II SAB/Wa 192/25

II SAB/Wa 192/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Danuta Kania
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. J., P. P. wspólników [...] s.c. K. J., P. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji wraz z dokumentem świadczącym o zgłoszeniu wykonania napraw w ujęciach wody przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku K. J. i P. P. wspólników [...] s.c. K. J., P. P. z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji wraz z dokumentem świadczącym o zgłoszeniu wykonania napraw przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz K. J. i P. P. wspólników [...] s.c. K. J., P. P. kwotę 117 (słownie: sto siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
K. J. i P. P. wspólnicy [...], zw. dalej "Skarżącymi", wnioskiem z dnia [...] września 2024 r. (przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej) zwrócili się do Prezydenta miasta [...], zw. dalej "Prezydentem" o udostępnienie informacji publicznej – w postaci informacji wraz z dokumentem świadczącym o zgłoszeniu wykonania napraw w ujęciach wody przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] w [...] (o których mowa w § 8 ust. 1 umowy) – (nr postępowania: [...]).
Prezydent [...] w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2024 r. poinformował Skarżących o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania, gdyż Skarżący nadużyli prawa do informacji publicznej, złożywszy łącznie 79 wniosków, w tym 3 wnioski - z [...] września 2024r., 37 wniosków - z [...] września 2024r., 36 wniosków - z [...] września 2024r.; 3 wnioski z wniosków - z [...] września 2024r. Skarżący od [...] grudnia 2021 r. do [...] czerwca 2023 r. realizowali umowę z [...] października 2021 r. (aneks z [...] grudnia 2021r. nr [...]) na konserwację studni i stacji uzdatniania wody na terenie ww. Dzielnicy. Miasto [...], zw. dalej "Miastem" w dniu [...] czerwca 2023 r., na podstawie § 10 ust. 1 pkt 2 umowy, odstąpiło od ww. umowy z przyczyn dotyczących wykonawcy. Miasto, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 umowy wezwało Skarżących do zapłaty kary umownej (20% wartości przedmiotu umowy brutto - 68.428,80 zł) w terminie 7 dni od dania otrzymania wezwania (nota księgowa z [...] czerwca 2023 r.). Ww. notę rozliczono z otrzymanych od Skarżących faktur w łącznej wysokości 11.721,60 zł. Na poczet kary zaliczono kaucję w wysokości 17.107,20 zł. Pozostała wartość noty wynosi 39.600 zł. Skarżący nie uregulowali ww. kwoty z odsetkami. Miasto w dniu [...]grudnia 2023 r. wniosło przeciwko Skarżącym powództwo o zapłatę kary umownej. Od czasu odstąpienia przez Miasto od ww. umowy z przyczyn dotyczących wykonawcy ([...] czerwca 2023r.), do chwili sporządzenia odpowiedzi, Skarżący złożyli do Prezydenta 197 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, z czego 178 wniosków przekazano Wydziałowi [...] do rozpatrzenia (w 2023 r. złożono 48 wniosków, w 2024 r. złożono 130 wniosków).
Prezydent powołując wyrok WSA w Kielcach z 20 marca 2019 r. sygn. akt: II SAB/Ke 6/19, wyjaśnił, że do nadużycia prawa do informacji publicznej dochodzi, gdy z okoliczności wynika, że celem wniosku jest wywołanie dolegliwości i utrudnienie funkcjonowania organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznych, jeżeli wniosek nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu oraz godzi w realizację zadań publicznych. Skarżący składają wnioski seryjnie i masowo, po kilkadziesiąt dziennie, rozbijając je na pojedyncze, zbliżone tematycznie zagadnienia, które w przeważającej części dotyczą postępowania na konserwację studni i stacji uzdatniania wody na terenie Dzielnicy. Takim działaniem Skarżący celowo obciążają i zakłócają funkcjonowanie Wydziału [...] Urzędu Dzielnicy, w tym realizację podstawowych zadań Wydziału, co stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Takie działanie nie jest podyktowane troską o dobro publiczne, ale ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata wniosków i utrudnianie funkcjonowania urzędu. Liczba złożonych wniosków, a także koincydencja czasowa między odstąpieniem przez Miasto od ww. umowy i naliczeniem kary umownej, a przystąpieniem przez Skarżących do składania wniosków o udzielenie informacji publicznej, z których prawie każdy wymagał informacji szczegółowych, wskazuje na to, że Skarżący próbują wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu, innego niż troska o dobro publiczne. Analiza zbieżności czasowej wskazuje, że pomiędzy datą odstąpienia od umowy ([...] czerwca 2023 r.), a datami składania pierwszych wniosków o udostępnienie informacji publicznej ([...] czerwca 2023 r.) - do [. ..]grudnia 2023 r. Skarżący złożyli do Urzędu Dzielnicy łącznie 55 wniosków (48 przekazano Wydziałowi [...] w celu rozpatrzenia) oraz datą złożenia pozwu o zapłatę ([.. .]grudnia 2023 r.), a datami kolejnych wniosków od [...] stycznia 2024 r. – łącznie 142 wnioski (130 wniosków przekazano Wydziałowi [...] do realizacji).
Prezydent podniósł, że działanie polegające na masowym składaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej do jednego organu przez jedną i tę samą osobę, uznawane jest jako nadużywanie prawa do informacji publicznej. Uporczywe wysyłanie dużej ilości wniosków tylko i wyłącznie w celu "dokuczania" absorbuje siły oraz środki jednostki administracyjnej i świadczy o próbie wykorzystania prawa do informacji dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne. Takie postępowanie prowadzi do zagrożenia prawa do informacji osób, które chcą je realizować, zgodnie z jego istotą wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.
Skarżący pozostają w sporze prawnym z Miastem, z uwagi na nieprawidłową realizację umowy i naliczenie kar umownych, których zasadność kwestionują i których nie zapłacili. Wątpliwe jest zatem, że intencją Skarżących jest dbałość o prawidłowe gospodarowanie środkami publicznymi i sprawowanie społecznej kontroli nad realizacją umów. Istnieje też wysokie prawdopodobieństwo, że pozyskane w tym trybie dokumenty i informacje zostaną wykorzystane do celów prywatnych, a więc niezgodnie z założeniami ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w swej istocie ma przyczyniać się m.in. do polepszania funkcjonowania organów administracji publicznej przez sprawowanie społecznej kontroli nad ich działalnością, czy umożliwienia realnego udziału obywateli w życiu publicznym. W konsekwencji żądane informacje mają znaczenie wyłącznie indywidualne, w głównej mierze są istotne tylko z perspektywy Skarżących, którzy zmierzają wykorzystać je do realizacji własnych interesów, przez wykorzystanie udostępnionych informacji w postępowaniu sądowym, którego są stroną.
Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu ww. wniosku z dnia [...] września 2024 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucili naruszenie:
a) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977r. Nr 38, poz. 167), zw. dalej "MPPOP", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
b) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
c) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zw. dalej "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.
Skarżący wnieśli też o: stwierdzenie, że Prezydent [... ]dopuścił się bezczynności i zobowiązanie Go do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący w uzasadnieniu skargi nie zgodzili się ze stwierdzeniem Prezydenta, że ich zachowanie było podyktowane chęcią wywołania dolegliwości i utrudnienia funkcjonowania Prezydenta. Przyznali, że pozostają w sporze z organem, ale seryjność wniosków wynika z ich troski o dobro publiczne i nie stanowi nadużycia prawa do informacji publicznej. Między stronami toczy się postępowanie sądowe, dotyczące m.in. informacji publicznej, o jaką wystąpili. Udzielenie informacji ma bardzo duże znaczenie zarówno dla Skarżących, jak i dobra publicznego przez wykazanie, że stan ujęć przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], i punkt [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], nie spełnia norm. Skoro Prezydent [...] nie zrealizował w sposób prawidłowy ich wniosku o udostępnienie informacji, to pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji. To czyni skargę zasadną i konieczną.
Prezydent w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podnosząc dotychczasowe stanowisko w odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, stosownie do 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.". Z przepisów tych wynika, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Sąd stwierdza ponadto, że Sądy administracyjne, w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1-4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Sąd, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w rozpoznawanej sprawie - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p.
W świetle u.d.i.p., aby uchylić się od zarzutu bezczynności podmiot zobowiązany powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie tej okoliczności determinuje dalsze czynności organu, w takim bowiem przypadku organ powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w zw. z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku gdy organ stwierdzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej powinien poinformować o tym wnioskodawcę, czyniąc to w formie zwykłego pisma (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Analogicznie organ powinien postąpić, jeśli w wyniku analizy przedmiotu sprawy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
W sprawie nie było kwestionowane, że wniosek skierowano do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oraz, że przedmiotem żądania wniosku jest informacja publiczna. Prezydent należy bowiem do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś żądana informacja dotycząca posiadanej przez Miasto informacji wraz z dokumentem świadczącym o zgłoszeniu wykonania napraw w ujęciach wody przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] w [...] stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej. Z kolei "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie Sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).
Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Ponadto informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Natomiast sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej.
W świetle powyższych rozważań informacja wraz z dokumentem świadczącym o zgłoszeniu wykonania napraw w ujęciach wody przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] w [...] wiąże się z działalnością Miasta a tym samym stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Prezydent w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej poinformował natomiast Skarżących, że pozostawia wniosek bez rozpoznania z powodu nadużycia prawa do informacji publicznej.
Pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością procesową organu administracyjnego określoną w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r., poz. 572 ze zm.), zw. dalej "k.p.a." Czynność ta polega na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta w drodze czynności organu, określonej w art. 64 § 1 k.p.a. lub przez wnoszącego podanie w trybie i na zasadach określonych w art. 64 § 2 k.p.a.
Z akt sprawy nie wynika, aby wskazane w ww. przepisach okoliczności miały miejsce w sprawie.
Co jednak istotne, a czego zdaje się nie dostrzegać Prezydent, postępowanie prowadzone w trybie u.d.i.p. nie podlega zasadniczo, tj. poza określonymi ustawowo wyjątkami, regułom określonym w k.p.a. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie na gruncie u.d.i.p. dopiero na etapie wydania decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Na gruncie u.d.i.p. wyróżnia się dwa etapy postępowania o różnym charakterze i mające za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy udostępniana w formie czynności materialno-technicznej. Do wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.
Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia ewentualnych braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Z wyroku NSA z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09 wynika, że w przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), ewentualne braki formalne wniosku powinny być usuwane w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.
Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych, w którym konsekwentnie wskazuje się, że wniosek o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a zatem jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. ma natomiast zastosowanie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2889/12; 4 lutego 2016r. sygn. akt I OSK 873/15; 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 429/17; 12 października 2017r. sygn. akt I OSK 268/17; 26 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2534/16).
Z okoliczności sprawy nie wynika, aby Prezydent zmierzał do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w szczególności nie wynika, aby stwierdził, że należy zastosować tryb naprawczy, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Prezydent nie miał zatem podstaw do pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania, tym bardziej z powodu - jak wskazał - nadużycia prawa do informacji publicznej.
U.d.i.p. nie zna "nadużycia prawa do informacji publicznej", jako przesłanki odmowy jej udostępnienia. Stanowisko takie wypracowano w piśmiennictwie i orzecznictwie, wskazując, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej (w:) J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005r., s. 146-147; wyroki NSA z: 16 października 2015r. sygn. akt I OSK 1992/14; 23 listopada 2016r. sygn. akt I OSK 1601/15; 14 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 2642/16).
Warto też zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2023r. sygn. akt III OSK 5540/21 wskazał, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, przyjmuje się, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, a nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
Można zatem przyjąć, że tak w doktrynie, jak i w judykaturze, konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście następującej motywacji i celów realizowanych przez osoby składające wnioski: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020r. sygn. akt II SAB/Kr 481/19).
Nadużycie prawa do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, kontroli przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione, czy też stworzenie formalnych mechanizmów umożliwiających destrukcję działalności organów władzy publicznej. W pierwszym przypadku informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków, np. w trybie k.p.c. (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016r. sygn. akt I OSK 1601/15), w drugim przypadku dochodzi do naruszenia obowiązku wyrażonego w przepisie art. 82 Konstytucji przez brak troski o dobro wspólne.
Wprawdzie w u.d.i.p. nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.
W związku z tym w każdym indywidualnym przypadku zachowanie wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; Nadużywane prawa do informacji publicznej - Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, A. Piskorz-Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nadużycie prawa do informacji publicznej może bowiem zachodzić dopiero, gdy takie prawo do dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje. W pierwszej kolejności konieczne jest więc ustalenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Dopiero w następnej kolejności należy wykazać, że żądanie jej udostępnienia stanowi nadużycie prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa może nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Z powyższych względów, kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu podlega jedynie charakter żądanej informacji. Na tym etapie postępowania argumentacja Prezydenta związana z nadużyciem przez Skarżących prawa do informacji nie może być uznana za skuteczną.
Sąd, podzielając ww. poglądy, prezentowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z: 14 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 1210/23; 12 lipca 2024r. sygn. akt. III OSK 2604/23; 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3136/23; 2 października 2024 r. sygn. akt III OSK 92/23; 10 października 2024 r. sygn. akt III OSK 89/24, III OSK 1087/24 i III OSK 311/24; 23 stycznia 2025r. sygn. akt III OSK 1077/23), stwierdził, że zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Skarżących z [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej jest trafny. Skoro bowiem Prezydent uznał, że Skarżący dopuścili się nadużycia prawa do informacji publicznej, to powinien rozpoznać wniosek przez odmowę udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 u.d.i.p. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania wobec niewykazania przez organ, że w sprawie wystąpiły ku temu podstawy prawne (np. organ zmierzał do wydania decyzji administracyjnej, a ewentualna wada wniosku nie została usunięta przez Skarżących w trybie art. 64 § 2 k.p.a.), jest nieprawidłowe na gruncie u.d.i.p.
Sąd z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania ww. wniosku Skarżących z [...] września 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie Sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21; 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21; 23 marca 2021r. sygn. akt II OSK 2439/20). Takie okoliczności nie zaszły w sprawie. W ocenie Sądu bezczynność Prezydenta była skutkiem niewłaściwego zastosowania przepisów u.d.i.p. Błędna interpretacja, czy niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa nie uzasadnia oceny, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.
Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego P. P. (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.
Przepis art. 206 p.p.s.a. stanowi, że Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Katalog przesłanek uzasadniających skorzystanie przez Sąd z uprawnienia przewidzianego w art. 206 p.p.s.a. jest otwarty, a zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów ma charakter uznaniowy. Możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., powiązano z pojęciem niedookreślonym, jakie stanowi "uzasadniony przypadek".
W orzecznictwie podkreśla się, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. postanowienie NSA z 13 września 2016 r. sygn. akt I OZ 930/16 oraz wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2642/16).
W ocenie Sądu, za odstąpieniem w sprawie od zasądzenia na rzecz Skarżących wynagrodzenia dla ich pełnomocnika przemawiała okoliczność, że Skarżący są reprezentowani przez tego samego pełnomocnika w 79 tożsamych sprawach ze skarg na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skargi te wniesiono w jednym piśmie i następnie rozdzielone przez Sąd na odrębne sprawy, na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a., a zatem nakład pracy pełnomocnika jest niewspółmierny do ilości spraw, w których reprezentuje Skarżących. Wynagrodzenie na rzecz pełnomocnika zasądzone w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 43/25 ze skargi na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia protokołu odbioru prac konserwacyjnych studni i stacji uzdatniania wody na terenie Miasta – ww. Dzielnicy za miesiąc grudzień 2018 r. wraz z dokumentacją fotograficzną. Z tego względu Sąd uznał za zasadne zastosowanie w sprawie art. 206 p.p.s.a.