 3 sentencji oddalił skargę także w części dotyczącej wniosku o nałożenie na organ grzywny oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1, 2 sentencji. Oddalenie skargi w pozostałym zakresie w pkt 3 sentencji nastąpiło na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach w punkcie 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.