II SAB/Wa 194/20

II SAB/Wa 194/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Danuta Kania
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 3749/21 - Wyrok NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119, pkt 2, art. 120, art. 149 par. 1 i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje PKP [...] S.A. z siedzibą [...] do rozpoznania wniosku skarżącego T. K. z dnia [...] września 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego T. K. kwotę 100 (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
T.K. w dniu [...] września 2019 r. wystąpił do PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. z wnioskiem o udzielenie, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), informacji dotyczących przystanku "[...]" (linia kolejowa nr [...]; na wysokości ulic [...] i [...]):
1) wyjaśnienie w jakim trybie wyłaniany był/będzie wykonawca analizy porealizacyjnej w zakresie oddziaływania akustycznego linii kolejowej nr [...] na odcinku przy ul. [...] (decyzja [...]). Proszę o udostępnienie umowy o ile taka została zawarta lub specyfikacji warunków zamówienia dotyczącego wykonania powyższej analizy.
2) udostępnienie wyników Monitoringu środowiskowego przeprowadzonego w sąsiedztwie modernizowanej linii kolejowej nr [...] przez firmę [...] sc. na zlecenie PKP PLK S.A. w 2018 r.
3) udostępnienie wyników konsultacji społecznych poprzedzających powstanie przystanku "[...]" o ile takowe były przeprowadzone.
4) udostępnienie ekspertyzy (lub ekspertyz) zamówionych lub wykonanych przez PKP PLK S.A., będących częścią prac przygotowawczych, projektu pn. "Modernizacja linii obwodowej w W. (odc. [...]/ [...] - [...])", prowadzących do ustalenia lokalizacji i powstania przystanku kolejowego "[...]" w aktualnej lokalizacji.
Zaznaczył jednocześnie, że informacje i dokumenty powinny być przesłane w ustawowym czasie 14 dni na podany we wniosku adres poczty e-mail, ewentualnie na ten sam adres przesłane mogą zostać konkretne odnośniki do dokumentów, o ile dokumenty były udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej.
W odpowiedzi na powyższy wniosek PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w piśmie z dnia [...] października 2019 r. poinformowały wnioskodawcę, że w zakresie pkt 1 wniosku wykonawca analizy porealizacyjnej zostanie wyłoniony w trybie przetargowym, a specyfikacja istotnych warunków zamówienia dla wykonania przedmiotowej analizy nie została dotychczas opracowana.
W odpowiedzi na pkt 2 wniosku Spółka przesłała zanonimizowaną kopię operatu monitoringu środowiskowego dla zadania pn. "[...])."
Odnosząc się do pkt 3 wniosku Spółka wyjaśniła, że konsultacje społeczne zostały przeprowadzone na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W załączeniu Spółka przesłała wnioskodawcy zanonimizowaną kopię decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2012 r nr [...]., wskazując jednocześnie, że w jej treści na stronach od 15 do 17 znajdują się informacje dotyczące wyników konsultacji.
W zakresie pkt 4 wniosku Spółka poinformowała natomiast wnioskodawcę, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W dniu [...] października 2019 r. T.K. zwrócił się do Spółki o ponowne rozpatrzenie jego wniosku w zakresie pkt 4. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że wnioskowana dokumentacja dotyczy bezpośrednio zadań publicznych wykonywanych przez Spółkę, stąd też stanowi informację publiczną, którą Spółka zobowiązana jest udostępnić.
W odpowiedzi na to ponowne wystąpienie, Spółka w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r., powołując treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 717/13 podniosła, że dokument, będący podstawą do określenia aktualnej lokalizacji przedmiotowego przystanku, ma charakter dokumentu analitycznego i doradczego, który był niewiążący i nie przesądzał o kierunkach działalności Spółki oraz o sposobie wydatkowania środków publicznych i w związku z tym jest dokumentem wewnętrznym, nieposiadającym waloru dokumentu oficjalnego.
Nadto Spółka podkreśliła, że w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. nie odmówiła dostępu do informacji publicznej w zakresie pkt 4 wniosku, a jedynie poinformowała, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, do czego jest ustawowo zobowiązana.
W dniu [...] marca 2020 r. T.K. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia punktu 4 jego wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci ekspertyzy lub ekspertyz zamówionych lub wykonanych przez Spółkę, będących częścią prac przygotowawczych projektu pn. "[...])", prowadzących do ustalenia lokalizacji i powstania przystanku "[...]" w aktualnej lokalizacji, w zakresie w jakim podmiot zobowiązany nie udostępnił ww. ekspertyz.
W skardze skarżący zarzucił Spółce naruszenie:
– art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa i nieujawnienie ekspertyz, o które skarżący wnioskował drogą elektroniczną w dniu [...] września 2019 r.,
– art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia w całości wnioskowanej informacji publicznej we wskazanym terminie,
– art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p., na podstawie której udostępnieniu podlega informacja o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, poprzez nieudostępnienie ekspertyz służących realizacji zadania Spółki polegającego na działalności usługowej wspomagającej transport lądowy, w szczególności prowadzenie ruchu kolejowego oraz administrowanie liniami kolejowymi.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o:
– zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2019 r.,
– na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzeczenie, iż bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
– wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.,
– zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych,
– rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 ust. 4 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w pismach przedłożonych przez Spółkę, ponieważ narusza ono rażąco przepisy prawa. Zaznaczył, że ww. ekspertyzy służyłyby realizacji zadania publicznego związanego z działalnością usługową, wspomagającą transport lądowy, w szczególności prowadzenie ruchu kolejowego oraz administrowanie liniami kolejowymi. Zadanie to ma charakter ciągły i zostało wpisane jako przedmiot działalności w odpisie KRS Spółki.
Skarżący podkreślił też, że ze względu na fakt, iż przygotowanie dokumentu zostało uiszczone ze środków publicznych, każdy podmiot wnioskujący powinien mieć prawo zapoznać się z jego treścią. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi ma charakter jawny. Odmowę udostępnienia informacji publicznej ze względu na walor "dokumentu wewnętrznego" skarżący uznał zatem za rażące naruszenie obowiązujących bezwzględnie przepisów prawa.
Dalej, powołując się na przepisy Konstytucji RP, Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, jak też orzeczenia sądów administracyjnych i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, skarżący wywiódł, że żądanego przez niego dokumentu/dokumentów nie można uznać za pozbawiony przymiotu informacji publicznej, stąd też Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie pkt 4 wniosku, co oznacza, że skarga jest zasadna i powinna być uwzględniona w całości.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas gdyby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji błędnie odmówił dostępu do dokumentu stanowiącego informację publiczną, co jednak nie miało miejsca w sprawie, ponieważ żądany dokument/dokumenty nie stanowi informacji publicznej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pełnomocnik Spółki wskazał, że w orzecznictwie przyjęto, że wyłączeniu spod pojęcia informacji publicznej podlega pewna część tzw. "dokumentów wewnętrznych". Udostępnieniu nie podlegają dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk, poglądów, jednak w żadnej mierze nie są wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy.
Pełnomocnik Spółki podkreślił, że, powyższy pogląd znajduje oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 wskazał że z zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.
Z uwagi na powyższe, w ocenie pełnomocnika Spółki opracowana analiza podaży i popytu ma charakter analityczny, doradczy, służący wyborowi wariantu realizacji przedsięwzięcia. Innymi słowy ww. dokument ma charakter pomocniczy/kierunkowy, wykorzystywany w procesie decyzyjnym, nie będąc dokumentem decyzyjnym.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 lit d) u.d.i.p. pełnomocnik Spółki pokreślił, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, stąd też nie mógł zostać naruszony. Brak udostępnienia ekspertyz nie wpisuje się bowiem w zasady funkcjonowania podmiotów publicznych. Pełnomocnik Spółki wyjaśnił dalej, że podmioty wykonujące zadania publiczne zobowiązane są do udostępniania informacji o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (administracyjnych). Pod pojęciem sprawy administracyjnej należy rozumieć konkretną sytuację faktyczną, w której następuje ścieranie wzajemnych interesów stron postępowania i organów administracji publicznej. Efektem tego procesu jest konkretyzacja uprawnień lub obowiązków niepodporządkowanego organizacyjnie organowi podmiotu indywidualnego, która przybiera formę aktu administracyjnego. Zakres przedmiotowy tej normy oznacza m.in. konieczność wskazania form, w jakich dopuszczalne jest składanie wniosków i pism (np. pisemnie, ustnie, osobiście, za pomocą poczty lub innych uprawnionych instytucji), udzielanie informacji o terminach rozstrzygania konkretnych spraw (art. 35 K.p.a.), jak też określenie prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. podtrzymał wszystkie argumenty skargi. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podkreślił, że Konstytucja RP wprost wskazuje w art. 31 ust. 3, że ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą następować tylko w drodze ustawy. Organ nie przedstawił jednak w swojej argumentacji odniesień do żadnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które zawierały kategorię "dokumentu wewnętrznego". Zaznaczył jednocześnie, że ustawowe rozumienie pojęcia informacji publicznej zdeterminowane jest przedmiotowo pojęciami "sprawy publicznej" oraz "działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne" i nie jest istotne przez kogo tego rodzaju informacje zostały wytworzone. Zważywszy więc na to, że wnioskowane informacje zostały wytworzone przez organ w ramach wykonywania jego zadań, a także na dyrektywę szerokiego traktowania praw i wolności (in dubio pro libertate) nie sposób uznać, by zasadne było ograniczenie prawa do informacji na podstawie pozaustawowych przesłanek. Powyższe jednoznacznie wskazuje także na naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, organ błędnie i zbyt wąsko przyjmuje, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p. obejmuje wyłącznie takie informacje, jak wskazanie form składania wniosków i pism, tudzież informacje o terminach rozstrzygnięć. Katalog art. 6 u.d.i.p. jest bowiem otwarty i bynajmniej niewyczerpujący, a informacja będąca przedmiotem wniosku powinna podlegać udostępnieniu na mocy samego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. PKP PLK S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jest to bowiem Spółka utworzona przez PKP S.A. (jednoosobową spółkę Skarbu Państwa) do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2020 r., poz. 292), która wstąpiła w prawa i obowiązki PKP S.A. Jednym z jej zadań, jako zarządcy kolei, jest budowa, rozwój i modernizacja sieci kolejowej, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym przy wykorzystaniu środków publicznych w ramach zadań publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1043).
Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Z kolei w piśmiennictwie podkreśla się, że przesłanką udostępnienia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2010, s. 84, s. 87). Innymi słowy, informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w ramach przypisywanych im zadań i kompetencji.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, błędne jest stanowisko organu, że sporne informacje objęte punktem 4 wniosku skarżącego z dnia [...] września 2019 r. nie stanowią informacji publicznej. Skarżący wnioskował o udostępnienie mu ekspertyzy (lub ekspertyz) zamówionych lub wykonanych przez PKP PLK S.A., będących częścią prac przygotowawczych, projektu pn. "[...]", prowadzących do ustalenia lokalizacji i powstania przystanku kolejowego "[...]" w aktualnej lokalizacji.
Jak ustalił Sąd, ekspertyzy te zostały wykonane na zlecenie PKP PLK S.A. przez podmioty zewnętrzne na podstawie zwartych umów i odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń PKP PLK S.A., m. in. w zakresie modernizacji linii obwodowej w [...] (odc. [...]/[...] - [...]). Ekspertyzy te zawierają zatem informacje dotyczące realizacji zadania publicznego oraz dysponowania mieniem publicznym. Fakt realizacji zadania publicznego przy wykorzystaniu objętych wnioskiem ekspertyz przesądza, że ich treść stanowi informację publiczną.
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2)
Ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 4 wniosku powinna natomiast znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji, wydanej w trybie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który określa możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Skoro zatem organ nie udostępnił wnioskodawcy ekspertyz żądanych w punkcie 4 wniosku zamówionych przez PKP PLK S.A., będących częścią prac przygotowawczych, projektu pn. "[...]", prowadzących do ustalenia lokalizacji i powstania przystanku kolejowego "[...]" w aktualnej lokalizacji, a jednocześnie nie wydał decyzji w powyższym zakresie, to należało uznać, że popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku w tym zakresie.
Reasumując, Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie żądania zawartego w punkcie 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2019 r. i w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał PKP PLK S.A., do rozpoznania wniosku skarżącego w tym zakresie.
Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność PKP PLK S.A. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być zatem dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, a wynikała jedynie z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji jako nie podlegającej przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie Spółce grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji zgodnie z wnioskiem skarżącego i w tym zakresie skargę oddalił.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.