II SAB/Wa 193/05

II SAB/Wa 193/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bronisław Szydło
Ewa Grochowska-Jung /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Walawski
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), sędzia WSA Bronisław Szydło,, asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. Zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia wniosku J. C. z dnia [...] czerwca 2005 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. przyznaje adwokatowi K. G. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 52,80 (słownie: pięćdziesiąt dwa i osiemdziesiąt groszy) stanowiących 22 % podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej.
Uzasadnienie
J. C. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udzielenie informacji dotyczącej zatrudnienia na stanowisku kierowniczym wskazanej przez niego imiennie osoby oraz dotyczącej aktualnego składu osobowego Zarządu oraz Rady Nadzorczej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, oraz składu osobowego organów Zakładu od roku 1990. Wnioskodawca podał jednocześnie sposób udostępnienia wspomnianej informacji, tj. za pośrednictwem telefaksu na wskazany numer.
W dniu 18 lipca 2005 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność Prezesa ZUS w zakresie udostępnienia informacji o składzie osobowym organów Zakładu. W uzasadnieniu skargi J. C. podniósł, iż trwająca ponad miesiąc bezczynność organu podważa zaufanie do instytucji publicznych, które w ten sposób naruszają ustawę.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż osoba wskazana we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2005 r. nigdy nie była pracownikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a ponadto dane osobowe jej dotyczące podlegają ochronie w myśl ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), a zatem organ nie mógł ich udostępnić. Odnosząc się do informacji dotyczących składu osobowego Zarządu ZUS, organ wskazał, iż są one ogólnodostępne i znajdują się na stronie internetowej Zakładu i dlatego nie był on zobowiązany do ich udzielenia.
W piśmie z dnia 7 grudnia 2005 r. organ podał ponadto, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na pismo z dnia [...] czerwca 2005 r. i podtrzymał stanowisko, iż żądane przez J.C. informacje nie mają charakteru publicznych, podlegających udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, iż pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. J.C. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wniósł bowiem o udostępnienie danych dotyczących osób pełniących funkcje w organach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w okresie od 1990 r. do chwili obecnej.
Na wstępie należy podkreślić, iż ustawodawca bardzo szeroko definiuje informację publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej określając w jej art. 1, iż jest to każda informacja o sprawach publicznych. Zgodnie natomiast z art. 3 tej ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Ponadto, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. W myśl art. 61 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ustrojodawca zdecydował, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Biorąc pod uwagę cytowany przepis Konstytucji, skonkretyzowanej w poszczególnych przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy podkreślić, iż prawo dostępu do informacji publicznej, a w szczególności informacji o funkcjonowaniu organów władzy publicznej stanowi bardzo istotny element realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, a jego ograniczenia, ze względu np. na ochronę dóbr osobistych lub chronione informacje niejawne, powinny być wskazane w sposób wyraźny w przepisie rangi ustawowej. Dlatego nie jest dopuszczalne traktowanie wyjątków od wspomnianego prawa w sposób dorozumiany lub rozszerzający. Podobnie niezgodne z prawem jest całkowite milczenie organu w sytuacji złożenia odpowiedniego wniosku o udzielenie informacji publicznej, czy też żądanie przez organ od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W świetle obowiązującego prawa nie ulega wątpliwości, iż informacja o składzie osobowym organów publicznych, wykonujących w imieniu państwa i na rzecz obywateli przypisane ustawowo władztwo administracyjne, jest typową informacją publiczną, podlegającą niezwłocznemu udostępnieniu wnioskodawcy. W konsekwencji informacja o składzie osobowym organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o udostępnienie której wnosił J.C. ma - wbrew twierdzeniom pełnomocnika Prezesa ZUS - charakter informacji publicznej i podlega udostępnieniu przez podmiot zobowiązany. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 66 ust. 1 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - jako organ reprezentujący na zewnątrz państwową jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, jaką jest Zakład - należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zarówno w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 25 lutego 1983 r. II SA 2083/82, wyrok NSA z [...] czerwca 2002 r. II SA/Lu 507/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. II SAB 408/03), jak i doktrynie przyjmuje się powszechnie, iż udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jednocześnie w przepisie art. 16 ust. 1 przewidziano jednoznacznie, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja odmawiająca udzielenia informacji publicznej może być wydana wyłącznie w ściśle określonych, ustawowych przypadkach i wynikać np. z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych albo prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy (choć z tym zastrzeżeniem, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa). W przypadku zatem, gdy organ nie udziela informacji publicznej, powołując się na ochronę danych osobowych jego pracownika lub tajemnicę służbową, nie może milczeć, lecz zobowiązany jest niezwłocznie wydać decyzję administracyjną, podlegającą kontroli sądowej w drodze powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie informacji (art. 22 ust. 1 ustawy) lub skargi do sądu administracyjnego (art. 21 ustawy). W przypadku natomiast, gdy organ, do którego skierowano wniosek nie dysponuje daną informacją, zawiadamia o tym składającego wniosek pismem zawierającym w istocie rzeczy określoną informację i będącym odpowiedzią na ten wniosek.
W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie podjął żadnej z przewidzianej w ustawie czynności, do których był zobligowany w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie udzielił J.C. informacji o składzie osobowym organów Zakładu, nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, ze względu np. na ochronę prywatności wskazanej przez wnioskodawcę osoby, która - według wnioskodawcy - jest pracownikiem organu, jak również nie poinformował go zwykłym pismem, iż nie jest w posiadaniu informacji objętych tym wnioskiem. Organ pozostał w bezczynności, milcząc we wskazanym wyżej zakresie i ignorując całkowicie złożony wniosek J. C. z dnia [...] czerwca 2005 r. Jak bowiem wskazał w piśmie z dnia 7 grudnia 2005 r. pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na pismo skarżącego nie udzielono jakiejkolwiek odpowiedzi.
Nie można podzielić również argumentu podniesionego w odpowiedzi na skargę, iż informacje dotyczące składu osobowego Zarządu ZUS są ogólnie dostępne i znajdują się na jego stronie internetowej, a zatem nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Abstrahując od wątpliwości dotyczących uzależniania dostępu do informacji publicznej od dostępu do sieci informatycznej i stron internetowych, należy wskazać, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na wniosek udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z analizy wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2005 r. wynika, iż nie wnosił on jedynie o udzielenie informacji dotyczącej składu osobowego Zarządu ZUS, a także Rady Nadzorczej, które to informacje bez wątpienia znajdują się w BIP, ale także informacji dotyczących osób pełniących funkcje w organach Zakładu od roku 1990. W konsekwencji to na organie ciążył obowiązek udzielenia odpowiedniej informacji w tym zakresie.
Niezależnie od powyższego, nie ulega wątpliwości, iż niedopuszczalny jest całkowity brak reakcji organu na złożony wniosek i brak odpowiedzi w przewidzianej prawem formie. Nawet, gdy określona informacja, o której udostępnienie występuje wnioskodawca znajduje się na stronie internetowej Zakładu lub w innej ogólnie dostępnej postaci, wówczas organ powinien poinformować o tym wnoszącego pismo. W sytuacji zaś, gdy treść wniosku jest niezrozumiała lub nie jest wyraźnie określony jego zakres, organ zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę do jego sprecyzowania, co umożliwia dalsze niezwłoczne postępowanie w zakresie udzielenia informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 oraz art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.